| 标题 | 新疆地方立法工作成就、经验和思考 |
| 范文 | 刘锦森 1978年12月，党的十一届三中全会作出的改革开放的重大决策部署，使我国民主法制建设迈上新的征程。党的十一届三中全会指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法制化。” “有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”被确定为社会主义法制建设的方针。这十六字方针中“有法可依”居首，立法是前提。由此，地方立法被提到全国和省级人大工作重要议事日程。1979年7月，五届全国人大二次会议通过的关于修正宪法若干规定的决议和地方组织法，明确规定县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，并赋予省级人大及其常委会地方立法权。从此，地方立法成为省级人大及其常委会的一项重要法定职权。 一、改革开放40年地方立法工作的成就 1979年9月，新疆维吾尔自治区五届人大二次会议选举产生了自治区人大常委会。同年11 月29日，五届人大常委会第二次会议通过了《关于边境管理区安全保卫工作的通告》等3项地方性法规。这不仅是新疆历史上第一部地方性法规，也是我国最早由省级人大常委会制定的地方性法规，标志着我国地方立法工作已经扬帆启航。从1979年11月到2018年11月，从自治区五届人大常委会二次会议到十三届人大常委会七次会议，自治区地方立法数量从无到有、立法规模从小到大，经历了摸索起步、逐步提高、平稳发展、有序推进四个阶段，呈现出速度逐步加快、内容日益丰富、制度趋于完善、质量不断提高的特点和趋势。特别是《立法法》颁布实施后，及时制定了《自治区人大及常委会立法条例》，使立法工作有了更加科学、完善的制度保障。地方立法现已形成规范化、制度化、常态化。截至2018年11月，近40年来，自治区人大及其常委会共制定地方性法规195件（其中实施性地方性法规49件），修改地方性法规159件（次），废止地方性法规35件；依法作出法规性决议、决定44件。自治区现行有效地方性法规160件。在完成本级地方立法的同时，自治区人大常委会批准设区的市和自治州地方性法规99件，批准自治州、自治县单行条例54件，批准修改地方性法规39件（次）、修改单行条例3件（次），批准废止地方性法规6件、废止单行条例1件。这些单行条例和地方性法规的适时出台，对深入贯彻落实自治区社会稳定和长治久安总目标，促进改革开放的顺利进行和经济社会的有序发展，保障公民、法人和其他组织的合法权益起到了引领、推动和保障作用。 （一）反恐维稳地方立法得到高度重视 一是当国家反恐怖主义法于2016年1月施行后，自治区人大常委会也于2016年出台了自治区实施《反恐怖主义法办法》，针对新疆实际，对上位法进行了补充、细化和完善。 二是深入推进“去极端化”，强化“三非”治理，切断民族分裂主义和宗教极端思想的渗透传播渠道，防范极端化侵害，稳步深入推进去极端化工作，在总结自治区“去极端化”做法和经验的基础上，于2017年出台了《自治区去极端化条例》。 三是随着大量人员涌入边境地区从事各类活动，边境管理呈现出境外回流、疆内外潜“双重高压地带”的新特征，使边境管控面临着更大的现实风险，为保持边境地区安全和稳定，实行军民、警民等联防联勤，构筑边境管控的钢铁长城，2016年12月，人大常委会对2005年11月出台并于2010年6月修改的《自治区边境管理条例》再次进行了修改。 四是先后出台了《自治区社会治安综合治理条例》《自治区预防未成年人犯罪条例》等对反恐维稳和严打“三股势力”有规范和引导作用的地方性法规。 （二）维护宗教和谐和促进民族团结立法成绩明显 一是为了保障公民宗教信仰自由，规范宗教事务管理，维护宗教和睦与社会和谐，2014年自治区人大常委会对已实施了20年的《自治区宗教事务条例》进行修订，明确宗教事务要坚持“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”的原则；并提出要依法管理宗教事务，依法加强对宗教教职人员、宗教活动场所、宗教活动的服务管理，积极引导宗教团体、宗教教职人员、信教公民爱国爱教、团结进步、民族和睦、宗教和谐，积极引导宗教与社会主义社会相适应，坚决遏制宗教领域“去中国化”倾向。 二是为尊重食用清真食品民族的饮食习惯，加强清真食品管理，规范清真食品生产经营活动，2004年出台了《自治区清真食品管理条例》。 三是为全面推进民族团结进步事业，巩固和发展平等团结互助和諧的社会主义民族关系，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，2009年曾经出台了《自治区民族团结教育条例》，2015年又出台了《自治区民族团结进步工作条例》等一批涉及维护宗教和谐和促进民族团结方面的地方性法规。 （三）网络信息安全立法步伐加快 一是2017年出台的《自治区网络安全管理条例》，主要从网络安全管理的制度性安排和部门职能、网络安全保障与促进、关键信息基础设施运行安全、网络信息安全、监测预警与应急处置等方面，分别对有关职能主管部门、网络运营商、网络终端使用者的活动和行为作出规范、提出要求、明确权力与责任、界定权利与义务，以确保共同维护网络安全秩序。 二是为了适应网络时代快速发展的信息化的需要，紧跟信息化发展的频率，规范信息化建设与管理，促进信息化发展，保障信息化安全，充分发挥信息化对经济社会的驱动引领和在维护社会稳定与长治久安中的作用，推动信息化与实体经济深度融合，加快经济发展和社会进步，2018年，自治区人大常委会对2009年出台的《自治区信息化促进条例》进行了修订，作出了有针对性的规定。 三是针对电话和互联网带来便利和快捷的同时也带来了一些负面影响，特别是损害电话和互联网用户与其他当事人的合法权益，在一定程度上扰乱社会秩序等现实问题，2016年分别出台的《自治区电话和互联网用户真实身份信息登记管理条例》《自治区防范和惩治网络传播虚假信息条例》，在维护和保障电话与互联网使用及其信息安全、防范和惩治虚假信息扰乱社会秩序、保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面作出具体规定。 （四）保护生态环境和节约能源立法进一步巩固 一是针对新疆的煤炭、石油、天然气蕴藏丰富，是当前和未来一段时间内资源开发的重中之重，但也是生态环境保护、污染控制的重点的现实状况， 2014年出台了《自治区煤炭石油天然气开发环境保护条例》，明确规定“谁开发谁保护，谁受益谁补偿，谁破坏谁恢复、谁污染谁治理”的原则，较好地处理了三大环境资源开发、环境保护存在的问题，并强调从源头控制污染和生态破坏，强化了政府和管理部门的管理责任，强调了环境影响评价，明确了具体的监督、保护措施等。 二是由于卡拉麦里山自然保护区结构和功能发生了一定变化，特别是自然保护区内人为活动的加剧，致使卡拉麦里山自然保护区内的有蹄类野生动物栖息地减少并破碎化，迁徙通道受阻，种群数量下降，生态安全受到威胁， 2017年出台了《自治区卡拉麦里山有蹄类野生动物自然保护区管理条例》。 三是为合理利用和节约、保护、管理塔里木河流域水资源，维护生态平衡，确保流域内国民经济和社会可持续发展，2014年，自治区人大常委会对1997年出台的《塔里木河流域水资源管理条例》进行了第三次修改。修改后的条例，对生态环境的保护、实现水资源可持续利用，确保塔里木河流域综合治理目标的实现及流域内国民经济和社会可持续发展将发挥重要作用。 四是《自治区湿地保护条例》《自治区地下水资源管理条例》、自治区实施《水土保持法》办法、《自治区农田地膜管理条例》等地方性法规的实施，对加强湿地生态系统保护和管理，维护湿地生态功能和生物多样性、促进湿地资源的可持续利用、防治农业面源污染、预防和治理水土流失、科学利用地下水资源起到了规范和保障作用。 五是自治区人大常委会先后出台了《自治区实施〈节约能源法〉办法》《自治区河道管理条例》《自治区环境保护条例》《自治区地质环境保护条例》《自治区野生动物保护条例》《自治区平均原天然林保护条例》等一批涉及环境保护和节约资源、能源等方面的地方性法规。 （五）保障改善民生和维护公民合法权益立法不断深入 一是为保障非公有制企业工会组织依法行使职权，规范企业与企业职工签订和履行集体合同的行为，避免企业随意克扣、拖欠职工工资和社会保险，协调劳动关系，维护劳动者的合法权益，2001年至2014年先后出台了《自治区非公有制企业工会条例》《自治区集体合同条例》《自治区职工劳动权益保障条例》等维护农民和职工合法权益的地方性法规。 二是为加强农村集体经济组织资产管理，保护农村集体经济组织资产所有者、经营者的合法权益，增加集体积累，减轻农牧民负担，保护农牧民合法权益，调动农牧民的生产积极性，促进农村牧区经济持续稳定协调发展， 1995年先后出台了《自治区农村集体经济组织条例》《自治区农村集体经济审议条例》《自治区农民负担监督条例》和实施《自治区农民专业合作社法》办法。 三是为了保障老年人、未成年人、妇女、残疾人和归侨、侨眷的合法权益， 1992年至2009年先后出台了《自治区保护老年人合法权益条例》《自治区未成年人保护办法》和自治区实施《妇女权益保障法》办法、《自治区残疾人保障法》办法、《自治区归侨侨眷权益保护法》办法。 四是为加强基层民主政治建设，保障职工的民主权利，维护职工的合法权益，保护和调动各族职工的积极性、创造性，促进企业、事业单位的健康发展，2005年至2014年先后出台了《自治区职工代表大会条例》《自治区厂务公开条例》《自治区村民委员会选举办法》《自治区村民委员会组织法》《自治区职工劳动权益保障条例》和实施《自治区城市居民委员会组织法》办法等地方性法规。 （六）完善和维护市场秩序立法稳步推进 一是为了鼓励公民、法人和其他组织从事技术贸易活动，繁荣技术市场，促进科学技术成果转化为生产力，促进与保护专利技术、规范商品交易市场的秩序，保障当事人的合法权益，1993年至2002先后出台了《自治区技术市场条例》《自治区民营科技企业条例》《自治区商品交易市场管理条例》《自治区专利促进与保护条例》。 二是为促进科技成果转化为现实生产力，规范科技成果转化活动，加快科技成果和实用技术在农业上的推广应用，保障科技企业的合法权益，调动科技人员的积极性，促进科技成果转化，推动自治区经济建设和社会发展， 1995年至1999年先后出台了《自治区农业技术推广法》《自治区民营科技企业条例》《自治区促进科技成果转化法》办法。 三是為了充分发挥喀什地区和伊犁州对外开放的区位优势，拓展对外联接通道，发挥口岸和交通枢纽的作用，努力打造“外引内联、东联西出、西来东去”的开放合作平台，把喀什、霍尔果斯经济开发区建设成为我国向西开放的重要窗口，2016年和2017年先后出台了《喀什经济开发区条例》和《霍尔果斯经济开发区条例》。 四是出台了《自治区发展规划条例》《自治区国家建设项目审计监督条例》《自治区道路运输管理条例》《自治区通信设施建设和保护条例》《自治区农业机械化促进条例》《自治区建筑市场管理条例》《自治区邮政条例》等一批规范各类市场行为的地方性法规。 （七）文化遗产的保护、传承和弘扬等具有区域特色的立法进一步加强 维吾尔木卡姆艺术，是集歌、舞、乐于一体的大型综合艺术形式。为了保护维吾尔木卡姆艺术，继承和弘扬优秀文化传统，自治区人大常委会于2010年出台了《维吾尔木卡姆艺术保护条例》。 吐鲁番交河故城是世界上最大最古老、保存最完好的生土建筑城市，也是我国保存两千多年最完整的都市遗址， 2014年成功列入《世界遗产名录》，为确保交河故城遗址及其历史风貌和自然环境的真实性、完整性，2004年自治区人大常委会审议通过了《吐鲁番交河故城遗址保护管理条例》。 《自治区历史文化名城街区建筑保护条例》和《自治区非物质文化遗产保护条例》，旨在继承和弘扬优秀文化传统，促进社会主义文化建设，保护、传承、利用和管理自治区行政区域内的文化遗产，加强自治区历史文化名城街区建筑的保护和管理，继承历史文化遗产，保护城市传统风貌及地方、民族特色。 新疆是野生印度大麻的产地之一，大麻虽然有药用价值，但确属于廉价的毒品，被习惯称为“软性毒品”，二十世纪七八十年代在疆内走私、贩卖、运输、制造、吸食和持有大麻毒品及种植大麻毒品原生植物的行为还有一定市场。为了禁止大麻毒品，保护各族人民的身体健康，自治区人大常委会于1991年出台了《自治区禁止大麻毒品条例》。 坎儿井是古代维吾尔族地区最有特色的地下水利灌溉工程，至今已有2000多年的历史，是干旱地取用地下水的一种渠道，对发展当地农业生产和满足居民生活需要等都具有很重要的作用，为了保护和合理利用坎儿井，充分发挥坎儿井的综合效益，2006年自治区人大常委会审议通过了《坎儿井保护条例》。 新疆是我国第二大牧区，有着得天独厚的牧草资源。为了规范奶业生产经营秩序，保证乳品质量安全，维护生产经营者和消费者合法权益，促进自治区奶业发展，自治区人大常委会于2003年出台了《自治区奶业条例》，对从事奶畜养殖和生鲜乳产品收购、储存、运输以及乳制品生产、包装、销售等相关活动的产业作出规范。 （八）对有关事项作出具有法规性质的决议、决定 为依法严厉打击暴力恐怖犯罪活动、严惩暴力恐怖犯罪分子、严厉打击宗教极端势力、严厉打击煽动犯罪和制造谣言的违法犯罪行为，依法保障公民行使权利、履行义务起到警示、宣传、引导、教育作用，2013年7月自治区人大常委会通过了《关于坚决捍卫宪法和法律尊严依法严厉打击暴力恐怖犯罪的决定》。 2017年5月自治区人大常委会作出的《关于坚决贯彻落实社会稳定和长治久安总目标 坚定维护民族团结 坚决反对民族分裂的决议》，旨在坚定维护民族团结，坚决反对民族分裂，维护祖国统一和社会稳定，加强民族团结、促进宗教和谐，形成维护社会稳定和长治久安的强大合力。 为深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和中央治疆方略，贯彻落实中央和自治区党委关于新疆生产建设兵团深化改革的意见，推进兵团深化改革、加强法治兵团建设，2017年11月常委会作出了《关于授予新疆生产建设兵团行政执法权、设立兵团人大工作委员会的决定》。 防治大气污染，是有立法权的各级人大常委会2018年的重点立法任务，2018年9月，自治区人大常委会作出了《关于停止适用与自然保护区条例不一致的地方性法规和单行条例有关条款的决定》和《关于全面加强生态保护坚决打好污染防治攻坚战的决定》。 为加强政府性债务监督管理，自治区人大常委会于2018年9月作出了《关于加强自治区政府性债务监督管理的决定》等。 （九）自治区人大及其常委会自身建设的立法进一步完善 自治区人大常委会在重视加强和改善自治区地方立法工作的同时，也非常重视常委会自身建设方面的立法工作，为保障和规范依法履行职务的行为，自治区人民代表大会审议通过了《自治区人民代表大会议事规则》《自治区人民代表大会常务委员会议事规则》《自治区人民代表大会专门委员会议事规则》《自治区人民代表大会代表议案处理办法》《自治区人民代表大会代表建议、批评、意见办理规则》《自治区人民代表大会常务委员会人事任免办法》《自治区各级人民代表大会常务委员会监督司法工作条例》《自治区人大常委会规范性文件备案审查条例》《实施宪法宣誓制度办法》等。 （十）批准了一批单行条例和地方性法规 批准较大的市的人大及其常委会审议通过的地方性法规和自治州、自治县人民代表大会审议通过的自治条例、单行条例，是自治区人大常委会的一项重要法定职权。自治区人大常委会十分重视单行条例和地方性法规报批的合法性审查工作，坚决做到严格按照法律规定的程序和要求把好合法性审查关。 为确保自治区人大常委会能依法顺利批准报批的单行条例和地方性法规，常委会法工委非常重视加强对较大的市和自治州、自治县人大常委会法制工作机构的联系沟通，并在审查报批条例时，主动了解询问有关情况，以此加强指导，帮助基层人大的立法工作人员提高立法能力和法规的质量。特别是2015年3月立法法修改后，自治区人大常委会法工委按照主任会议的要求，及时深入设区的市和自治州进行调研，了解与获取行使立法权时有关软硬件是否符合规定和要求。同时与有地方立法权的三个设区的市和五个自治州的人大常委会的领导进行交流与交换意见，并向人大常委会主任会议提交了调研报告，人大常委会依法按程序分别批准了八个州市人大及其常委会依法行使地方性法规制定权的时间。 近四十年来，共批准《乌鲁木齐市户外广告设施设置管理条例 》等一批地方性法规99件；批准《巴音郭楞蒙古自治州塔里木胡杨国家级自然保护区管理条例》《新疆吉木萨尔北庭故城遗址保护条例》《察布察尔锡伯自治縣促进民族团结条例》《和布克赛尔蒙古自治县草原生态保护条例》等一批单行条例 54件；批准修改地方性法规39件（次）、修改单行条例3件（次），批准废止地方性法规6件、废止单行条例1件。 二、开展地方立法工作的经验 自治区历届人大常委会自依法成立以来，不忘初心、牢记使命，认真履行宪法和法律赋予的地方立法权，坚持法治统一，维护宪法法律的尊严和权威。在地方立法工作中，自始至终坚持党的领导，充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，依托政府依法行政和行政管理工作的优势，不断健全完善公民与社会各方面有序参与地方立法的途径和方式，制定出了一批针对性强、符合新疆实际、具有可操作性的地方性法规。 （一）自始至终坚持党对立法工作的领导 党的十九大报告指出：“坚持党对一切工作的领导。”党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的最根本保证，是中国特色社会主义法治之魂。立法工作是同级党委工作的重要组成部分，必须坚持党的领导。 一是在政治上、思想上进一步提高加强党对立法工作领导重要性、必要性和可行性的认识，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是法治思想为指导，深入贯彻落实党的十九大精神和十九届二中、三中全会精神，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上坚决同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，坚决维护习近平总书记在党中央和全党的核心地位，坚决维护以习近平为核心的党中央权威和集中统一领导，认真贯彻落实习近平总书记关于新疆工作的重要讲话和重要指示精神，贯彻落实党中央确定的治疆方略特别是社会稳定和长治久安总目标，始终坚持立法工作的正确政治方向。 二是提高政治站位，不断增强自治区党委领导地方立法工作的主动性和坚定性，加强思想自觉和行动自觉，进一步增强使命感、责任感和紧迫感，在立法理念、立法主张、立法导向上与自治区党委领导地方立法工作的思路、主张保持高度一致，深刻领会自治区历届党代会所确定的大会主题和指导思想的丰富内涵，切实把自治区历届党代会所确定的每一个时期的工作目标、工作任务、工作重点、工作部署认真贯彻落实到立法工作的各个环节和全过程。 三是自治区地方立法工作中的重要问题、重大事项和重大立法项目，常委会党组都及时向自治区党委请示、报告，并按党委的批示精神执行；编制五年立法规划和制订年度立法计划，都严格按程序向自治区党委请示、报告，并严格执行自治区党委批转的立法规划和年度立法计划。 四是自治区党委提出的立法项目建议，常委会党组会议和主任会议都能及时调整立法工作思路，组织专门的工作班子做好党委提出的立法项目的起草、调研、论证、修改、提请审议等各个环节的工作，确保及时立项、审议、通过。特别是在起草、调研、论证、修改过程中，条例所涉及的重大问题都及时向自治区党委汇报，按照党委的要求调整工作思路。 （二）充分发挥人大常委会在地方立法工作中的主导作用 地方立法权是自治区人大及其常委会的一项重要法定职权，自治区历届人大常委会都非常重视把立法工作作为一项重要的工作来抓，列入人大常委会重要议事日程，地方立法工作已趋于规范化、制度化，通过四十年的立法实践，人大对地方立法的主导作用愈加明显。 一是编制五年立法规划和制订年度立法计划，坚持从制度上进行超前谋划、系统安排、顶层设计和综合配套，不断健全和完善五年立法规划项目征集制度和论证制度，对各方面提出的立法项目建议进行总体设计、统筹安排，严格论证、科学筛选，通盘考虑、慎重确定，切实提高五年立法规划的系统性、前瞻性、整体性和年度立法计划的针对性、适用性、可执行性。 二是编制五年立法规划草案，常委会法工委主动与党委法制机构、政府法制办和人大有关专门委员会、常委会有关工作委员会进行协调、沟通，对征集后汇总的五年立法规划项目建议草案，各主体共同反复研讨论证、仔细甄别筛选、慎重选择确定，做到了互相协助、互相配合，确保了每届人大常委会五年立法规划项目编制工作的顺利完成。 三是逐步健全和完善在立法工作中的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，编制五年立法规划、制订年度立法计划、确定具体立法项目坚持树立新发展理念，坚持将社会稳定和长治久安总目标作为立法工作的着眼点、着力点、努力方向、根本遵循和强大动力，确保立法工作始终服从和服务于社会稳定和长治久安总目标。 四是逐步建立和完善了常委会主任会议委托有关工作委员会起草法规案制度，根据法规的具体内容和涉及范围，由有关工作委员会牵头，与政府法制办、法规的执行主体以及与法规有关的其他相关部门组成起草班子，完成法规案的策划研究、调研论证、起草修改、提交主任会议等法规案的起草至草案形成各个环节的工作任务，如《自治区电话和互联网用户真实身份信息登记条例》《自治区去极端化条例》《自治区民族团结进步条例》《喀什经济区开发条例》《坎儿井保护条例》《自治区发展规划条例》《自治区网络安全管理条例》和自治区实施《反恐法》办法等地方性法规的起草、调研、论证、修改等环节的工作，就是由法工委或其他相关工作委员会牵头组织完成的。 五是常委会有关工作委员会主动加强与对口的部门的联系与沟通，督促、落实五年立法规划项目建议的申报和年度立法计划法规项目的起草，相关工作委员会根据本委员会具体工作和立法项目的安排，有时还会提前介入对口部门牵头组织起草的法规案，共同调研、论证、修改法规草案，并进行具体指导、督促法规案起草工作的进度，确保法规草案议案按程序和要求报送自治区人大常委会。 （三）坚持社会主义法制统一 在地方立法工作中，坚持法制统一，遵循宪法和法律，严格按照法定的职权范围履职，做到既不越权也不失职。 一是编制五年立法规划和制订年度立法计划坚持与国家立法进程相衔接、相适应，凡是国家拟出台的立法项目，地方立法原则上不再重复立法，即使是实施性的地方性法规，其内容和条款的设计也尽量做到不照抄照搬，不重复雷同，争取在同中求异，突出个性。 二是凡属于国家专属立法权的事项，地方立法不闯红线、不越底线；凡属于地方立法职权范围的事项，也严格把握“法制统一”的尺度和标准，确保地方性法规在行政许可、许政强制、行政处罚的设定上严格按法律的规定处理。 三是凡需要用地方立法规范的具体行为和调整的社会关系而又应当出台的项目，都及时编入五年立法规划和年度立法计划，并按要求适时出台创制性或先试性的地方性法规，以此满足地方事务对立法的需求，并对国家立法起到填补空白、拾遗补缺的作用。 四是正确处理制定新法与修改旧法的关系，国家法律和行政法规一旦修改，地方立法都及时跟进，特别是法律、行政法规与地方性法规的内容相同、主体一致、事项重复的实施性立法项目，都能做到统筹兼顾、协调一致、合理安排、及时修改，以地方立法保证国家法律体系的科学、和谐、统一。 五是在对已提请自治区人大常委会审议的法规草案进行修改时，法工委或者其他有关工作委员会都能严格把关，特别是涉及行政处罚、行政许可、行政強制的内容和条款时，坚持做到与上位法、行政法规、有关规范性文件和有关政策的规定保持一致，严禁通过地方立法增加、扩大本部门的权力或者减少、缩小本部门的责任，以此杜绝或者减少拟出台地方性法规的部门利益。 六是重视发挥人大代表在立法中的优势和作用，认真研究人大代表依法提出的有关地方性法规项目的议案、建议，对议案、建议中涉及地方立法或与地方立法有关的问题都能进行认真研究，尽量吸纳其合理、有代表性的意见和建议，如《喀什经济开发区条例》就是根据喀什代表依法联名在自治区人代会上提出议案后被确定为立法计划后出台的法规项目。 （四）依托政府行政管理职权做好地方立法工作 地方立法中，85%以上的事项都属于行政管理的范围，而涉及这些事项法规案的起草工作都是由法规的行政主管部门来完成，并且是按有关要求和法定程序列入自治区人大常委会会议议程的。由此，地方立法中依托政府不可或缺。 一是重视依托自治区人民政府及其行政主管部门在依法行政和行政管理工作中的法定职权优势和职能作用，征集五年立法规划项目建议、编制五年立法规划草案、制订年度立法计划草案，都非常重视人民政府法制部门和有关主管部门意见和建议，对政府法制部门综合各有关主管部门提出的五年立法规划项目建议都要逐个进行认真研究、反复论证、仔细筛选，在达成共识的基础上纳入立法规划项目，并确保政府年度立法计划与常委会年度立法计划相衔接。 二是自治区人大常委会有关工作委员会重视加强与政府对口的行政主管部门的联系和沟通，重视组织协调和督促指导，对有关对口的行政主管部门提出立法规划项目建议和年度立法计划建议，如有不同意见，都能及时交换意见，共同协商解决。 三是由自治区人大常委会有关工作委员会牵头组织起草地方性法规，都主动听取有关行政主管部门对地方立法工作和法规起草中有关问题的意见和建议，认真研究，及时改进；常委会有关工作委员会根据需要，还会提前介入与政府对口的有关行政主管部门的法规起草工作，共同研究问题、调研论证、起草修改，并加强督促、指导、检查、落实。 四是对于自治区人民政府拟提请常委会审议的法规草案，常委会有关工作委员会都能及时掌握法规案的起草进展情况，对起草中涉及的重大问题，及时会同有关方面共同研究，把重点、难点问题和重大分歧意见解决在议案形成前；常委会法工委、有关工作委员会和政府法制办、有关主管部门，都能把握行政管理权限的边界，从体制机制和工作程序上有效防止利用地方立法保护部门利益。 （五）健全完善公民与社会各方面有序参与地方立法的途径和方式 一是建立了编制五年立法规划项目征求意见制度，公开征集立法项目建议，充分听取各方面对五年立法规划项目的意见和建议，广泛凝聚社会共识，做好法规的立项筛选、论证和项目确定，确保地方立法凝聚民智、集中民意、体现民情、反映民声，增强地方性法规施行的社会基础。 二是进一步建立和健全了法规草案征求意见制度，凡涉及社会稳定和长治久安、经济社会发展、全面深化改革、公民、法人和其他组织切身利益以及其他可能引起公民和社会各方普遍关注或重大问题的立法事项等，都广泛听取各方面的意见和建议，并进行研究、论证，认真做好修改，如《网络安全管理条例（草案）》在征求意见时，共收到250多条反馈意见，其中采纳的达180多条（处）。 三是健全了与社会公众沟通和各个方面有序参与立法的途径与方式，拓宽了公民有序参与立法，在起草修改、征询民意、调研座谈、听证论证、讨论修改等各个环节，都建立了一套行之有效的征求民意的工作制度，调动了社会各个方面参与地方立法的积极性和主动性。 四是根据法规所调整的社会关系的难易和复杂程度，分别采取印发草案征求意见函、立法调研、召开座谈会、实地察看等方式听取意见、了解实情、询问和了解相关情况，尽可能掌握更翔实的第一手资料，如在修改实施《消费者权益保护法》办法时，不仅在《新疆日报》全文刊载了草案征求意见稿，而且还专门举行立法听证会。 （六）坚持以人民为中心，体现以人为本、立法为民的理念 在自治区地方立法工作中，无论是参与立法还是审议法规项目，都能牢牢把握人民当家作主这个社会主义民主政治的本质和核心，把保障人民的根本权益作为出发点和落脚点，密切与人民群众的联系，倾听人民呼声、回应人民期待。 一是坚持把保障人民群众的合法权益作为立法工作和编制立法规划、制订立法计划的出发点与落脚点，凡与人民群众的工作、生产、生活和学习息息相关的立法事项，凡人民群众的诉求、愿望等既有法律依据、又符合实际需要，而且立法条件也已成熟，就尽可能列入立法规划，按程序适时出台。 二是尊重和保障人权，通过立法，实现好、维护好、发展好、巩固好人民群众的根本利益和长远利益，凡属于人民群众存在的实际困难、关注的重大问题、反映的具体问题等，需要通过地方立法解决而地方立法又能解决的，就及时出台相应的法规项目加以促进和保障。 三是坚持“问法于民”，凡涉及群众切身利益的立法项目，都广泛听取社会各个方面、各个群体的意见和建议，确保地方立法能充分集中民智、汇聚民意、符合民情，体现人民群众的利益、满足人民群众要求，增强地方性法规施行的群众基础。 四是密切与人民群众的联系，倾听人民群众的呼声，注重从民意中汲取立法的动力和营养，保证广大人民群众有序参与地方立法，并通过立法回应人民群众的期待，通过立法着力解决人民普遍关注、关心的最直接最现实的利益问题、热点和难点问题。 五是重视处理好公权力与私权利的关系，既保障公权力的依法有序行使，也最大限度保障公民私权利的依法享有，通过立法切实维护群众的根本利益、现阶段群众的共同利益、不同群体特殊利益的关系，处理好不同群体利益诉求，统筹兼顾社会不同方面的利益，使所立之法能得到全社会的认可和自觉遵守执行。 （七）坚持推进科学立法、民主立法、依法立法 在地方立法中，自治区人大常委会坚持做到科学立法、民主立法、依法立法有機结合、协调一致，重视突出科学立法的针对性和适用性、民主立法的社会性和全民性、依法立法的统一性和有效性。 一是编制五年立法规划、制订年度立法计划、确定立法项目，坚持从实际出发，量力而行，总量控制，突出重点，全面贯彻落实社会稳定和长治久安总目标，切实做到与自治区党委每届代表大会及其全委（扩大）会议作出的重大决策精神和对一个时期的工作安排部署的精神紧密结合，与自治区国民经济和社会发展五年规划紧密结合，把涉及自治区经济社会发展最急需的、条件成熟的立法项目特别是关系民生的重要项目，作为立法工作的重点。 二是坚持以问题为导向，选好立法项目，坚持做到“针对问题立法，立法解决问题”，区分轻重缓急，抓住急需解决而通过立法有可能解决好的问题，有针对性地确定立法项目，并将立法定位在做精做实、扎实推进上，尽可能的少一些原则性、纲要性的条款，多一些细化和量化的规定，抓住重点问题和关键条款深入进行研究论证，提出切实可行的措施，努力增强法规的针对性。 三是重视发挥立法在表达、平衡、调整、规范社会利益关系方面不可替代的作用，善于将立法决策和改革决策相衔接、立法需求和具体情况相结合，增强地方性法规实施的社会基础；通过立法正确处理各种利益关系，统筹兼顾社会各方利益，处理好社会公共利益与私人利益、长远利益与眼前利益、整体利益和局部利益、共同利益和特殊利益的关系。 四是注重进一步健全完善人民群众和社会各方面有序参与地方立法的积极性，不断拓展人民群众参与立法的途径和参与方式，让来自基层第一线和各行各业、各个方面以及不同群体的立法意见与建议有反映的载体、平台，确保实施的地方性法规切实体现民意、反映民情、解决实际问题和困难。 五是依法、科学规范权利和义务、权力与责任，正确处理好公权与私权、权力与责任、权利和义务的关系，既要确保行政权力依法有效行使，又要对行政权力的行使加以规范、制约和监督，明确其责任范围，防止权力滥用，确保公民、法人和其他社会组织的合法权益不受侵害。 六是坚持社会主义法制统一，深刻理解和严格把握地方立法的权限和范围，凡属于深化改革中的重大改革事项都坚持做到“于法有据”，坚持在法制统一的前提下，优先出台，及时出台，切实发挥出地方性法规应有的功能和作用。 （八）挖掘本地立法资源，突出地方特色 自治区历届人大常委会在立法工作中，努力做到立足本地实际，坚持问题导向，遵循改革发展客观规律和法治建设内在规律，突出本地特色、满足本地需求、解决实际问题。 一是重视从共性事项特征中突出其特殊事项，或在共性事项特征中突出个性事项特征来满足立法需求，突出地方特色，如《自治区种畜禽管理条例》《自治区农田地膜管理条例》《自治区河道管理条例》《自治区促进新型墙体材料发展应用条例》《自治区畜禽屠宰管理条例》《自治区平原天然林保护条例》《自治区农村集体经济审计条例》《自治区盐业管理条例》等，这些立法事项虽然共性特征很多，但也有其特殊或有个性的一面。 二是属于自治区行政区域特有的事项，但又需要用地方性法规来引导、规范和调整的，尽可能挖掘具有地方特色的立法资源来体现地方特色，如《自治区边境管理条例》《自治区禁止大麻毒品条例》《自治区矿产资源管理条例》《自治区地下水资源管理条例》《自治区南疆地区普及高中阶段教育条例》《自治区清真食品管理条例》《自治区宗教事务条例》《自治区民族团结进步工作条例》等。 三是属于自治区基础产业、支柱产业、高新技术产业和特色经济的事项，凡需要通过立法来规范的行为、调整的关系，尽量出台立法项目，如《自治区实施〈煤炭法〉办法》《塔里木河流域水资源管理条例》《自治区煤炭石油天然气开发环境保护条例》《霍尔果斯经济开发区条例》《阿拉尔经济技术开发条例》《自治区盐业管理条例》《自治区奶业条例》等。 四是属于自治区行政区域范围内资源、能源、野生动植物或名胜、文物、遗迹的事项，由于其稀缺性、不可再生性或为了继承、延续、发展，就必须通过立法来保护，如《吐鲁番交河故城遗址保护管理条例》《自治区非物质文化遗产保护条例》《维吾尔木卡姆艺术保护条例》《坎儿井保护条例》《自治区卡拉麦里山有蹄类自然保护区条例》《天山自然遗产地保护条例》《自治区野生植物保护条例》等。 （九）坚持立、改、废协调一致，体现与时俱进的精神 地方性法规的制定、修改、废止是地方立法工作的重要组成部分，是紧密联系不可分割的统一体。自治区历届人大常委会都把法规的修改和废止纳入与制定新法同等重要的地位，编入五年立法规划和年度立法计划同步执行。 一是妥善处理立法的前瞻性与可操作性、稳定性与变动性关系，坚持立“新法”、改“旧法”、废“庸法”的并重和统一，对确需适时出台的地方性法规适时出台，对确需修改的地方性法规及时修改完善，对应当废止的地方性法规及时予以废止，并纳入五年立法规划或年度立法计划。 二是把不适应形势发展，确需修改或者废止的地方性法规，予以及时修改或废止，近四十年来，根据建成中国特色社会主义法律体系和社会主义法律体系形成后的要求，按照全国人大常委会的统一安排，结合自治区的实际，为了确保地方性法规与行政处罚、行政许可、行政强制、大气污染防治等法律保持一致、与世界贸易组织规则保持一致、适应西部大开发的需要，先后进行了六次集中清理地方性法规的工作。通过集中清理和非集中的清理，修改地方性法规159件（次），废止地方性法规35件。 三是根据国家提出的立法进度和对地方立法工作提出的要求、五年立法规划和年度立法计划项目执行进度，对已实施的地方性法规的效果、社会的反响，综合地方立法工作的进展情况，适时、稳妥地提出修改或废止的法规项目。 四是在编制2018年至2022年立法规划时，根据自治区党委聚焦总目标、打好“组合拳”和“1+3+3+改革开放”工作安排，需要立法的事项和需要修改的法規项目以及需要废止的法规项目，分别纳入了五年立法规划或2019年立法计划。 三、对今后地方立法工作的思考 中国特色社会主义法治体系的形成，特别是中国特色社会主义进入新时代，对立法工作提出了新的更高的要求。自治区地方立法要聚焦社会稳定和长治久安总目标、打好“组合拳”和落实“1+3+3+改革开放”工作安排，加强重点领域立法，切实提高立法质量，确保地方立法对国家立法起到有益的补充、延伸和完善作用，确保地方立法对自治区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设起着有效的规范、引领和保障作用。 （一）聚焦社会稳定和长治久安总目标做好立法工作 地方立法要自始至终坚定坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实以习近平同志为核心的党中央治疆方略、特别是社会稳定和长治久安总目标，坚持把自治区党委聚焦总目标、打好“组合拳”和“1+3+3+改革开放”工作安排落实到今后立法工作实践中。 一要坚持党对立法工作的领导，确保自治区地方立法始终沿着正确的政治方向前行，坚持把党的领导贯穿于立法的全过程和各个方面，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，贯彻落实自治区党委的工作安排，确保立法工作有利于加强自治区党委的领导，凡是自治区党委确定的重大立法任务和提出的重大立法项目，常委会一定会全力以赴抓好贯彻落实。 二要进一步健全和完善党的领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法格局，坚持以推进新疆治理体系和治理能力现代化为引领，主动适应自治区改革发展稳定的需要，对自治区党委有要求、实践有需要、群众有期盼的立法项目保证及时出台，确保立法项目体现自治区党委的主张、反映人民的意志。 三要认真总结近四十年来自治区地方立法的成功经验、严格把握立法原则、准确掌握立法导向、灵活应用常态做法，不断吸取教训，切实改进不足，在加强重点领域立法和提高立法质量上来一个质的飞跃。 四要把实现社会稳定和长治久安总目标作为掌握立法重点、衡量立法质量的标准，以良法维护稳定、促进发展、保障善治，在体现地方特色和突出实效上有所发展、有所提升。 （二）进一步完善立法工作和常委会会议审议机制 地方立法要遵循立法的稳定性与社会的变动性的客观规律，注重立法规划与立法计划、立法计划与立法项目的有机结合，妥善解决立法规划的原则性与立法计划的灵活性、立法计划的灵活性与立法项目的紧迫性之间的矛盾，正确处理地方性法规的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与灵活性的关系。 一要坚持确有需求、重点突出、适当倾斜、务实管用的原则，重在针对问题立法、立法解决实际问题，重视出台“短平快”和抓重点、补短板、强弱项的立法项目。 二要坚持问题导向，区分轻重缓急，反映客观规律，体现地方特色，突出立法重点，优先出台急需的法规项目，把立法时机和条件成熟的议案、建议，适时纳入立法计划，扎实推进地方立法。 三要善于从大处着眼、小处着手，积极探索、尝试“一事一法”新体例和“有几条立几条”的简易立法形式，聚焦“关键条款”，切实抓好“关键的那么几条”，重在解决实际问题。 四要有效调动相关专门委员会和有关工作委员会参与地方立法的积极性，重视发挥有关专门委员会或有关工作委员会熟悉法律法规和相关政策、掌握了解专业知识和与法规内容相关的行业规定的优势和作用。 五要重视没有地方立法权的人大常委会、地区人大常委会工作委员会，乡镇人大来自实践、来自基层、来自第一线群众的意见，鼓励提出立法项目建议，及时填补地方立法空白。 六要根据常委会组成人员对法规草案一审或二审时提出的审议意见、建议的质量，决定吸收采纳的程度，以确保法规草案内容和审议意见、建议的客观、真实、有效和唯一性。 七要进一步改进和完善自治区人大常委会审议机制和程序，根据法规所规范的具体行为和所調整的社会关系，对重要的法规草案实行二审三表决，或三审四表决，并允许人大常委会组成人员依法联名对表决前的法规草案提出修改议案，必要时可对重要法规项目进行审议表决前的评估论证。 （三）在提高立法质量上狠下工夫 自治区人大常委会主任会议、各专委会、各工作委员会，应当认真研究和探讨新形势下做好地方立法工作新思路、新举措，把提高立法质量放在更加突出位置，以务实管用为原则，使出台的地方性法规符合本地的具体情况和实际需要。 一要坚持从实际出发，遵循立法客观规律，始终把改革发展稳定作为立法基础，深入分析立法需求和现实情况，努力提出科学的建议方案，确保立法能够站得住、行得通、管得住。 二要在制度设计上，既要有强制性规定，加大处罚力度，又注重发挥正向激励机制作用，通过鼓励倡导实现立法目的。 三要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，为重大改革于法有据提供支撑和保障，努力使每一项立法项目都能体现党的主张，符合宪法精神，反映人民意愿，得到人民拥护。 四要对提请人大常委会会议审议的法规草案进行修改时，严把法治统一关，严禁通过地方立法增加本部门利益或扩大权力性条款，或减少或缩小责任性条款，防止地方保护和部门利益法制化，杜绝或者减少拟出台地方性法规的部门化、利益化色彩。 五要重视把社会主义核心价值观融入地方立法工作中，对本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护，涉及医患关系、师生关系、社会诚信、厂务公开、企业工资协商、房屋租赁、户外广告、制止家庭暴力、未成年人保护、人民调解等与社会主义核心价值观相关的具体事项，体现在法规的相关条款中，以此确保道德、法治、规约齐头并进，共同发力。 六要统筹兼顾长远利益和眼前利益、全局利益和局部利益，突出地方特色、满足实际需要、解决具体问题。 （四）切实突出立法重点 自治区地方立法，要把贯彻落实自治区党委关于聚焦总目标、打好“组合拳”和“1+3+3+改革开放”的工作安排，作为人大常委会立法项目的重点。 一要继续坚持把严厉打击“三股势力”、强化去极端化工作、确保互联网和新型媒体信息安全、维护社会稳定、促进宗教和谐、加强民族团结等事项作为立法工作的重中之重，对应当制定新法规的及时制定新法规、对该修改的法规及时列入修改计划、对该废止的法规及时予以废止，确保以法治手段巩固维稳成果。 二要树立“民生优先、群众第一、基层重要”的理念，坚持以人民为中心，继续重视保障和改善民生方面的立法，加强对农村劳动力转移就业问题的研究，认真总结就业、社保、住房、医疗等民生工程中以往的经验和好的做法，及时将成熟的政策规定和可行的具体措施上升为地方性法规，对精准脱贫的农村贫困人员可以考虑制定防止其重新返贫的地方性法规。 三要将打好污染防治和农业农村污染治理攻坚战、开展流域生态环境综合治理、全面落实河（湖）长制、深化重点流域污染防治、加强湖库环境综合整治等与生态环境保护、自然保护区、污染防治和乡村环境卫生治理等有关的事项作为立法重点。 四要结合新疆将建成“丝绸之路经济带核心区”定位，针对新疆油、煤、气、电、风等资源、能源及基地优势，各国商品汇集、中转，500强企业落户，特色农产品加工和出疆，纺织服装产业聚集，货运班列开通，阿拉山口、喀什、霍尔果斯乌鲁木齐综合保税区先后建成，石油化工产品在国际市场上呈现明显等诸多特点和优势， 凡“一带一路”建设中在疆内的有关事项，只要可以或者需要通过地方性法规来调整社会关系、规范市场行为，都可以有的放矢地制定相应的地方性法规。 五要根据开展“访惠聚”、民族团结一家亲、民族联谊活动、民族团结结亲活动的情况，对经过实践检验已经成熟的政策规定和在开展具体工作、活动中切实可行的做法，可以考虑制定“短平快”“补短板”的地方性法规，对乡村振兴战略方面的发展规划、重要事项、具体事务也可以考虑制定地方性法规。 六要结合自治区行政管理工作和行政执法工作的需要，应当出台针对性强，有可操作性，并且确属于立法范围的地方性法规，以解决新疆的实际问题，如可以适时出台《军地融合发展条例》《兵团行政执法监督条例》《职业技能培训促进条例》《兵地融合发展条例》《自治区全域旅游资源开发利用保护条例》等。 （五）不断完善科学立法格局 在“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的科学立法格局中，人大主导、政府依托、各方参与三个方面或环节还没有完全到位，需要深入探讨。 一是在编制五年立法规划征求立法项目建议时，有关的专门委员会和对口的法规起草部门有时对同一立法项目往往会出现截然不同的意见，或者在制订年度立法计划时在时间的安排上，有关的专门委员会和对口的法规起草部门对同一立法项目也往往会出现截然不同的意见，出现此种情况，到底是“人大主导”，还是“政府依托”，确需进行认真的论证和研判。 二是“各方参与”不能仅限于传统的立法调研和程序性的征求有关方面的意见、建议，而是要进一步扩宽“各方参与”的路径和范围，重视发挥政协委员人才济济的智囊作用，重视发挥党委政研室对全区各方面情况了如指掌的优势，重视发挥党校法学教研室、高校法学院、社会科学院法学所等专业学术团体法学理论功底深厚的特点，重视发挥其他有关的法学和语言文字学方面的专家、学者和实际工作者实践经验丰富的特长。 三是尽快在南、北、东疆和自治区有关单位，高校或城乡农村，兵团所属师、团建立基层立法聯系点，重视发挥基层分布面广、信息量大、代表性强、区域特点明显、反映基层声音及时等方面的特点和优势，拓宽来自基层、来自群众对法规的制定、修改、废止提出意见和建议的途径，认真倾听民意，真实把握基层状况，充实完善法规项目的确定和法规草案的修改制度。 四是建立立法咨询专家库，将法律专业人才、法学理论研究人员、法学专家学者、实际工作者、律师等各方面的法学、法律专才充实到立法咨询专家库，并根据立法工作的需要和法规草案所涉及的范围、内容，结合立法咨询专家的特长和优势，保证其能够有选择地参与人大法制委、常委会法工委或其他有关专门委员会、工作委员会组织的立法咨询、论证、听证、研判等活动，认真提出有益的意见和建议，为自治区人大常委会完善立法决策、提高立法质量提供立法智力支撑和保障，发挥其立法的参谋和助手作用。 （六）机构改革后地方性法规清理工作势在必行 机构改革后，一是党委某一委员会的办事机构会设在政府有关职能部门，或者一套工作机构、两个机关名称；二是政府有些管理部门的职能已经重新整合，原管理部门的名称已经改变并且原职能有分有合，有些管理部门职能重新整合后部门名称虽然没有改变但拥有了新的职能，有些管理部门的职能从原管理部门剥离出去与新成立的管理部门合为一体，而一个管理部门可能又另外挂了两、三块牌子，其管理部门名称也可能发生改变；三是有些具有行政管理职能的事业单位将变成行政管理部门，具备了行政管理职能，其部门名称也可能发生改变；四是有些具有市场功能的事业单位将变成企业，已与事业单位的性质完全无缘，其单位名称也可能发生变化。由此，在现行有效的地方性法规中所涉及的原行政管理主体及其法定职权、监督职能、法律责任等就会分解到不同的管理主体上。如此一来，在现行有效的地方性法规条款中涉及这方面的内容，就有必要在法规有关条款中重新表述。以笔者之见，对现行有效的地方性法规进行一次有针对性的集中清理已势在必行，并且根据清理的结果，将出现修改法规或废止法规两种情况。由此，今后立法工作的一项重要任务就是在制定新法的同时，必须开展地方性法规集中清理工作，并根据清理结果，将修改或废止地方性法规的工作纳入立法工作日程，调整立法计划，对现行有效的地方性法规该修则修、该废止则废止。 （作者系新疆维吾尔自治区人大常委会法工委副主任） |
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