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中小学线上教育督导数据集开放平台的内容构建研究*

范文

杜帮琼吕强

摘? ?要：大数据时代下，政府机构对已有信息数据库如何适时适度地向公众公开已成为一大难题。在督政、督学和监测“三位一体”的督导体系下，对学校进行督导的过程中，仍存在着一些问题，如线下教育督导数据集利用率不高、线下督导数据信息的收集与使用不充分、逐增的各项实地考核及评比增加学校人员负担等问题，因而在网络安全的前提下，对相关数据集实现共享开放、集众人智慧来突破当下教育督导面临的瓶颈已刻不容缓。文章试图通过专家咨询等方法来对上海市中小学线上教育督导数据集开放平台进行内容构建，由各校综合数据进行市、区、学校三级的数据化整合来实现教育督导信息共享，并根据使用主体身份进行不同权限分配，以供数据参考和使用，为上海市进一步提高教育督导效率和提升数据开放质量提供理论参考与决策借鉴。

关键词：上海市;教育督导;督学;数据开放平台

中图分类号：G40-058 文献标志码：A 文章编号：1673-8454（2020）17-0055-07

一、建立教育督导数据集开放平台的背景

2020年2月印发的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》（以下简称《意见》）提出，教育督导仍存在机构不健全、权威性不够、结果运用不充分等突出问题。[1]教学督导要想发挥预料中的作用，信息采集的及时性和数据的客观性是基本前提，对数据的有效分析和利用是关键手段。[2]基于国务院关于实施“互联网+督查”的工作部署和当下国家及地方政府数据开放政策，结合上海市教育督导实践发展需要，对教育督导所涉及的数据进行开放共享的呼声越来越强烈。

1.政策指引

政府通过数据开放平台可实现公共数据资源的合理开发和增长利用，更好地满足公众的需求，并提升政府部门的治理水平和透明度。[3]任何一项有关政府的决策都离不开相关法规政策的指引。上海市自《教育督导条例》出台后率先发布督导相关的条例，立法工作相对较早。而在这之前的1999年，上海市就已颁布施行《上海市教育督导规定》，目的是积极保障和推进教育督导工作。2012年6月，“上海市政府数据服务网”（data.sh.gov.cn）上线运行，标志着中国内地加入全球政府数据开放实践的潮流之中。[4]上海市作为打造数据开放生态体系的先行者，在数据使用与平台开放方面被赋予了更高的使命。2015年2月，《上海市教育督导条例》颁布并实施，《条例》在国务院《教育督导条例》的基础上，将上海在学校发展性督导评价等教育督导制度、机制创新方面取得的成果和经验加以规范与固化，系统设计了教育督导制度，丰富了教育督导内涵，规范了教育督导类型和程序，为上海进一步推进学校发展性教育督导提供了法律依据。

2019年4月，国务院实施“互联网+督查”工作部署，[5]2019年4月3日公布修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》于2019年5月起施行。[6]2020年《意见》提出教育督导仍存在机构不健全、权威性不够、结果运用不充分等突出问题，特别是结果运用不充分与数据开放利用紧密相关。“以督促评”等相关措施的出台，为基础教育督学研究与互联网契机结合提供了极为良好的研究环境和时机，同时关于信息公开的相关政策导向意味着我国政府相关数据必然进一步开放。

2.现实问题

在互联网的冲击下，教育领域机遇与挑战并存。突发的疫情导致人们不能外出时，要想持续推进学校教学计划，线上教育平台的重要性就会不言而喻。而一个平台所涉及的数据才是某项工作得以开展的依据和基础。基于对教育督导相关文献的分析，结合上海市中小学实地督导情况分析，发现线下教育督导主要存在以下问题：

（1）线下教育督导数据集利用率不高

数据本身并没有价值，只有被利用后才具有价值。[7]学校花费大量人力物力用于教育督导中的评估工作，积累了大量教学督导数据或数据集，但却没有被充分运用于督导实践。首先，从督学层面上来说，无论是系统、全面的综合督导形式，还是针对教育普遍性问题或重点工作对督导对象实施的单项或局部性的专项督导形式，抑或是责任督学对责任区内学校教育实施的经常性督导形式，都包含着大量且繁杂的督学工作信息。但是督导过程中用2～5天的时间进行3年一督甚至5年一督的结果认定，进而得出一个评价分数并公布督导报告，其结果难免有失偏颇。其次，问卷调查作为督导评价过程中最为普遍的信息采集方法，其设计时考虑的科学性、有效性、可利用性有待提高。此外，从改进教学的角度出发，很少有学校对最后的督导结果进行分析来帮助教师改进教学，在“督”这个手段的前提下通过外部因素来实现“导”。评价不是单纯的“结果、证明”，更重要的是“改进、发展”。全国目前没有一个固定的专门用于发布全国或全省教育督导相关学校督导信息的网站，或其他形式的数据开放平台，使全国及各省市的学校评估工作量化形式单一或量化的范围难以确定。

（2）線下督导数据信息的收集与使用过程存在不可避免的缺点

线下实地督导目前面临的主要问题是收集信息时的客观性差、完整性小、利用率低;[2]督导材料留存成本高且难以看到更新进度。上海市中小学校的教育督导数据集是在上海市人民政府教育督导室的指导下，在开展教育督学工作这个过程中产生的，结果的利用往往需要对众多的督导材料进行留存和更新。从参与中小学的实地督导工作来看，这些信息包含督学工作信息、学校基本信息和所要评估方面的各版块信息，涉及形式有自评报告、查阅相关资料、访谈、座谈以及问卷调查等。面对如此多的督导材料，专家进行督学评定时留存的记忆量无从得知;参评者能否做到对每一个指标体系的内涵进行认真把握与研读是值得教育督导工作者探讨的问题。而数据开放平台的不同形式的信息可以通过技术平台来辅助实现记录、保存与更新，在一定程度上不利于参评者和督导部门人员对所督材料的全面把握、改善线下督导数据使用的缺点。技术平台的使用也能为数据信息的收集、系统化维护与更新提供越来越多的便利。

（3）逐增的各项实地考核及评比增加学校人员负担

学校相关人员会参与中小学校的每一次或大或小的督导工作。单就教师主体一方来说，各类检查、考核、评比、填表及各类社会性事务等重复性工作无疑会给教师增加负担，不利于营造教师安心静心的从教环境。2019年12月，中央全面深化改革委员会审核通过的《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》要求，确保对中小学的督查检查评比考核事项在现有基础上减少50%以上，并实行清单管理，受到了社会各界的广泛关注。[8]但如有相应的数据开放平台，教师就可以将准备交给上级部门的待查材料统一归类上传到平台，对指定方人员共享开放，需要数据的相关方，如科研人员、教师、家长、专家和督导人员可以向平台提出申请，数据提供方和数据平台方同意后即可作为数据加以参考和使用，从而在相应网页平台的相应版块实现类似于云盘的家庭共享，学校校长及行政人员、学生和相关督导人员的工作亦是如此，从而更科学、更有效地推动学校减负工作。

目前的政府数据开放平台已经可以基于高速服务框架、框计算、开放服务、搜索、推荐等基础技术，对数据进行编目、展现和管理，提供基于数据的采集、整理、编目、发布和更新的全生命周期管理和服务，以保证政府开放数据的可机读、原始性、及时性、开放性、真实性、完整性和安全性，通过对外提供数据的检索、展现与下载，提供数据访问的Open API供开发者使用，并设置供开发人员参与和公众反馈的专栏。因而教育督导通过向互联网借力构建教育督导数据开放平台，进而改善《意见》中提到的机构不健全、权威性不够、结果运用不充分情况，提供具有相对充分的政策依据和实践依据。

二、开放平台面临的障碍与如何应对

1.基于平台内容设计的督导流程概述

目前借助互联网实现数据开放方面做得较深入的区域是闵行区。在中小学教育督导的数据开放方面，将“统一专有式”和“统一嵌入式”相结合，在闵行区教育局的官网下设置了“闵行教育”版块。单独通过搜索“闵行教育”这个专门的平台也可进入，包括学校基本情况、学校行政管理、教师情况、学生情况等;基于教育督导实际情况和闵行区实际情况，在响应上海市的相应督导政策的前提下，深入访谈上海市各区5位不同督导职位的人员，实地参与3所上海市相关中小学的实地督导活动，对相关流程基本熟悉后，拟对中小学线上教育督导数据集开放平台的使用流程进行操作流程和程序的构建，如图1所示。

2.平台开放数据的收益与潜在风险

数据作为政府决策与参考的原材料，开放之后能被社会开发成各种应用，这些应用又能带来一系列的经济、社会、政治和其他价值。普华永道的一项研究则预估，英国的开放数据创新比赛系列活动（Open Data Challenge Series）投资回报率高达10倍，即每投入1英镑，在3年内可以获得10英镑的收益回报。[9]经济合作与发展组织（OECD）报告也提出，数据免费开放所带来的额外收益远超过政府出售数据所获得的收益。[10]开放数据还能创造社会价值，提升公众公共服务质量和公众满意度。在拓展市民获取信息和知识的渠道、缓解知识不对称的同时，提供共享的知识基础和信息来源，使人们可以携手发现更多的客观规律，[11]并对数据进行增值利用而产生效益。[12]也更有利于推动公共部门以数据为中心，还权于民。政府开放数据还有助于提升政府公共决策水平，提高社会对政府的信任度。[7]

随着上海市政府数据开放的深入推进，对数据开放潜在风险的顾虑也会不断加大，进而影响其继续开放数据的意愿和力度，制约政府数据开放向纵深推进。目前，基于互联网实现数据开放理念上海市在中小学教育督导方面做得较深入的区域是闵行区。但通过对相关人员的访谈得知，其在实施的过程中存在着一些考量，该区目前在数据使用与开放方面面临的困难，主要集中在法律边界的风险防控和平台建设问题两个方面。有学者对平台建设现状进行调查后发现，存在平台优质数据体量小、数据更新慢、数据检索功能简单、数据下载程序繁杂、用户反馈不足、数据深层次利用较少等问题。[13]而数据质量不一、有效利用度不够等问题的原因是无法逾越的前提性问题还存在争议，首当其冲的便是数据所有权，其次是系统安全，此外个人权益与公共利益的权衡、风险防控与攻击的对抗、知识创新界定等问题与之交织，在立法上存在讨论空间。[14]

3.督导数据开放时的障碍应对

基于上述法律边界的风险防控和平台建设问题两个大的方面，从目前各地推进督导信息化的情况看，督导评价可以使用的信息平台包括区域性督导评价系统、学校网站、一些相关的社会网站（如社区论坛等），以及督学在日常工作中建立起来、由学校办学相关利益群体人员参与的微信群等。督导数据开放平台的构建初衷应是在保障安全的前提下向互联网借力。而保障安全很重要的一个前提就是隐私权。这方面可以加强对国外数据开放平台隐私保护政策的考察与借鉴。如政府在处理用户个人信息的过程中，必须注重用户“知情权”，主动告知用户信息处理相关事宜。一是行为上告知，即数据开放平台的相关政府机构若在用户不知情的情况下收集了个人信息，则必须及时主动地告知用户。二是内容上告知，意味着政府机构通过开放平臺收集用户信息时必须向个人告知信息收集、储存及使用的内容。[15]

基于以上分析，国内线上教育督导集开放平台可以考虑在不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的前提下，将长期累积形成的数据集以网页或APP的形式，在类似校园网的基础上供拥有不同使用权限的中小学所涉及的家长、教师、研究机构、高等院校和从事督导工作相关者等需求方，申请后作为数据加以参考和使用。拟构建平台的需求端流程如图2所示。

由图2可知，用户并不能随意获取相关数据集，而是在浏览数据后，按“普遍开放”、“依申请开放”、“有限开放”3种方式对督导数据分级分类获取，通过“无需注册便能下载全部数据”、“注册时要求提供电子邮箱等非实名信息”、“注册时要求提供手机号码”、“注册时要求提供身份证号码等证件信息”4种注册登录方式获得相关督导数据集，且后两种注册登录方式必须通过平台审核后才可下载。数据集下载后可实现“数据使用”、“数据纠错”、“分享传播”、“更多数据请求”等过程参与，最后实现“集中使用数据获取”、“工具利用（可视化）”、“成果展示”、“互动反馈”等用户功能整合。

三、线上督导数据集开放平台的内容设计与构建

1.平台层所涉及的内容概述

通过对相关文献的搜索，发现在教育督导的平台方面，有张云提出的基于曙光Cloudview云平台的智慧督导评估系统设计，[16]或者是李前进等基于JavaEE的“Spring+Structs+Hibernate”轻量级框架下的教学督导信息采集与分析系统设计。[2]按郑磊老师构建政府数据开放平台的角度，[4]拟把上海市中小学线上教育督导数据集开放平台的内容构建为三个部分，如图3所示。

第一个部分是准备层，是督导数据集开放的基础，主要是上海市中小学教育线上教育督导为实现数据开放已进行的基础性工作，或现阶段督导即将进行的准备情况，包括法规与政策、领导力、组织保障三个一级指标;第二个部分是数据层，是督导数据集开放的核心，设置了数据数量、数据质量、数据标准、数据覆盖面、数据可持续性五个一级指标;第三个部分是平台层，即我们获取中小学督导数据集的载体，是在相应网页上展示应用成果、连接督导数据集开放供需双方的纽带。平台的形式可将“统一专有式”和“统一嵌入式”相结合。首先，单独开发构建一个基于校园网的上海市中小学线上教育督导数据集开放平台。其次，把中小学督导需要涉及的数据汇总到一个专门的平台上进行主动开放或依申请开放，同时把数据汇集在一块。最后嵌入上海市人民政府教育督导室或上海市教育局乃至国家教育部等政府门户网站。

2.平台层功能及内容设计

2015年颁布的《促进大数据发展行动纲要》明确提出，2018年底前建成国家政府数据统一开放平台。据统计，截至2018年5月，我国已上线了近50个地级以上的数据开放平台，其中有半数以上是在最近的一年中推出的。[17]基于我国政府数据开放政策要求和目前上海市中小学综合督导、专项督导、经常性督导的实践现状与指标文件，参考2018年上海市政府网站工作年度报表中市政府两个网站、市政府各部门51个网站及上海市16区各区政府的年度报表[18]所涉及内容，在华东师范大学郑磊老师对《2018中国地方政府数据开放报告》中46个政府数据开放平台开放数据现状分析的基础上，拟将平台层功能设计成如表1所示内容。

四、平台所涉及内容的评估结果与相关启示

1.德尔菲法和层次分析法相结合的平台内容评估维度

当数据开放平台的数据集具有一定规模时，不管是主动公开还是依申请公开，都应该考虑数据层的数量、质量、标准、覆盖面和可持续性等维度的问题。准备层和平台层亦如此，本文拟将德尔菲法和层次分析法相结合来确定相应指标的权重。德尔菲法，也称专家评定法、专家小组法或专家调查法，最初产生于科技领域，是指专家组成员之间不直接见面，只通过函件、电话或网络与调查人员单独交流，目前被广泛应用于基本情况分析和具体指标的确定过程中。[19]而层次分析法即把决策者的思维数量化，将复杂的问题分解为若干个有序的递阶层次，根据分因素之间的两两比较判断，确定层次中各因素的相对重要性。[20]本文将以督导数据集开放平台的准备层、平台层、数据层三个维度为一级指标，对每一层并列的元素进行两两对比，按其重要程度评定等级。选取10位公共管理研究领域和教育督导领域的专家和领导进行不碰面的意见征询，收回意见征询表8份，排除两份数据层部分各指标均为同等重要的意见征询表，最终根据6位专家对各指标重要性的打分结果，计算出各级指标的具体权重，由此确定各影响教育督导数据集开放平台中各个因素的相对重要性。因篇幅有限，以二级指标“数据质量”下的三个三级指标（优质数据、无低质数据、无问题数据）的权重计算为例，[21]具体步骤如下：

（1）将选取的指标两两进行比较，对指标的重要性用“同等重要”、“略微重要”、“重要”、“重要得多”、“极端重要”等作为判断矩阵标度并将其赋值为1、3、5、7、9，在折中时取两个相邻程度的中间值2、4、6、8，判断矩阵标度如表2所示。

（2）根据上海市某区的意见征询表及两两指标间的相对重要程度，可得如下判断矩阵表（见表3）。

表中aij=■=5，即指标“优质数据（C1）”与指标“无低质数据（C2）”比较的判断值，应等于指标“无低质数据（C2）”与指标“优质数据（C1）”的倒数■。

由表得到比较矩阵A：

A= 1? ? ?5? ? ?31/5? ? 1? ? 1/31/3? ? 3? ? ?1

（3）将判断矩阵的每一列元素作归一化处理，其元素的一般项为：′ij=■（i，j=1，2，...，n），其中？琢ij为原始数据，将归一化处理的结果写成矩阵的形式，记為B：

B=0.65218? ? 0.55556? ? 0.692310.13043? ? 0.11111? ? 0.230770.21739? ? 0.33333? ? 0.07692

（4）将每一列经归一化后的判断矩阵按行相加：wi=■′ij，（i=1，2，...，n）由矩阵B可得w1=1.90005，w2=0.31846，w3=0.78149。

（5）对向量w=（w1，w2，w3）T做归一化：wi=■，（i=1，2，...，n），所得到的W（w1，w2，w3）T为所求的特征向量。因此，求得二级指标“数据质量”下的三个三级指标（优质数据、无低质数据、无问题数据）的权重依次为w1=0.6333，w2=0.1062，w3=0.2605。

（6）计算出各条指标的权重是否可接受，还要通过一致性检验，具体步骤如下：

max=■■（1）

式（1）中（AW）i表示向量AW的第i个元素，因此所求三级指标（优质数据、无低质数据、无问题数据）的（AW）i依次为（AW）1=1.9458，（AW）2=0.3197，（AW）3=0.7902。根据公式（1）可知，？姿max=3.0387，于是一致性指标CI=■=■=0.0194（这里？姿max是n阶矩阵的最大特征根）。

通过查表可知，对应CI的随机一致性变量RI=0.58，一致性指标与随机一致性变量之比称为随机比值。随机比值小于0.1时，便可认为达到相容程度，超过这个比值时，建议对指标的权重加以重新修整。由上述过程可知，该处的随机比值为CR=■=■=0.0334<0.1。因此，经检验，算得的数据质量的评价指标权重达到了相容程度，是可以接受的。

同理算出其它各级指标的权重，限于篇幅，仅展示数据层维度三级指标的权重，如表4所示。

“涉及内容及数据”即该维度的评价标准，表4中的“政府开放数据指标权重”是指华东师范大学郑磊老师对《2018中国地方政府数据开放报告》中46个政府数据开放平台，在开放数据现状分析的基础上，邀请了近40位我国数据领域的产学研各界专家学者经过头脑风暴、互动讨论、阐述归类、现场投票等方法，得出的关于数据开放平台构建所需的初步评估指标框架上进行意见征询的权重，“拟在督导领域使用后层次分析法权重”是借鉴该指标在督导领域中使用的对6位专家进行意见征询的相应指标权重。通过前后两种指标占比的比较，可知“拟在督导领域使用后层次分析法权重”除“技术性开放”权重偏小和“高需求关键词覆盖”偏大及次序有所变化外，与“政府开放数据指标权重”基本一致，因此，可知政府数据开放平台的指标构建体系的数据层维度是基本适用于上海市中小学线上教育督导集数据开放平台数据层维度构建的，并能够结合相应督导实践进行。

2.相关启示

现行的教育督导不仅仅是针对学校的某几项工作是否可行，还需更多地关注学校到底是如何运行的、产生了哪些数据结果，分析在这个过程中学校产生的数据成果哪些能公开使用、对学生会有怎样的影响以及如何更有效率地去利用这些数据。如安徽省的“151”教育督导考核评价依托互联网，充分利用“责任督学综合应用平台”，发挥网络资源共享功能，部分中小学不分乡村与城市建立资料库，着力提升评价的全面性、完整性、真实性、科学性。[22]通过对上海市中小学数据的开放平台相关资料和69个网站（市政府、市政府部门、区政府）的查阅和浏览，不同数据提供者基本保持相对独立的状态，相关政府网站会公布有关督导的相关政策，有些政府网站会公开某一个或某几个学校的督导报告;有相应的第三方会公布学校信息，如思来式等;学校自身有时也会公开学校的一些数据，但由于外网等问题导致浏览相应数据就会显示数据无法打开或网络出现问题等情况。加上国家近年来对信息安全的关注，实现数据的统一查找和管理也将是大势所趋。

将各中小学校的教育督导数据集呈现于同一平台进行数据开放，并不是把所涉及的数据集进行简单的堆砌，而是要根据所督内容分级分类地上传相关文件和数据，在促进学校发展的同时，将各中小学的相关督导数据醒目有序、分级分类地开放呈现给需求方。按需提供、拓宽数据开放渠道，是该平台构建的初衷，也是提升教育督导督学工作的效益及效率的着力点。“公开”不等同于“开放”，实现教育数据开放，数据对象必须满足可获取性、可访问性等要求，允许任何人收集和使用数据。[23]督导数据集开放平台涵盖的范围大到上海市和各区，小到各个学校、班级、个体甚至单个教学活动，涉及的角色也是多元的。中小学线上教育督导数据集的对象应是由学生、家长、教师、管理者、研究人员等所有利益相关者组成的学校共同体。因此，开放的督导数据集与公众需求应相对一致。通过评价指导和促进学校的发展、使相关数据产生增值效益是该平台构建的目的。

值得注意的是，紧随互联网发展趋势，我国政府开放数据的未来趋势应从“懂不懂开放”、“愿不愿意开放”、“可不可以开放”、“能力够不够”、“数据在哪里”、“数据好不好”、“平台建在哪一级”、“谁在用开放数据”等难点和问题出发，来对是否开放相应数据平台、如何开放相应的数据平台进行研究，本文仅起抛砖引玉的作用。而掌握该平台的前提是相关人员要熟练掌握和运用信息采集技术，这也将成为督学至关重要的专业技能;提高全社会信息素养能力是教育信息化背景下教育领域的人应具备的专业素养，也是相关研究者还需要深入研究的一个重点。

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（编辑：王天鹏）

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