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欧洲国家资格框架的结构分析

范文

吴雪萍郝人缘

摘要为实现个体发展、教育发展、经济发展和社会发展四大目标，欧洲39个国家建立了国家资格框架。各国在选择国家资格框架类型时，既考虑资源条件限制和现实社会需要，又兼顾具体目标和未来发展需求。确定资格等级并制定等级指标是建立国家资格框架的基本工作。受欧洲资格框架影响，28个国家采用8级框架结构，5个国家在8级基础上增设入门等级或子等级。各国在制定等级指标时同样受到欧洲资格框架影响，并以“知识”“技能”和“能力”为基础构建本国国家资格框架等级指标体系。欧洲国家建立国家资格框架的经验可以为我国设计国家资格框架提供借鉴。

关键词欧洲资格框架;国家资格框架;资格目标;资格范围;资格等级;资格类型

中图分类号 G719.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）34-0065-08

国家资格框架（National Qualifications Framework，NQF）一般是指能够清晰界定出每种资格并列出其层级关系的国家资格体系。国家资格框架可使学术性与职业性资格互为贯通，也便于学习者根据自己的需求选择学习的内容和方式，并使各种学习成果得到承认。因此，国家资格框架在促进个体灵活、自主、有效学习方面具有积极作用。完善的国家资格框架可以为个人的终身学习提供多元化路径。作为促进欧洲教育一体化、推进终身学习的一大工具，国家资格框架的重要性得到歐洲各国的广泛认同。目前，欧洲已有39个国家建立了国家资格框架。

一、欧洲各国建立国家资格框架的背景

位于东半球西北部、三面环水且东部与亚洲大陆接壤是地理意义上的欧洲。从地缘政治视角看，欧洲具有超国家共同体的政治意义且为实现统一联合而历经持久不懈的努力，这一努力被称为欧洲一体化进程。欧洲一体化始于经济领域，随后延伸到政治领域并逐渐拓展到文化教育领域。经济一体化的要义之一是建立无边界的统一劳动力市场，这就要求各国教育和培训系统互认资格，从而实现劳动人口的跨国自由流动。政治一体化的重要举措包括培养对欧洲联盟有认同感和归属感的欧洲公民，这就需要借助学习交流项目传播各国历史文化和社会民情，进而增进民众对欧洲各国的认知和了解。与此同时，经济一体化为文化教育发展提供充足的物质基础，政治一体化为文化教育合作提供坚实的制度保障，见图1。政治、经济和文化（教育）是欧洲一体化发展的三架“马车”，从经济合作转向政治经济联盟最后成为政治、经济和文化教育共同体是欧洲一体化进程的必然趋势。

“文化教育领域的合作是构建具有共同价值的欧洲的根本所在。”[1]欧洲教育一体化的目标之一是建成欧洲知识区（European Knowledge Area），从欧洲层面统筹教育和培训资源，充分挖掘和发挥人力资源潜能，利用科技创新推动知识社会发展。实现多边资格互认和学习者自由流动是推动教育一体化的有效途径。资格互认和学习者流动要求制定通用的资格标准并开发资格转换工具，进而实现不同资格之间的比对。欧洲资格框架（European Qualifications Framework，EQF）的诞生为各国之间的资格比对和转换搭建区域平台，其等级指标也成为各国改革和完善本国资格系统的重要参考依据。在发展跨国教育合作的同时，欧洲各国有必要完善本国资格系统并规范技能认证程序，以此助力跨国资格互认的开展。鉴于此，建立更具兼容性的资格及其认证系统，承认公民通过各种途径获取的各类知识和技能成为各国教育改革的重点。国家资格框架为技能认证和资格管理提供了统一的国家标准和平台，有利于增强资格透明度、提高资格认证效率。

为推动教育一体化进程、建立统一劳动力市场、实施终身学习战略，2008年4月，欧洲议会和欧盟理事会正式发布《关于建立欧洲终身学习资格框架的建议》（简称《建议》）。2017年5月，欧盟理事会修订并重新发布《关于欧洲终身学习资格框架的建议》（简称《2017年建议》）。《建议》提出，欧盟成员国应该基于国家法律和相关实践，建立国家资格框架，从而在2010年实现国家资格系统与欧洲资格框架的衔接[2]。《2017年建议》指出，各成员国已经或正在基于学习结果建立国家资格框架并实现与欧洲资格框架的衔接。截至2017年5月，39个欧洲资格框架合作国家完成了国家资格框架的建立工作，其中包括28个欧盟成员国及部分欧盟候选国[3]。

二、欧洲国家资格框架的目标

根据欧盟委员会的定义，国家资格框架是“基于学习结果指标，对各级各类资格进行等级划分的工具”[4]。国际劳工组织认为国家资格框架是“基于共同协议，开发、分类和认证技能、知识和能力的工具”[5]。经济合作与发展组织（OECD）认为，国家资格框架是“基于一系列学业成绩等级标准，开发资格并对资格进行分类的工具，其中，标准可以是资格指标或等级指标”[6]。综合三种定义，国家资格框架可被理解为基于学习结果等级指标，对体现个体知识、技能和能力的资格进行开发、分类和认证的工具。在实践中，国家资格框架往往超越资格管理的简单功能而体现国家愿景，并为目标的实现提供可能路径。鉴于此，在欧洲资格框架和欧洲高等教育区资格框架（Qualifications Framework in the European Higher Education Area， QF-EHEA）的驱动下，欧洲各国纷纷建立国家资格框架以实现经济社会发展目标。

政策的制定和工具的开发是为了解决当前社会问题，同时为未来社会的繁荣昌盛奠定良好基础。欧洲各国建立国家资格框架旨在实现个体发展、教育发展、经济发展和社会发展四大目标。个体发展目标包括：提高入学机会和学习参与积极性;促进学习流动和个体可持续发展。教育发展目标包括：改进资格和资格系统，具体是提高资格的质量、可获取性、透明度、可比性和国内外认可度，使职业、专业和学术资格处于平等地位，开发基于学习结果的资格;改进教育培训系统，具体是提高教育培训质量、密切教育培训系统内部关系、加强教育培训供给的连贯性;促进终身学习，具体是提高终身学习参与率、认证非正规和非正式学习等前期学习结果，推广学习方法。经济发展目标包括：增强人才供需匹配度，具体是密切教育培训系统与劳动力市场联系，提高资格供给匹配度;促进就业，具体是增强个体就业能力，提高就业质量，增加就业机会，促进工人流动。社会发展目标包括：促进社会融合;实现社会公平;支持社会弱势群体个人发展。表1呈现了欧洲国家在制定国家资格框架时考虑的主要目标。

根据表1，最受关注的是教育发展目标（43个国家和地区关注），其次是经济发展目标（22个国家和地区关注）和个体发展目标（22个国家和地区关注），最后是社会发展目标（2个国家关注）。鉴于历史传统和现实国情的差异，各国在制定国家资格框架目标时各有侧重。

在教育发展目标中，改进资格和资格系统是主要目标。学习结果的引入有利于提高资格的质量、可辨认性、透明度和可比性，国家资格框架的建立则是为了整合国家资格系统，规范管理现存资格并开发适应劳动力市场需求的新型资格。在资格种类繁多、资格系统较为复杂的国家，国家资格框架被委以建立统一标准、提高管理效率、改革资格系统的重任。此外，28个国家和地区希望借助国家资格框架推动终身学习进程。有别于世界其他地区，欧洲不仅面临经济发展日新月异所催生的个体可持续发展需求，人口日益老龄化也正在侵蚀区域经济活力。据欧盟统计局的统计数据，截至2016年1月，欧盟成员国共有人口5.103亿，其中青少年（0～14岁）占15.6%，比2006年降低0.04个百分点;老年人口（65岁及以上）占19.2%，比2006年增长2.4个百分点[7]。欧洲国家亟待通过老年人口再培训、再就业合理解决老龄化问题。鼓励老年人口参与终身学习、认证非正规和非正式学习结果是其重要目标。

在失业问题严峻、就业质量低下的国家，建立国家资格框架被视为实现经济发展目标的重要举措。欧盟统计局的统计数据显示，2018年欧盟平均失业率为7.3%，其中希腊（20.9%）、西班牙（16.3%）、意大利（11.1%）和法国（9.0%）等10个国家高于欧盟平均水平;2016年青年失业率平均值是18.7%，其中希腊（47.3%）、西班牙（44.4%）、意大利（37.8%）和克罗地亚（31.1%）等13个国家超出欧盟平均值。这些国家希望借助国家资格框架的实施密切教育培训系统与劳动力市场的关系，提升雇佣单位在教育培训项目设计中的话语权，带动公民积极参与教育培训，提高劳动者所持资格等级，从而促进就业并助力经济发展。

除教育发展和经济发展目标外，个体发展目标也备受关注。促进公民的学习流动一直是欧洲区域政策和行动计划的核心目标之一。欧洲教育培训系统复杂多样，导致“欧洲人在寻求跨国学习或工作时，以及试图累积以前的教育或培训时，经常会遇到各种各样的障碍”[8]。为打破制度壁垒，方便学习流动，欧洲资格框架、欧洲高等教育区资格框架、“伊拉斯谟”计划、欧洲通行证和欧洲职业教育学分转化系统等应运而生。这些框架、计划和系统始于欧洲层面，在与具体国家的教育培训系统和个体学习者对接上存在一定问题。因此各国政策制定者在欧洲教育一体化的大背景下，基于区域统一标准，同时兼顾本国国情建立国家资格框架，以期实现国家资格系统与欧洲资格系统的无缝衔接。

在四类目标中，社会发展目标被提及次数最少，仅有克罗地亚和捷克共和国涉及这类目标。前者的目标是“加强社会融入度和社会公平”[9]，后者的目标是“支持社会弱势群体和低级资格持有者的发展”[10]。在克罗地亚，处于贫穷和社会边缘的人群所占比例一直高于欧盟平均水平（23.5%左右），近8年间最高可达32.5%[11]。承认从各种学习途径获取的资格并赋予其合法地位有助于激发公民的学习积极性，使学历层次较低的公民不断更新知识、技能和能力，从而为高质量就业和体面生活奠定基础。

总体而言，欧洲诸多国家所关注的个体发展、教育发展、经济发展和社会发展目标与联合国提出的可持续发展目标4有异曲同工之妙，即“确保全纳、公平的优质教育，促进全民享有终身学习的机会”[12]。

三、欧洲国家资格框架的类型和覆盖范围

（一）国家资格框架的类型

国家资格框架因目标、范围和功能等差异可被分为不同类型，例如伦敦大学教授迈克尔·杨（Michale Young）曾提出四种分类。第一类基于国家资格框架的设计目标而非实际能力，分为交流型框架和规范型框架。前者能在一定程度上说明资格之间的关系及转换途径，对资格授予机构没有强制力;后者发挥规范型功能，对资格有明确规定。第二类基于国家资格框架实现目标的能力，分为强型框架和弱型框架。前者对被纳入国家资格框架的资格有严格准入要求，后者的要求相对较少。第三类基于国家资格框架覆盖范围，分为局部性框架和综合性框架。第四类基于实施办法，分为机构导向型框架和结果导向型框架。前者致力于管理教育培训机构授予的资格并协调各机构之间的关系，后者强调对非正式学习结果及私立部门授予资格的认证 [13]。

戴维德·拉斐（David Raffe）提出，存在三种国家资格框架：一是交流型框架，旨在规范当前教育培训系统，使其更加透明连贯且易于理解，方便学习流动;二是改革型框架，旨在改进当前教育培训系统;三是变革型框架，旨在驱动教育培训系统的彻底变革并催生新系统[14]。交流型框架和变革型框架在设计、实施和目标上存在较大差异，改革型框架则结合两者特点，见表2。

各国学者的分类视角各有差异，但基本都认可交流型、改革型与变革型资格框架的区分。交流型资格框架旨在阐明资格系统及教育培训系统的内部关系，改革型资格框架致力于改进当前资格及教育培训系统，变革型资格框架则指向新系统的诞生。欧洲36个国家和地区希望借助国家资格框架提高资格透明度并改进资格系统。交流型资格框架是欧洲国家最常采用的一种，奥地利、挪威、瑞典、英国和荷兰等是这一类型的典型代表。如奥地利拥有成熟的教育系统和资格系统，资格与教育项目以及资格与工作岗位之间的关系清晰明确，当前尚无改革教育系统的需求。因此该国仅希望明确每一类资格在国家资格框架中的具体位置并且理清不同资格之间的关系，从而增强国内外利益相关者对本国资格的理解和认可度。鉴于此，奥地利的国家资格框架不具备任何规范性功能，也不会强行改变资格授予机构的工作制度和标准流程。

也有一部分国家不满足于单一的交流功能。“近1/3的国家视国家资格框架为改革工具并希望其带动国家资格系统的重构、强化和规范。”[15]这些国家包括比利时、保加利亚、罗马尼亚、爱沙尼亞、希腊、匈牙利、冰岛、葡萄牙和斯洛伐克等。例如，罗马尼亚面临技能人才短缺、教育质量下滑的现实，并且成人终身学习参与率较低，教育系统缺乏连贯性。在此背景下，国家资格框架被罗马尼亚寄予厚望，充当支持国家改革以及实现教育和培训现代化的工具。该国借助国家资格框架的实施整合普通教育、高等教育、初始职业教育和培训与继续职业教育和培训系统，同时建立非正规和非正式认证系统，并且调整和更新资格以适应劳动力市场的需要，以及根据国家资格框架的等级指标设计课程内容和职业标准。这些行动将有助于密切不同教育和培训以及资格系统之间的联系，畅通个体持续学习渠道;增强劳动力市场与教育领域的合作交流，提高技能供需匹配度;规范课程开发和资格设计，提高教育和培训质量。再如斯洛伐克资格框架始于该国职业教育和培训改革，扮演三重角色：一是交流，即阐明资格信息;二是改革，即改进学习结果认证鉴定系统;三是规范，即监控和规范资格的描述、分类、鉴定和认证[16]。

国家资格框架类型的选择取决于政策目标和现实需求，同时受资源条件限制。一般而言，教育系统发达的国家希望在国家资格框架中反映现有资格系统，教育系统尚不成熟的国家希望国家资格框架带来新价值。为兼顾不同部门需要，国家资格框架通常兼具交流和改革功能。作为一个动态工具，国家资格框架的功能和目标需不断调整。

（二）国家资格框架的覆盖范围

欧洲国家建立国家资格框架的目标之一是将终身学习领域的各级各类资格纳入同一框架中。根据国家资格框架的开发和实施进度，部分国家已经实现这一目标;部分国家正在将全部正规资格纳入国家资格框架;部分国家的国家资格框架仅包含部分正规资格。表3展示了欧洲各国国家资格框架的覆盖范围。从中可以看出，超过1/2的国家资格框架包含全部正规资格证书，其余国家或实现覆盖终身学习资格的目标，或先从局部领域开展工作。

阿尔巴尼亚、波斯尼亚和黑塞哥维那及马耳他等11个国家和地区的资格框架已经涵盖各级各类资格证书，以期推动终身学习发展，提高资格质量，增强教育培训系统的连贯性。这些国家重点关注对非正规、非正式和先前学习的认证。其中马耳他和塞尔维亚借助法律法规开展对正规教育培训系统之外的学习结果认证。马耳他制定了《马耳他终身学习资格框架法规》《继续教育和高等教育法规》和《非正规和非正式学习认证法规》，以确保正规教育、非正规和非正式学习产生的资格被纳入国家资格框架。塞尔维亚的《成人教育法》也对非正规、非正式及先前学习结果的认证做出明确规定。荷兰和波兰则要求非正规和非正式部门授予的资格须符合一定的质量标准。如荷兰资格框架中第二等级的资格Vmbokb/bl/bb是公共、正规教育和培训系统之外授予的资格，其被纳入国家资格框架的前提是至少包含400学时且符合质量标准[17]。

保加利亚、克罗地亚和丹麦等26个国家和地区的资格框架覆盖全部正规资格证书。部分国家基于国情确定国家资格框架的覆盖范围。如保加利亚的两年制学前教育属于义务教育，因此也被纳入国家资格框架，从而保障教育培训系统的连贯性。意大利现有21个区和2个自治省，各区省在资格设计和教育管理上具有较大自主权。为密切教育培训子系统之间的联系，加强区域间利益相关者合作，促进区域内学习工作流动，意大利于2018年1月正式建立国家资格框架。此外，部分国家的资格框架开发分为两个阶段：第一阶段主要任务是建成国家资格框架，并将正规教育和培训机构授予的资格纳入其中;第二阶段，持续纳入非正规和非正式学习产生的资格。

捷克、瑞士、奥地利、列支敦斯登和法国尚未建立综合性国家资格框架，仅有部分资格被纳入国家资格框架中。其中捷克和瑞士有单独的高等教育资格框架及职业资格框架。捷克的民众尚未完全接受综合性框架的理念，且高等教育与职业教育和培训之间缺乏密切联系，因此难以在短时间内建立综合性国家资格框架。奥地利和列支敦斯登资格框架呈现“Y”字结构，分别指向高等教育资格与高等职业教育和培训资格。法国资格框架建于2002年，覆盖职业资格和专业资格。该国自20世纪70年代起，职业课程就在传统大学中占据重要地位。专业技术学院和职业学校授予的高等职业资格等值于大学授予的学术资格。这一职业资格和专业资格并重的传统使法国资格框架在实际操作中模糊了职业教育与高等教育之间的界限。

建立一个覆盖各级各类资格的国家资格框架或建立一个针对特定部门资格的资格框架各有优劣：前者能够确立清晰的战略愿景并推动跨部门对话与合作，但难以兼顾不同部门的利益取向;后者有利于集中精力解决某一或某几个教育和培训领域的现实问题，但在建立综合性资格框架上可能耗时更长。各国一般出于不同政策目标，结合现实需求确定国家资格框架的覆盖范围。

四、欧洲国家资格框架的等级和指标

（一）国家资格框架等级的数量

早期建立国家资格框架的国家，其框架等级为5～12级不等。如法国于2002年建立5级国家资格框架;英国于2000年建立5级并于2004年调整为9级国家资格框架;爱尔兰于1999年建立10级国家资格框架。随着欧洲资格框架的正式问世，多数欧洲国家开始建立8级资格框架。表4呈现了欧洲国家资格框架等级数量。

法国建立了8级以下资格框架。该国采用5级国家资格框架，涉及10000多个职业和专业资格，但不包括普通教育（初等教育和中等教育）产生的资格。鉴于对应欧洲资格框架第1、2、3等级的资格和证书尚未被纳入国家资格框架，法国正在考虑将5级框架调整为7级。奥地利、比利时和斯洛伐克等28个国家采用8级国家资格框架，表明可比性是各国在制定国家资格框架政策时优先考虑的原则。克罗地亚、保加利亚、荷兰、马耳他、塞浦路斯和英国英格兰、北爱尔兰以及威尔士地区等7个国家和地区基于国情和现实需求，在8级框架的基础上增加子等级。如保加利亚的国家资格框架包含两年制学前教育，因此针对学前教育设置第0等级。这一等级并无实质学分价值或体现个人能力水平，但体现了国家教育和培训体系的完整性和连贯性，具有象征意义。

等级数量的确定主要基于利益相关者对资格内涵以及资格与升学就业之间关系的理解。这种社会共识体现在教育培训部门的学习项目及其对应的资格类型，并且得到资格授予者和使用者的广泛认可。如高等教育和培训资格通常被分为大专毕业证书、本科文凭、硕士文凭、博士文凭等，中等教育和培训资格一般包括初级中学毕业证书、高级中学毕业证书以及中等职业专科毕业证书等，初等教育资格主要是小学毕业證书。

（二）国家资格框架等级的指标

确立基于学习结果的等级指标是国家资格框架开发工作的重中之重。学习结果是个体在结束一段正规、非正规或非正式学习后所获取的能够展示的知识、技能和能力[18]。在终身学习理念日益普及、科学技术日新月异的当代社会，国家资格框架的等级指标既要足够广泛以覆盖各级各类资格，又要足够具体以便于资格使用者理解;既要反映知识、技能和能力的宽度、深度和复杂程度的梯级递增关系，又要体现社会和产业界对资格的要求;既要为资格框架内的资格提供对比参照系，又要为资格框架外的资格提供纳入可能性[19]。等级指标主要发挥以下四个方面的功效：一是为资格设计和课程开发提供质量标准，二是为资格鉴定和能力认证提供依据，三是为理解和对比各级各类资格提供辅助信息，四是充当不同教育和培训系统沟通交流的中间媒介。

除爱尔兰、法国和英国外，绝大多数国家在欧洲资格框架问世之后开始建立本国资格框架，因此欧洲资格框架的指标内容是欧洲国家制定國家资格框架等级指标的主要参考。其中，“知识”是指某一工作或学习领域的事实、原则、理论和实践经验，在欧洲资格框架中特指理论和事实的知识;“技能”指应用知识和使用技术诀窍完成任务和解决问题的能力，在欧洲资格框架中被描述为认知或实践的;“能力”指具备在工作或学习环境中以及在专业和个人发展中，使用知识、技能及处理社会关系的能力，在欧洲资格框架中被描述为责任和自主[20]。欧洲职业培训发展中心基于等级指标差异，将欧洲国家划分为3类（不包括英国、法国、爱尔兰），见表5。

第一类国家直接使用欧洲资格框架等级指标或与其保持高度一致。其中阿尔巴尼亚、奥地利、波斯尼亚和黑塞哥维那、科索沃、马其顿、希腊、黑山采纳欧洲资格框架指标，以知识、技能和能力定义资格等级。其他国家在吸收欧洲资格框架等级指标的基础上稍作调整：如能力指标，葡萄牙和卢森堡将其命名为“态度”，爱沙尼亚则称之为“责任和自主”。与此同时，部分国家制定了更为详细的等级指标解释表或指南以便利益相关者使用：爱沙尼亚为高等教育、普通教育、职业教育和培训以及职业资格四个子框架制定了详细的等级指标;葡萄牙出版的翻译指南具体阐释知识、技能和态度的内涵，用于指导资格的设计和纳入。

第二类国家受欧洲资格框架影响，同时扩充或调整部分指标。如在解释“能力”指标时，所有国家都保留“自主性” 和“责任感”，同时倾向于增加欧盟核心素养部分要素。瑞典、西班牙、斯洛伐克和土耳其在“自主”和“责任”之外分别增加决策能力与合作能力、学习技能与态度、社会能力和对学习需求的满足。保加利亚和瑞士资格框架的“能力”指标涵盖个人和专业能力：保加利亚具体包括自主性和责任感、学习能力、交流和社会能力，瑞士涉及自主性和领导能力。芬兰的能力指标包括责任感、管理和创业能力、评估能力以及终身学习核心素养等。

第三类国家视能力为整体概念，如德国和比利时。在德国，能力是国家资格框架的核心，其是指综合行动能力，表明个体能在工作或学习环境中应用知识、技能和迁移能力，以实现职业发展和个人发展[21]。例如，国家资格框架对第6等级的描述是“具备在复杂多变的任务环境中，计划、实施、评估和自主管理科学学科子领域或职业活动中的综合技术性任务和问题所需的能力”[22]。德国资格框架的能力进一步被划分为专业能力和个人能力，见表6，前者包括知识和技能，后者包括社会交往能力和自主能力。比利时佛兰德语区资格框架将能力定义为“在社会活动中应用知识、技能和态度的能力”[23]。该框架包含单独的背景指标，强调只有在生活、工作或学习中应用的知识和技能才能被称为“能力”。

五、欧洲国家资格框架的特点和借鉴

（一）欧洲国家资格框架的特点

欧洲各国国家资格框架呈现出四大特点：一是基于学习结果。学习结果是个体在结束一段正规、非正规和/或非正式学习后所知道、理解和能够去做的知识、技能和能力，是表述国家资格框架中某一等级资格的基本单位。基于学习结果是欧洲国家设计国家资格框架等级指标的基本原则。正如上文所述，欧洲部分国家根据欧洲资格框架的知识、技能和能力内涵界定每一资格等级，部分国家根据国家需要调整或扩充知识、技能和能力的释义，形成本国资格框架等级指标体系。二是强调能力优先。多数国家延续欧洲资格框架对“知识”的定义，以全面综合能力的视角重新解读“能力”和“技能”。有学者认为，“能力须被视为一个全局概念，标志着在工作和学习背景中阐释和应用知识、技能、态度和其他个人和社会能力的自主能力。”[24]列支敦斯登、瑞士等国认为“能力”指在一定环境中应用知识和技能，德国、比利时和立陶宛则制定了能力导向的指标。三是凸显层次结构。除捷克、瑞士、法国和列支敦斯登，35个欧洲国家和地区致力于建立包含各级各类资格的综合性国家资格框架。资格框架的广泛覆盖性要求使用通用中性语言定义各等级的指标以反映复杂多变的现实，因此可能降低指标对教育培训子系统具体需求的适应程度。建立层级指标不失为解决这一问题的良策。如波兰引入通用指标、教育培训子系统指标和学科领域指标3级指标体系，捷克分别为高等教育、中等教育和初等教育资格制定2级指标。四是关联劳动力市场。为增强国家资格框架的透明度以及与劳动力市场的相关度，各等级的指标体现与职业和工作环境相关的学习结果。部分国家如塞浦路斯、丹麦、意大利和挪威等国在等级指标中增加“行动空间”“工作环境”等背景类要素;捷克、挪威在指标中增加关键技能和能力，强调个体在从事不同工作时需要具备的能力。

（二）借鉴与启示

借鉴欧洲国家设计国家资格框架的经验，我国在设计国家资格框架时首先需明确国家资格框架的目标，确定资格框架的类型和覆盖范围。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“畅通继续教育、终身学习通道，制定国家资历框架，推进非学历教育学习成果、职业技能等级学分转换互认”[25]。《国家职业教育改革实施方案》也提出“推进资历框架建设，探索实现学历证书和职业技能等级证书互通衔接”[26]。由此可见，我国建立国家资格框架旨在规范现有国家资格体系，提高职业教育和培训地位，保障公民终身学习的权利，推动学习型社会建设。鉴于此，我国可建立交流型国家资格框架，该框架包含正规教育系统产生的学历资格证书、国家职业资格目录中的职业资格证书、国家职业技能标准目录中的职业技能证书以及公民通过非正规和非正式学习获取的符合质量标准的各类证书，从而实现教育和培训系统的横向沟通和纵向衔接。我国可结合教育制度、劳动力就业制度和用人单位实际需求，确定适合我国国情的国家资格框架覆盖范围、等级数量和等级指标。考虑到现行学制，我国的国家资格框架至少可由8级组成，覆盖所有学历教育和非学历教育。每一等级的资格由对应的学习结果指标描述。在设计学习结果指标时可以各级各类教育的质量标准为基础，同时参照国际社会通用的“知识”“技能”和“能力”内涵和标准，设计兼具国际可比性和国家适应性的资格等级指标。

參考文献

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[17]CEDEFOP. The Netherlands European Inventory on NQF 2016[EB/OL].2016.[2019-05-06].http：//www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/country-reports/netherlands-european-inventory-nqf-2016.

[18]CEDEFOP. Terminology of European Education and Training Policy[EB/OL].2014.[2019-05-06].http：//www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/publications/4117.

[19][24]CEDEFOP. Analysis and Overview of NQF Level Descriptors in European Countries[EB/OL].2013.[2019-05-06].http：//www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/publications/6119.

[21]Bundesministerium für Bildung und Forschung. German EQF Referencing Report[EB/OL].2013.[2019-05-06].https：//www.dqr.de/media/content/German_EQF_Referencing_Report.pdf.

[22]German Qualifications Framework Working Group. The German Qualifications Framework for Lifelong Learning[EB/OL].2011.[2019-05-06]. https：//www.dqr.de/media/content/The_German_Qualifications_Framework_for_Lifelong_Learning.pdf.

[23]Flemish Government. Flemish Act on the Qualification Structure[EB/OL].2009.[2019-05-06].http：//www.evcvlaanderen.be/files/DecreetVKS_ENG.pdf.

[25]教育部.中華人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[Z]. 2016-03-16.

[26]国务院.国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知[Z]. 2019-01-24.

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