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粤港澳大湾区国际高等教育示范区内涵、定位、困境与实现路径

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摘要：国际高等教育示范区的基本特征是创新要素多、发展质量优、开放程度高、辐射能力强。在大湾区建设国际高等教育示范区既应突出中国特色又需瞄准世界一流。当前制约国际高等教育示范区的主要问题是合作办学政策不能适应现实需求、创新要素沟通体系亟须建立、高等教育发展水平不平衡不充分、国际化能力有待提升等。解决这些问题，需要构建适应高等教育合作发展的制度体系、促进高等教育均衡互补发展、加快调整优化高等教育布局结构、分类推动高校对外交流合作、培育实现高等教育国际化繁荣发展的关键要素，等等。

关键词：粤港澳大湾区;国际高等教育;示范区;路径

《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出“支持大湾区建设国际教育示范区，引进世界知名大学和特色学院，推进世界一流大学和一流学科建设”的战略目标。国际教育示范区是涉及不同教育层次、不同构成要素的多维复杂系统，目前关于这一系统的学术研究和实践探索还十分薄弱。高等教育处于教育体系的最高阶段，在教育改革发展中具有引领性和先导性作用。从现实看，我国基础教育和中等职业教育基本形成了“以省统筹，以市或县为主”的办学体制，高等教育形成中央和省（市）“两级管理、以省为主”的管理模式，因此研究粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）国际高等教育示范区建设，不仅可为国家层面高等教育改革提供具体政策建议，也可为大湾区基础教育和职业教育发展提供智力支持。一、国际高等教育示范区的内涵解析

“没有准确的概念，明晰的思想和文字也就无从谈起。”[1]从字面剖析看，“国际高等教育示范区”这一概念由“国际”“高等教育”和“示范区”三部分组成，“国际”在《辞海》中的解释是“国与国之间，与各国相关的”，侧重于比较与开放;“高等教育”一般指中学后教育，是对教育层次的界定;“示范区”是指可以做出榜样或典范的区域，侧重于功能定位和价值彰显。由上分析，可以基本认为“国际高等教育示范区”包括两层内涵。一是国际高等教育的示范区，主要是从构成要素的国际化程度来讲的，是国际优质教育资源的高度集聚，包括具有国际化办学理念，汇聚国际一流学者，建有国际化科研平台，形成了顺畅的国际资源交流渠道，形成了与国际接轨的教育教学方法、手段、内容，拥有一批优质国际联合办学机构和项目，等等。二是国际的高等教育示范区，这是从发展程度对比来讲的，是区域内具有世界一流的高等教育体系，发展模式得到国际公认并被广泛学习效仿，高等教育规模普及、特色明显、水平较高、结构协调、效益突显，在国际对比中处于领先地位并在世界高等教育体系中具有较高知名度和较强竞争力。从本质逻辑看，这两层内涵具有内在联系，前者是国际高等教育示范区建设的基本手段和显性特质，后者为终极目标和落脚点。

基于以上分析，“国际高等教育示范区”是指通过内部体制机制创新，外部推进高等教育国际化，充分调动激发本区域内一切积极力量参与高等教育办学，面向全球尤其是欧美发达国家集聚规模合理且水平一流的办学资源，从而形成的在全球范围内具有极强带动力、辐射力和影响力的高等教育发展中心。其基本特征包括：一是创新要素多。创新是引入或者产生某种新事物而造成变化，包括制度创新、要素创新、技术创新和管理创新等，其中制度创新具有决定性作用。[2]国际高等教育示范区是新理念、新观点、新制度的策源地，在空间布局、规模提升、人才培养、师资引育、互联互通、制度建设等方面富有生机活力，具有敢闯敢试的精神和突破常规的做法。二是发展质量优。首届世界高等教育大会通过的《二十一世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》指出，高等教育的质量是一个多层面的概念，应包括高等教育的所有功能和活动，即“各种教学与学术计划、研究与学术成就、教学人员、学生、楼房、设施、设备、社会服务和学术环境等”[3]。作为优质资源聚集地，国际高等教育示范区无论在办学定位、人才培养、学科专业、师资队伍、科研平台、大学制度、校园文化等要素水平方面还是在社会职能发挥方面均居于世界前列。三是开放程度高。系统自组织理论认为，在开放的系统中，通过不断与外界环境进行物质和能量交换，系统才能发生质变，并最终达到更高的发展水平。国际高等教育示范区既是向世界展示我国高等教育改革成就的重要窗口，也是国际社会观察我国高等教育改革开放的重要窗口，具体表现为可以及时自由畅通地“引进来”人流、物流、信息流、资金流等国际一流教育创新要素，也是高质量“走出去”不断输出高等教育理念、模式和标准等的重要枢纽。四是辐射能力强。旧金山、纽约和东京等国际一流湾区高等教育是世界创新型人才培养的关键场所，是知识发现、交匯和创造的重要基地，是新科技、新发明产生的现代中心，均展示了超强辐射力和影响力。国际高等教育示范区在政治、经济、文化、科技、人口、国防等方面能够高度满足地区利益主体需求，同时对周边乃至世界包括高等教育在内的经济社会发展具有极强贡献力和影响力。二、粤港澳大湾区国际高等教育示范区的定位判别

《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出“建设国际科技创新中心”“构建具有国际竞争力的现代产业体系”“建设宜居宜业宜游的优质生活圈”“紧密合作共同参与‘一带一路建设”“打造教育和人才高地”等战略性规划，这要求必须构建富有特色、国内领先、世界一流的高等教育体系，推动大湾区加快建成国际一流湾区和世界级城市群。

（一）大湾区国际高等教育示范区须突出中国特色

马克思认为：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”[4]从世界经验看，任何国家或地区的高等教育都需从本国历史传统与经济社会发展土壤中汲取丰富营养，具有深刻的传统性、文化性和时代性。“无视自身社会需要，但求模仿西方的学术模式，既浪费资源，更虚耗时日，结果事倍功半。亦步亦趋，终为奴仆;借鉴超越，方成主家。”[5]大湾区总面积56万平方公里，人口近7000万，在国际知名湾区中，占地面积最大，人口最多; “一国两制”的基本制度既有利于区域内各高校相互借鉴和学习，也存在一些需要解决的体制机制障碍;外向型经济发展程度高，三次产业均十分发达，区域差异明显;三地同根同源，同属于以开放、包容和实干为基本精髓的岭南文化圈。大湾区经济社会发展情况是教育发展的“根”与“魂”，建设国际高等教育示范区在理念上应以传统历史文化为丰富土壤，以历史的、批判的、发展的和辩证的思维审视高等教育发展，注重优秀传统教育发展思想的传承和吸收，突出“中国基因”;在实践上紧密结合国家及大湾区政治、经济、文化、科技、人口等经济社会发展要求，全面分析地区高等教育现实基础及未来趋势，学习借鉴世界先进国家高等教育发展定位、理念、标准、经验，将国际化与本土化行动有机结合起来，为高等教育发展贡献新智慧、新方案。

（二）大湾区国际高等教育示范区要瞄准世界一流

大湾区是我国经济社会的重要增长极，习近平总书记对大湾区内地发展寄予厚望，要求包括珠三角九市在内的广东“努力在全面建成小康社会、加快建设社会主义现代化新征程上走在前列”，香港和澳门是国际一流金融中心和世界级旅游休闲城市，经济社会发展基础良好。因此，《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出建成国际一流湾区和世界级城市群的战略目标，这必然要求以世界一流的高等教育作为重要支撑。新世纪以来，广东通过建设大学城，大力实施省部、省市共建，推进高水平大学和高水平理工科大学建设，制定“冲一流、补短板、强特色”等措施，高等教育在量增质优方面取得较大进展。香港地区自1911年香港大学注册招生以来，通过合理规划、投入资源、引育人才、聚焦质量保障等方式，建立了具有世界影响力的高等教育体系，尤其是八所公立大学发展水平较高，是中西资源交融、文化合璧建设世界一流大学的典范。澳门地区构建了与本地经济形态、产业结构、人口规模等相适应且颇具水平的高等教育体系，相关学科专业水平已经跃居亚洲前列。大湾区文化相通，具有紧密的地缘和血缘纽带，高等教育类型丰富、层次多样、互补性强，已建有北京师范大学-香港浸会大学联合国际学院、香港中文大学（深圳）、澳门大学横琴校区等多个颇具示范意义的粤港澳合作机构或项目，这些因素为在大湾区建设世界一流国际高等教育示范区奠定了扎实基础。三、粤港澳大湾区国际高等教育示范区建设的困境识别

目前大湾区在科研资金过境、个人税收等制度优化方面已取得突破进展，但由于经济社会发展制度和水平存在差异，导致在大湾区建设国际高等教育示范区存在一定困难，迫切需要找准问题、精准施策。

（一）合作办学政策不能适应现实需求

大湾区各区域高等教育发展各有特点又面临不同挑战，珠三角九市高等教育发展水平相对较低，国际知名度不高，而港澳地区主要面临办学空间小、产业支撑不够等问题。例如香港地区的八所公立大学中，七所院校占地面积在1000亩以下，其中香港城市大学、香港教育大学、香港理工大学在500亩以下，香港浸会大学和香港岭南大学不足百亩，而硅谷产生及维系的动力源——斯坦福大学占地面积达到33平方公里;在产业结构上，香港以金融、交通等为主，澳门则以旅游为主，办学空间狭小，产业单一，不利于港澳高校设置大型研究设施、构建产教融合发展共同体等。因此大湾区三地需积极推进合作办学，实现优势互补、合作共赢。政策是实践发展的基础和保障，目前粤港澳合作办学仍然参照《中外合作办学条例》和《中外合作办学条例实施办学》进行管理，在办学模式方面仅限于校际层面的交流合作，校政、校企等合作办学形式尚未在政策上得到突破;在本科及以上层次办学机构和项目准入上，仍由教育部统一审批，等等。这些显然难以满足大湾区内部合作办学规模扩大与质量提升的迫切需求。

（二）各类创新要素沟通体系亟须建立

约瑟夫·熊彼特曾指出，发展的本质在于创新，通过内生性创新所引发的“创造性破坏”来打破经济体系原有“循环流转”，实现经济生活内部蕴含的质的突破，使其跃迁到新的发展轨道，从而实现非均衡的动态式发展。[6]国际高等教育示范区建设有赖于以新制度为基础的创新体系建设，高等教育的创新要素包括人员、资金、设备、信息和技术等。与国际其他著名湾区不同，大湾区存在制度不同、关税相异的特点，虽然目前在体制机制改革、基础设施建设等方面已取得突破性进展，但是创新要素畅通流动水平与大湾区建设需求还有差距，突出表现在院校之间的合作交流广度和深度不够，教师资格互认、互访、互聘等方面存在制度障碍，学生学分互认、联合培养、课程资源合作开发等方面的藩篱亟需打通，大型系列科研装置的共建共治共享尚处孕育阶段，等等。

（三）高等教育发展水平不够平衡

深入推进粤港澳高等教育合作需建立在自由、平等、互惠基础上，其根本在于找准利益契合点，前提是建立相对均衡的高等教育发展格局。从现状来看，粤港澳三地高等教育发展差距还较明显，我国香港地区百万人口和千亿美元GDP拥有的一流大学数量居世界經济中心城市前列;澳门人口规模和经济总量较小，但以澳门大学为代表的诸多高等学校颇具特色。广东高等教育近年来虽取得了一定成绩，但与香港相比还有不小差距。在一流大学方面，在2018-2019年QS和US News发布的世界大学排行榜中，香港地区有5～6所大学进入前500名，澳门0～1所，大湾区内地仅1～2所。在发展保障方面，2017-2018学年，香港地区8所公立大学整体补助金为20329亿港元，占政府总开支的43%，生均成本268万港元;广东2017年高校生均一般公共预算教育事业费2414923元，虽高于全国水平，但远低于港澳水平。从学生构成看，香港八所公立大学研究生占在校生比例为1057%;澳门大学和澳门科技大学分别为3062%、2991%;广东2018年研究生比例为43%。这些显然不利于充分调动大湾区相关利益者积极性以推动高校全方位深度合作。

（四）高等教育发展不够充分

“高等教育是社会现象，不能脱离社会而存在”[7]。从港澳来看，由于地域狭小，产业相对单一，导致学生实习实训基地不足、创业就业空间有限，科研转化及产业化程度不够等问题，在一定方面抑制了理学、工学、医学、师范等相关学科专业发展。在大湾区内地，高等教育发展不充分现象也较明显，珠三角九市发展差异较大，空间布局尚待优化，广州市高校数占大湾区内地总量的60%以上，“双一流”建设高校均分布于广州，从每千亿元GDP拥有高校数来看，仅广州高于全国平均水平，深圳、佛山和东莞差距十分明显，这三市要达到国家平均水平，分别需要增加高校60所、21所和15所。从全省的视角看，高等教育发展不充分的现象更加突出，广东2018年经济总量和人口占到全国的1080%和813%，高等教育毛入学率4243%，低于全国的481%;每十万人口在校生数为2454人，低于全国的2576人;一流大学和一流学科建设高校仅占全国的476%和316%，不仅与北京、江苏、上海等相去甚远，而且与四川、湖北、陕西等相比也有不小差距。

（五）高等教育国际化水平有待提升

国际化是实现国际高等教育示范区建设的核心路径，包括教师、学生、课程、方法、项目等各类要素的国际流动。从教师国际化程度看，港澳高校具有国际化经历的专任教师达到90%以上，但诺贝尔奖、菲尔兹奖、普利策奖等国际大奖获得者寥寥无几;广东自启动高水平大学建设以来，相关高校加大对国际化人才的引育，大湾区内地教师国际化水平逐渐提升，但与国际一流湾区相比仍存差距。在留学生方面，国际一流湾区通常是留学生聚集地，例如美国加州和纽约州的留学生2017-2018年分别为161942人和121260人，分居该国第1和2名，其区域内大学如斯坦福大学、纽约大学等知名大学留学生比例均在20%以上;香港八所公立大学2017-2018年在校生共计100315人，非本地学生17004人，占1695%;澳门大学在校生10414人，非澳生3899人，占比3744%;广东各高校来华留学生比例相对较低，中山大学和华南理工大学两所知名高校留学生比例分别约为268%和534%。在合作办学方面，大湾区高校建立了比较广泛的国际联系，香港是“走出去”办学典范，仅在内地建有合作办学机构和项目超过40个;大湾区内地9市在“引进来”方面具有丰富经验，具有独立法人资格机构3所（粤港合作2所），非独立法人资格机构5所，项目64个（粤港合作3个），在境外办学方面还尚未有效起步;澳门在国际合作办学方面的项目较少。

四、粤港澳大湾区国际高等教育示范区建设的路径探索

大湾区国际高等教育示范区建设需要加强顶层设计，以办学体制机制创新为引领，实现大湾区内部高等教育体系互联互通和资源共建共享，同时加快集聚国外优质教育资源，建设具有鲜明国际化特色的世界高等教育中心。

（一）构建适应高等教育合作发展的制度体系

制度，是一种历史性存在物，它作为人与人、人与社会之间的中介，调整着相互之间的关系，以一种强制性的方式影响着人与社会的发展。[8]粤港澳高等教育合作发展既需要大量具体的项目和活动作为支撑，更需要以制度变革为重点，制订切实可行的合作发展规划，解决影响交流合作的长远性深层次内在障碍。这首先需要将“自上而下”的制度适切性系统梳理和“自下而上”的实践突破性探索结合起来，以政策梳理寻求发现制度问题，以实践经验丰富政策体系。其次需要尽快解决若干根本性问题，当前我国港澳地区与内地合作办学的主要政策依据是《中外合作办学条例》和《中外合作办学条例实施办法》，这既不符合国家主权彰显的现实需要，也不利于粤港澳合作办学深入发展，需要以加快三地人才、科技、资金、信息等创新要素互联互通为要点，尽快制订内地—港澳或粤港澳高等教育合作办学条例及实施办法，重点是加快合作办学体制机制创新，激发政府、高校、行业企业等相关利益者参与区域内合作办学的积极性，丰富大湾区内人才培养、科技创新、社会服务和文化传承创新等方面合作形式，通过支持建设一批优秀品牌项目，带动涌现数以百计高质量的合作办学机構或项目，形成“你中有我、我中有你”的发展态势。

（二）促进高等教育均衡互补发展

大湾区高等教育合作发展极为关键的是实现高等教育平衡充分发展，重点是提升珠三角九市高等教育发展水平，从而实现各展所长，强强联合。首先需要关注港澳高校现实需求，重点为其提供发展空间和产业支撑，为港澳高校融入内地经济社会建设提供宽阔平台。其次增加大湾区内地高校数量，优先支持各地市根据经济社会发展需求和财政承受能力，按照“高起点、有特色、国际化、创新型”建设思路，加大财政投入并积极吸纳社会力量新建一批高等院校，建立与本地区经济总量、人口规模和功能定位相适应的高等教育体系。值得一提的是，必须以全局视野审视珠三角九市在泛珠三角地区尤其是广东省高等教育发展中所起的作用，提升大湾区外围城市发展能力，着力提升粤东西北地区高等教育发展水平，减轻外围地区经济社会发展对珠三角九市高等教育带来的需求压力，以更宏观的视野和更具体的支持措施助力大湾区高等教育水平提升。再次提升办学质量，支持珠三角九市积极借鉴境外尤其是港澳一流高等教育体系建设经验，构建现代大学制度，健全拔尖创新人才培养体系，提升师资队伍层次水平，重点发展优势、特色和急需学科专业，建设重大科研和应用技术转化平台，促进学科、人才、科研与产业互动，以新理念新做法建立凸显大湾区特色且充满活力的高等教育体系。

（三）加快调整优化高等教育布局结构

“应用性是高等教育的基本属性。”[9]当今时代，高等教育与中心城市的互动共荣关系愈发紧密，城市发展为高等教育提供资源沃土，高等教育为城市建设提供创新动力。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出“以香港、澳门、广州、深圳四大中心城市作为区域发展的核心引擎”“支持东莞等市推动传统产业转型升级，支持佛山深入开展制造业转型升级综合改革试点”等发展定位和具体路径。“增长极理论”认为，增长首先出现在一些增长部门（区域），形成极具创新和增长能力的增长极，以点带面，以极带域，最终推动整个区域的增长。[10]因此，必须坚持极点带动、辐射周边，在深圳、佛山和东莞等市以新机制新模式建设一大批与产业发展紧密结合的高校，在新一轮的“双一流”建设高校遴选中向大湾区中心城市倾斜，在深圳市新增布局2所左右“双一流”建设高校，在充分尊重港澳高校意见前提下增选若干所高校进入国家“双一流”建设行列，形成结构合理、功能互补、集约高效的大湾区高等教育发展新格局。

学科专业发展的普适性规律是：高校学科专业发展必须与国家、区域经济社会和科技发展主动适应、紧密结合才能获得自身发展的源头、动力和空间。[11]《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出“构建具有国际竞争力的现代产业体系”的战略目标，这需要以宏观思维和长远眼光谋划大湾区高等教育学科专业发展，引导高校围绕先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业、海洋经济等产业重点，根据国家战略和产业发展需求及时调整学科专业设置，重点布局建设与高端装备制造、再制造产业、新一代信息技术、生物技术、新材料、航运物流、旅游服务、文化创意、人力资源服务、会议展览、健康服务、海洋能源、海洋医药等相关的学科专业，加快形成一批产教深度融合、校企紧密合作的特色、优势和新兴交叉学科。

（四）分类推动高校对外交流合作

加强大湾区高校对外交流合作是建设国际高等教育示范区的先行条件，亟需大湾区内高校合理分工、有序推进。首先围绕经济联系及合作基础确定对外交流合作的重点区域，香港是国际金融、航运、贸易中心和国际航空枢纽，与世界各国尤其是英美等海洋法系发达国家及地区联系紧密;澳门是世界休闲中心及中国与葡语国家商贸合作服务平台;珠三角九市是我国“一带一路”国际合作倡议的南线支点，可以引导不同地区高校依据经济联系合理定位，确定对外交流合作重点区域，培养通晓不同区域法律、税务、知识产权等经济合作规则的国际化人才。另一方面根据高校层次和类型确定对外交流的主要对象，支持研究型大学与国际一流大学开展教师互访、学生交流、学分互认、课程共享及合作办学，以一流大学和学科为载体，重点引进国际排位靠前的高校新建具有独立法人资格的高水平合作大学或非法人资格的二级学院，同时吸引国际尤其是发达国家优秀学生来大湾区留学;引导应用型本科院校与国际知名的应用技术大学围绕地区经济社会发展急需领域开展人才联合培养、应用技术研究与转化等，面向世界尤其是发展中国家招收优秀留学生;支持职业型高校与国际知名高职高专面向国际尤其是“一带一路”沿线国家和地区高等教育资源相对匮乏的区域进行境外办学，探索与企业和产品“走出去”相配套的职业教育发展模式，系统输出课程、教材、教学模式、管理模式、评价工具和标准体系，逐渐从“偏重输入”阶段过渡到“出入并举”阶段。

（五）培育实现高等教育国际化繁荣发展的关键要素

高等教育国际化是对跨国界和跨文化的观点和氛围与大学的教学、科研和社会服务等主要功能相结合的过程，这是一个包罗万象的变化过程。[12]高等教育国际化是经济全球化的必然产物，具有重要的政治、经济、科技和文化功能。进入新时代，中共中央、国务院办公厅和教育部先后出台《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》《推进共建“一带一路”教育行动》等文件，标志着高等教育国际化已成为我国对外开放战略的组成部分。从改革实践看，体制机制是高等教育国际化发展的“第一保障”，学生水平是检验国际化成效的“第一标准”，师资队伍是支撑国际化政策规划落实的“第一资源”，在大湾区建设国际高等教育示范区，需要抓住这些关键要素持续发力。首先探索建立体制机制改革试点，赋予大湾区政府及高校更多自主权，使各高校可以依法依规系统制定本校国际化规划，为全国高等教育国际化实践提供样板支持。其次促进大湾区学生“双向交流”，设立大湾区留学生专项奖学金，扩大到大湾区留学生规模，重点吸引欧美发达国家和地区优秀学生到大湾区交流学习，优化学科专业结构，不断提高学历生比例，同时系统规划大湾区学生出国学习交流并合理引导归国就业创业。再次支持更多大湾区高校教师出国访学，使教师境外学习培训制度化、常态化，重点着力破解外籍教师在长期签证、住房、医疗、子女教育、工资福利等方面的问题，将大湾区建设成为国际一流人才聚集高地。参考文献：

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[10]陳秀山，张可云.区域经济理论[M].北京：商务印书馆，2004：33.

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[12]Knight J. Perspectives On the internationalization Of higher education in Canada[J]. Studies in International Education 1997：123.

（责任编辑陈志萍）

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