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上海市高校“十二宫格”分类政策及对北京市高校的启示

范文

李明磊李艳艳

摘要：高校分类成为新时代我国高等教育改革的新动能、发展的新动向。剖析上海市高校分类的政策进展脉络、纵向分类框架和“十二宫格”分类体系，解析上海市高校分类管理的评价指标体系和评价程序。针对北京市高校分类政策，提出分类标准应加强操作性;构建分类管理机制;分类政策尝试升至立法层面。

关键词：高校;分类管理;上海;北京

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“建立高校分类体系，实行分类管理”。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，指出“研究制定高等学校分类设置标准，制定分类管理办法”。由此可见，高校分类发展是高等教育普及化阶段的内在需求，科学有效的高校分类管理制度是高等教育强国建设的必由之路。

上海市高校分类政策进展

上海市高校分类政策历经顶层设计、统筹规划、扎实推进三个阶段，逐步建立了高校分类体系。2010年，上海市人民政府公布《上海市中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，提出“建立高等学校分类指导服务体系，完善政策措施和资源配置，实施分类管理、指导、服务”。2014年，上海市委、市政府制定《上海市教育综合改革方案（2014—2020年）》，指出“遵循高校分类管理、分类发展思路，引导高校立足校情实际，编制形成各具特色的改革方案”。

上海市通过政策法规引导高校分类实践，明确高校分类管理方向，促进高校内涵式发展，服务国家战略和区域经济社会发展。2015年，上海市教委发布关于高校分类的标志性文件《上海高等教育布局结构与发展规划（2015—2030年）》，全面阐发上海市高校二维分类政策体系，其核心要义是“以人才培养主体功能和主干学科专业集聚度为主要区分标准的分类发展体系，实行分类管理、分类评估、绩效拨款”。2017年，上海市人民代表大会常务委员会制定了首部地方高等教育法规《上海市高等教育促进条例》，其第二章“规划与评价”的第十一条明确规定“本市根据人才培养主体功能、承担科学研究类型以及学科专业设置和建设等情况，建立健全高等学校分类发展体系”，以法规形式确立高校分类体系。2018年，上海市政府印发《关于本市统筹推进一流大学和一流学科建设实施意见》，明确提出“不断优化完善高校分类管理体系，实现分类特色发展;建立健全以质量和贡献为主的分类评价体系;完善高校分类管理体系，优化与高校分类相配套的绩效评价体系”。同年，上海市教委出台《关于深入推进上海高校分类管理评价促进高等教育内涵式发展的指导意见》，同时推出《上海高校分类评价指标（试行）》，为全面实施分类管理提供制度保障。

上海市高等教育已进入普及化阶段。2019年，上海市高校共64所，其中普通本科高校39所、高职高专院校25所;部属高校10所（含教育部、交通运输部、海关总署）、市属高校34所、民办高校20所[1]。上海市制定并实施分类管理政策，引导学校自主明确办学目标和发展定位，聚焦学校发展核心和方向，促进高等教育形成良好发展生态。

上海市高校分类政策体系

1.高校“十二宫格”分类体系

上海市高校“十二宫格”分类体系分为纵向分类和横向分类两个维度，纵向维度按照人才培养主体功能和科学研究类型划分为学术研究型、应用研究型、应用技术型和应用技能型四种高校类型，横向维度按照学科专业设置划分综合性、多科性、特色性三种高校類型，由此构成高校“十二宫格”分类体系。

第一，分类体系构建依据。高校分类的根本价值导向是追求高等教育多样性，适应多元化的社会需求。上海市高校分类体系构建是基于未来“人才类型”和“知识体系”的假定，从职业类型体现的知识体系，结合联合国教科文组织《国际教育标准分类法2011年》，将高校人才培养的类型分为学术研究、应用研究、应用技术、应用技能四种类型[2]。

第二，高校纵向分类框架（表1）。高校纵向分类按照人才培养主体功能和科学研究类型分为学术研究型、应用研究型、应用技术型和应用技能型。2019年，上海市高校体系中学术研究型、应用研究型高校各占18%;应用技术型高校占28%;应用技能型高校占36%。[3]

第三，高校“十二宫格”分类体系（表2）。《上海高等教育布局结构与发展规划（2015—2030年）》规定，上海市高校分类体系纵向维度指标包括人才培养目标定位、师资结构特点、研本比（指研究生在校生/本科生在校生数，“A”表示）、预期应用型研究生比例（指应用型研究生数/研究生总数，“B”表示）、一级学科博士点集中度（指博士学位点数/学校学位点总数，“C”表示）、基础性科研投入占比（指基础研究投入经费/当年科研投入经费，“D”表示）。横向维度指标主要指学科结构类型，本科院校同时具有学士、硕士、博士学位授予权的学科;本科或硕士层次在校生数占1/N以上的学科（N为学校专业分布的学科门类总数）。

应用研究型培养应用研究与开发人才;拥有海外学习研究经历的高水平教研人员;A≥0.2∶1;B>50%;C≥0;D≥10%。培养应用研究与开发人才;拥有海外学习研究经历的高水平教研人员;A≥0.2∶1;B>50%;C≥0;D≥10%。培养应用研究与开发人才;拥有海外学习研究经历的高水平教研人员;A≥0.2∶1;B>50%;C≥0;D≥10%。

应用技术型 — 培养专业知识和技术应用人才;拥有行业、产业实践经历的高水平“双师双能型”教师;A≥0;B>75%;C>0;D≥0。培养专业知识和技术应用人才;拥有行业、产业实践经历的高水平“双师双能型”教师;A≥0;B>75%;C>0;D≥0。

应用技能型 — 培养专科层次操作性专业技能人才;以符合“双师双能型”要求的教师为主体;A、B、C均为0。培养专科层次操作性专业技能人才;以符合“双师双能型”要求的教师为主体;A、B、C均为0。

2.上海市高校分类管理

上海市高校分类管理的主要手段是分类评价，检验高校分类政策的执行效果和效益。2018年，上海市开展首次高校分类评价工作，全面检查高校办学水平和办学绩效。《关于做好2018年上海高校分类评价有关工作的通知》指出，分类评价结果将作为政府教育资源分配及高校党政负责干部绩效考核的参考依据。目前，已在部分高校的内涵建设经费分配、党政负责干部考核、绩效工资分配动态调整等方面开始试点。

第一，分类评价指标。《上海高校分类评价指标（试行）》依据高校定位和发展目标分类评价，聚焦高校的人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新、国际交流合作五大职能，兼顾“综合性、多科性、特色性”学科发展，分别制定了学术研究型、应用研究型、应用技术型和应用技能型四类高校的评价指标体系。该评价体系包括通用的4个一级指标、13个二级指标（表3）以及约40个三级指标。

第二，分类评价程序。《关于做好2018年上海高校分类评价有关工作的通知》强调，上海市高校分类评价要求院校自评和外部引导相结合，由学校自评、专家评审、实地抽查等环节组成。一是高校自评。高校依据分类评价指标评估学校发展，围绕现状、成效与举措、问题分析与改进措施撰写自评报告。同时，填报“十三五”规划目标落实情况、教学质量保障情况、办学特色及指标数据表。二是专家评审。专家组和相关职能部门集中评价，经数据测算、专家评价打分，形成分类评价结果。同时，向高校反馈分类改进方案，提高办学针对性和政策精准性。三是实地抽查。上海市教育评估院组织专家组适时实地督导高校分类办学。

综上，上海市高校分类体系的特点：一方面，分类标准维度清晰、可操作性强。“十二宫格”分类体系引导高校分类办学，指导高校各安其位、各展所长。另一方面，定性指标和定量指标相结合。人才培养目标定位、师资结构特点采用定性标准。研本比、预期应用型研究生比例、一级学科博士点集中度、基础性科研投入占比、主干学科数等采用定量标准。

北京市高校分类政策

北京市高等教育已进入普及化阶段，高校发展方式将由外延式发展向内涵式发展转型。《北京市“十三五”时期教育改革和发展规划（2016—2020年）》显示，“‘十二五期间北京高等教育毛入学率已达到60%”。

北京市高校分类发展、分类管理刻不容缓，提上政策议程。2010年，《北京市中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“发挥政策指导和资源配置的作用，加强对市属高校发展定位、空间布局、学科专业的统筹规划，分类指导市属高校科学定位，整合资源”。2012年，《北京市“十二五”时期教育改革和发展规划》明确“建立高等学校分类指导体系，推动高校进一步科学定位，凝聚优势，特色发展”。2016年，《北京市“十三五”时期教育改革和发展规划纲要（2016—2020年）》要求“引导高等学校分类发展，在各自类型和层次上办出特色”。2018年，北京市委、市政府印发《关于统筹推进北京高等教育改革发展的若干意见》，将市属高校分为高水平研究型大学、高水平特色大学、高水平应用型大学、高水平技能型大学四类高校（表4）。

2018年，北京市教委发出《关于做好〈统筹推进北京高等教育改革发展的若干意见〉落实工作的通知》，制定了“高水平研究型大学、高水平应用型大学、高水平特色大学”三类高校的分类标准。根据政策文件，将分类标准凝练为人才培养、师资队伍、科学研究、学科建设4个维度、13项指标（表5）。

完善北京市分类政策的建议

1. 新时代北京市高校发展战略

新时代北京市高校发展面临着新机遇和新挑战。《首都教育现代化2035》提出，“建立并完善市属高等学校分类发展政策体系，引导学校科学定位，实现内涵、特色、差异化发展”。北京市虽制定了高校分类政策，但仍须完善相关配套政策，持续推动高校分类发展。

第一，新时代北京市高校发展与分类应以“四个中心”建设为战略指引。2017年，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》正式发布，明确规定“北京城市战略定位是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，简称北京“四个中心”建设。此外，北京市新经济发展着力打造“三城一区”，即中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城、北京经济技术开发区，实现原始创新、研发创新、成果产业化等战略布局和突破。

第二，国家“双一流”建设战略下，北京市相继出台相关文件推動高校分类发展。《关于开展2017年市属高校一流专业遴选建设的通知》（京教高〔2017〕1号）、《关于开展北京高校高精尖学科申报工作的通知》（京教函〔2018〕385号）、《关于开展“重点建设一流专业”遴选建设的通知》（京教函〔2019〕493号）等政策文件，推动北京市高校高精尖学科、一流专业建设，强力助推北京新经济发展、支撑高精尖产业，更有力服务北京“四个中心”建设。

2.北京市高校分类政策改进

北京市、上海市同为直辖市城市，其高校体系有着比较相似的结构和层次。结构方面[4]，总体上，北京市市管高校54所，其中本科高校29所、专科高校25所。北京市市管本科高校中市属高校22所、民办本科高校7所。上海市与北京市市管高校总量和结构大致相同，共有54所，本科高校和专科高校分别为30所、24所，其中市属本科高校、民办本科高校分别为22所、7所，另有1所中外合作办学本科高校。从市属高校数量看，北京有38所，其中本科高校22所，占比约57.9%;专科高校16所，占比约42.1%。上海市市属高校34所，其中本科高校22所，占比约64.7%;专科高校12所，占比约35.3%。从学位授予层次来看⑤，北京市市属本科高校中博士学位授予单位、硕士学位授予单位、学士学位授予单位分别有11家、9家、2家，分别占50.0%、40.9%、9.1%。上海市市属本科高校中博士学位授予单位、硕士学位授予单位、学士学位授予单位分别有12家、7家、3家，分别占54.5%、31.8%、13.6%。

基于相似的高校体系，北京市可借鉴上海市高校分类政策和管理的经验。上海市高校分类评价体系相对完善，制定了不同类型高校的评价指标，采取内部自评和外部评审相结合的方式，并将评价结果运用于教育资源分配、干部绩效考核等方面，构成分类管理的“闭环”机制。结合北京市高校分类政策要求，试图提出以下改进建议：

第一，分类标准加强操作性。分析政策文本可知，北京市高校分类标准大都为定性描述，易造成分类内涵及其指向不明确，同时部分类型标准无内容。总体上，分类政策难以发挥应有的指导功能和作用，实施较为困难。为此，北京市高校分类政策应加强分类标准操作性，使其更有针对性。建议采用定量和定性两种方式构建分类标准，并以定量标准为主、定性标准为辅。北京市属高校中特色型大学较多，服务面向多样，主要包括印刷行业、服装行业、化工行业、建筑行业、物流与流通业、电影行业等。根据不同类型高校，确定分类标准内容的比例或数量，如“科技奖励”“研究生规模”“教学奖励”“专任教师队伍”等进行量化。另外，可根据不同类型高校的发展目标，明确人才培养理念和学科特色的内涵，使之更有操作性。

第二，积极推进分类评价工作，构建分类管理机制。北京市应在现有高校分类体系的基础上，加快推进分类评价工作，形成分类管理机制。评价指标按照高水平研究型、高水平特色型、高水平应用型等分类设计评价内容。在市属本科高校中，可选择研究型或应用型等某类高校进行评价试点，不断总结经验，进而推广。对于评价结果，先期尝试将其作为政府教育资源配置及高校领导考核的参考因素，起到引导高校分类办学的政策目标。远期探索差异化拨款机制，激发不同类型高校办学活力。此外，发挥第三方组织在分类评价活动中的作用，使之站在相对独立位置，展开评价工作。

第三，分类政策尝试上升至立法层面。国际上，有代表性的高校分类政策是《美国加利福尼亚州高等教育总体规划》，也是比较成功的政策案例，但更是屈指可数的。由此，高等教育体系是可规划的，同时应认识到分类政策是一项长期的、持续的发展进程。如何保证政策的连续性和稳定性，加州高等教育规划、上海市高校分类均通过立法，构建起高校分类的制度体系，为分类政策实施“保驾护航”。北京市属高校分类可资借鉴，将现有政策上升为法律法规，使之成为有更强约束力、更广泛政策效力的制度。

本文系北京市教育科学“十三五”规划 2018年度优先关注课题“市属高校分类发展与办学定位研究”（项目编号：AECA18007）研究成果

注释：

①②整理自《上海高等教育布局结构与发展规划（2015-2030年）》.

③整理自《关于做好〈统筹推进北京高等教育改革发展的若干意见〉落实工作的通知》.

④标注“—”表示无相关标准.

⑤数据通过各高校官网查询并整理。需要说明的是，“服务国家特殊需求博士人才培养项目”高校計为博士学位授予单位;开展联合培养博士的高校不计为博士学位授予单位.

参考文献：

[1][4] 2019高等学校名单[EB/OL].（2019-06-17）[2019-12-16].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/s5743/s5744/201906/t20190617_386200.html.

[2]晏开利.构建高校“二维分类”管理体系[N].社会科学报，2016-03-31（5）.

[3]上海市探索开展高校分类评价工作[EB/OL].（2019-03-05）[2019-12-16].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6192/s222/moe_1740/201903/t20190305_372206.html.

（作者单位：北京理工大学人文与社会科学学院）

[责任编辑：苑聪雯]

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