| 标题 | “盐”以忧国：何维凝的盐政改革观 |
| 范文 | 李博强 摘 要：何维凝是民国时期著名的盐政改革家。20世纪三四十年代，中国的盐政改革参错重出，“既极复杂”，包括何维凝在内的许多学者论“盐”以忧国，积极倡导深化盐政改革，革除旧有积弊。何维凝提出改革盐专卖制，施行盐业国营政策；保障民生，解决百姓用盐之难与制盐之苦；改进制盐技术，实现盐工业化等策略。这些主张既是民国初期多种盐政改革思想争鸣的接续与延伸，又是面对盐业现代化进程中所进行的新探索，具有重要的历史意义。 关键词：何维凝；盐政改革；盐业国营；盐工业化 中图分类号：K26 文献标识码：A 文章编号：1003—9864（2018）03—0036—08 何维凝（1907—1959），字春荪，江苏淮安人，1933年任国立编译馆编译，抗日战争全面爆发后，担任大厦大学盐务专修科主任，财政专卖司帮办等职，并负责主持全国盐业产销事宜。何维凝是民国时期著名的盐政改革家，不但对中国历代的盐政制度与国外的盐法思想有较为深入的研究，并著有《中国盐书目录》《新中国盐业政策》等著作，而且在20世纪三四十年代积极倡导盐政改革，提出改革盐专卖制，施行盐业国营政策；推动盐政机构改革，保护盐工利益；改进制盐技术，实现盐工业化等策略。值得注意的是，对于何维凝这样一位兼具政府要员及学者双重身份的人物，除部分论著偶有引介其作品之外，对其盐政改革思想的研究却尚属空白。本文基于何维凝的相关著作及文献对此问题进行简要分析，错漏之处，敬请方家指教。 民国建立之后，许多盐政改革家着眼民生，倡言盐政改革，“千百年来为阴霾所遮之盐业，至是始有拨云见日之转机”，但在何维凝看来，相当数量的改革方案存在着“缺乏中心思想，虽崇论宏议，不无可取，而筑室道谋，难成定论”，导致出现“盐法久经公布而卒不能见诸实行”的局面①。为此，何维凝不禁发出疑问，“今后中国之盐政动向如何，……专卖乎？征税乎？”②。20世纪三四十年代，中国的盐政改革已经步入“深水区”，包括何维凝在内的许多盐政改革家“鉴前世之兴衰”，论“盐”以忧国，提出一系列变革旧有制度的意见和建议，这既是民国初期多种盐政改革思想争鸣的接续与延伸，又是面对盐业现代化进程中所进行的新探索。何维凝跳脱了许多盐政改革家就推行专卖制还是征税制二元争论的窠臼，强调应从当时的国情出发，推行有利于盐业发展的相关策略。 一、改革积弊：主張实行盐业国营 ?清末民初，盐政渐渐崩坏，多数盐场“盖库贮垫占全空，欠解京外各饷为数甚巨，历年虚报奏销，总商假公济私，遮饰弥逢，商人纳课不前，日甚一日”①。盐政积弊日益深重，盐政改革之议蔚然成风。何维凝作为主张盐政改革的重要人物之一，首先将改革重点指向盐专卖制，“有清二百六十余年，专商积弊，迄未革除，各省盐务，纷乱如丝，国课民生，交受其困”②。何维凝在多篇著作中对清代以降的盐专卖制进行了详细的检讨和论证，指出盐专卖制在施行过程中，“乾嘉以后流弊渐滋，咸同以后各自为政，愈成纷乱之局。司盐者或出于科举，或得于胥吏，上焉者虚应故事，下焉者弄法藏奸，甚或官商勾结视为利薮。则至因盐而生之利益，上不在国，下不在民，而旁落于贪吏奸商之手。”③ 及至民国，盐专卖制“名废实存”，商人垄断的局面仍旧存在，而且逐步导致了“贫苦的百姓渐渐被豪商富户吞并”的结果，甚至在抗战时期出现“淮盐片引不行，……原有引岸无形破坏”的状态④。虽然何维凝也肯定“在岸纲引票诸法之下，分地销盐，各有保障”，但实际上，由于商人在法律上享有独占经营的地位，他们“可以独占某一地方的市场，同时，此等商人又不知独占价格的原理，只知无人竞争，利益可靠，不惜任意抬价，妨碍民生”⑤。民国初期，梁启超针对盐专卖制的弊端就曾批评道：“为商人牟利之事业，而商人所获之利且倍于国家，岂共和国民所能忍受。……惟国家有盐专卖权，无论何人不能享此特权，惟有牺牲人民以利国家，不能牺牲多数人民以利盐商。”⑥ 直到20世纪30年代以后，何维凝对此亦有同样的认识，这既说明了贯穿民国前中期盐专卖制的弊病始终未能得到彻底根除，又从侧面证实了民国初期部分政界、学界名流所提出的盐政改革方案多因窒碍而难行。 民国初期的盐政改革思想主要包括以丁恩为代表的“就场征税制”和以张謇、景学钤为代表的“就场专卖制”两种观点，都是对清代以来所沿袭的盐专卖制，特别是专商引岸制的弊端提出了较为明确的改革建议。但是，在何维凝看来，这些改革建议大多是纸上谈兵，在实施过程中“虽屡有改进的方法，因主持者难得其人，或是有名无实，或是收效甚微，流弊依然不少”⑦，政府“虽亦注意管理，而成效甚微”⑧。毫无疑问，无论是政府还是盐政改革家都没有针对当时盐业制度的弊病提出有效的解决方案。20世纪三四十年代，盐政改革讨论的重心已转向盐专卖制的具体执行层面，在抗日战争阶段如何保证盐业制度的稳定和国家税源的充足。何维凝此时更为强调的是“盐业的改革，必不能忽视财政的需要，……必不能忽视民生的改善”。因此对于政府而言，“现在与将来，战时与平时，均有实行盐业国营政策的必要”①。 依据何维凝的观点，盐业由国家经营之后，“独占的利益既不归个人私有，不仅在监督上不致发生腐败的事，且可顺应经济组织发展的趋势，增加生产的能力。其因独占而生的利益归诸国有，又可使政府减少租税的需要，增加人民的福利。”② 由此可以推论，盐业国营既可以利国，又可以利民，“善用之，兼可增加生产，减轻租税，应付战时之需要”③。但实际上，实现盐业国营可以说困难颇巨，首要问题便是南京国民政府在进行盐业改革过程中，推行了盐业公司独占经营的方式，这和清代实行的专商引岸制相比未有实质性区别。何维凝对此提出了较为严肃的批评：盐业的经营，操在几个大公司手内，则其注意的销路，必先是交通便利的地方，其他交通困难或运费较重的地方，就不免发生淡食的危险④。对此，何维凝总结指出：“如果任令私人经营盐业，按照近代资本主义发展之趋势，必将发生大企业家压迫小生产者，资本家压迫劳动者，及生产者压迫消费者之流弊，形成贫富对立与阶级斗争之结果。”⑤ 而“如果由政府去主持，则从财政政策逐渐变到社会政策，目前国家有财政上的帮助，将来人民有生活上福利”⑥。 当然，何维凝虽要求实现盐业国营，但面对政治现状，又指出不能因噎废食，采取一概否定盐业私营，取缔大公司的偏激做法，要“因势利导，使独占的利益归诸国家，仍旧保存大公司组织的特点”⑦。为此他认为，“于中央设立总公司，于各省设立分公司，为国营盐业专业公司”比较理想⑧。而且盐业不仅要实现国营，还要注重政府统筹供应，平衡盐价，“重在收回成本，维持再产，且为维衡，以酌盈补亏……而各地盐价既无甚贵甚贱之时，人民负担自易趋于均衡。”⑨ 同时，他建议中央政府“应分区成立制盐公司，由政府与人民合资经营”，为实现盐业国营创造有利的地方环境⑩。 在何维凝看来，实现盐业国营不可能一蹴而就，应依据现实社会和战争时局，分步实施，渐次推行，“若全国盐业立即国营，因而破产者必将不乏其人” ○11 。他强调：应确定以消费定生产的目标，第一步实现国营与民营并重，“凡本小利微之盐户，酌十贷金，奖励合作辑□以便政府收购”。第二步则完全收由国营。并且盐业国营要实现“由中央办理生产与运销，由地方办理销售或分配，一切均于事前拟定计划，逐步实施，不容各区盐务机构各自为政，轻易变更。” ○12 毫无疑问，这一方案虽然设计相对合理，但从当时的实际情况来看，南京国民政府并没有条件积极推行何维凝过于理想化的主张，而且，地方政府各自为政的现象普遍存在，盐政自然也难以逃脱这一束缚，因此盐业国营的政策在推行过程中可以说是举步维艰。 二、保障民生：解决用盐难与制盐之苦 ?辛亥革命后，北洋政府和南京国民政府先后进行盐政改革，盐政管理机构逐步发展为盐务署和盐务稽核总所为核心的二元行政管理体制。相互监督与互相制衡成为这一体制的核心要旨，同时，亦使盐政机构叠床架屋，冗官冗费，“盐法之弊，实由官多。综其原因，厥有两端。一曰浮费增加，一曰场事废弛”①。虽然后来组织结构上略有变迁，但是对立形态却始终未有改变。何维凝对此评论道：“在这二元制行政机构彼此对立，互相牵制的情形之下，流弊很多，其中最值注意的，一是事权不一，二是经费庞大，……不仅在行政上失去运用灵活效能，就是在财政上，也和征收租税的经济原则完全相反。”② 由此，何维凝强调，改革二元化的盐政管理体制甚为必要，“即就盐政司与盐务总局中两者择去其一”方可有效革除盐政吏治冗余的弊政。他建议：“最好将监察性质之盐政司加以裁并，而使执行性质之盐务总局暂负其责，另普设盐务管理局于各产盐或销盐地方，督令所属盐坞或盐仓办理盐之产运事宜。”③ 这与当时的另一位盐政改革家左树珍的见解多有相似，左树珍在《盐法纲要》中指出：“现今各省盐法，课税起解，盐厘加价，情形互异。欲图清理，纷如乱丝，由于中央不能直接管辖，事权不專，无所统一也。”因此，“亟宜改为直接官治……应于中央另设盐政独立机关。”④ 其不同之处在于，何维凝更为强调的是中央盐政管理机构的事权统一，裁汰冗余；左树珍更为看重的是中央对地方的直接管理。其次，何维凝指出，盐务行政机构改革必须实现“盐务行政与盐业经营分家”。盐业经营机构为盐务政策之执行机构，本身不具有行政职能，其组织应该彻底实现“商业化，并深合工商管理之原则”⑤。 在主张改革盐政机构的同时，何维凝在一定层面上受到孙中山民生主义思想的影响，强调保护盐工的利益。他认为盐工“论其人数虽较农民为少，论其痛苦则较农民为甚”⑥，当他们一旦“失业或破产之后，无以为生，必有投身公司寻求工作的，这时候，生产工具为公司所有，他们是纯粹的工资劳动者，除工资外，将别无所得”⑦，“工人赖其仅有之工资收入，维持水平线以下之生活”⑧。即使国家订有保护工人的法规，但“公司‘权自我操仍可左右工人的进退和工资的增减”。“若国家听资本家肆无忌惮，不加限制，势必引起不平，发生严重的社会问题。”⑨ 当时，盐工生活甚为艰苦。以四川盐工为例，“普通工人伙食由雇主供给，待遇最好者为机车工匠，月可得薪金四五十元，次为管事工匠、坐灶等管理人员，月可得薪金十至二十元，但为数均甚少。至占大多数之普通工人，月仅得薪金二三元至五六元耳，其待遇尤劣者不过十余千文，计尚不足一元，所得如此，其苦可知”⑩。浙江东部地区，此问题更为严重，一旦盐场“颗粒未收，以致浙东盐民卖妻鬻子，窘境异常，老者填于沟壑，少者沦为乞丐，盐民愤恨情形，再有激成暴动之可能”①。如何切实保护盐工的利益，依何维凝的观点，“若是任由私人经营，在自由竞争之下成本高的，在市场上必不敌成本低的，结果，成本高的须受淘汰，成本低的必可垄断市场，致易形成自然独占的情形”②。因此，必须改变“在私人赢利经济之下，生产者过于自谋，怕担风险，漠视民生”的现象③。同时，“为改善盐工生活计，为增加工作效率计，以后盐务当局应予同情，在不妨碍盐业发展之下，酌令商人设法提高（盐工待遇）”④。另外，何维凝强调应根本上否定盐业自由经营的政策，方可有效解决盐工困苦，保护他们的利益，才能避免出现大公司垄断经营，“推广机器的生产，使本轻质美，而又减价出售”致使“手工制盐的盐户，必遭失败，或人员发生失业的痛苦，迨所有盐户破产之后，全国盐业必操于几个大公司的手里，……独占市场”的局面出现⑤。 三、运用机械：改革制盐技术实现工业化 20世纪30年代开始，改革制盐技术，提高制盐产量，实现盐工业化逐步成为盐政改革的主要目标。何维凝是当时最为积极的倡导者，在他看来，“近代文明国家，已于使用机械之后，更进一步谋产业的统一和国有，促进第二工业革命的完成，而我们还抱残守缺，故步自封，不求改进。长此以往，怎样去改善人民生活，促进盐业发达，和世界文明国家争一日长短！盐务积弊，由来已久，能否改革又可以看出政府力量的消长。”⑥ 何维凝认为盐政改革之法甚多，“最主要者，厥为采用近代生产技术与组织，力求工业化与合理化之实现”⑦。而他更为强调：“盐业工业化之提倡，则重在技术上之改进。”⑧ 在何维凝看来，“我国各区制盐技术，仍墨守成规，费时费工，本重质劣”，制盐技术与其他西方国家相比，较为落后，制盐技术的落后，必然导致盐工业化的进程也同样受到阻碍⑨。因此，当务之急，就是要着眼于“将来盐业之发展，为减轻成本，改良盐质起见，尤应积极推行工业化，视实际之需要，订推行之方针”⑩，“而新兴工业之发展，足以增加国富，裨益国防，亦属当务之急”○11 。特别是在抗战时期，军事工业的发展对工业盐的需求量极大，“各厂内迁之后，化学工业的工厂直接间接还是需要大量的食盐”○12 。当时，由于制盐技术的低劣和盐工业化的缓慢推进，这一缺口巨大。何维凝以美国为例，“1941年美国约有职工六千人（盐场职员及销售部分人员未计在内），产盐一千二百余万吨，每人每年可产盐二千吨，即四万市担，其生产力为吾国盐工之一千倍”○13 。不难发现，当时的中国与美国存在着的巨大差距，“盐业没有彻底改革的方针和成就，以致盐业不能和整个经济建设均衡的发展，还是够不上成为近代的国家”○14 。所以，在如何实现改革制盐技 术，提高制盐产量的路径上，何维凝主张向美国学习，“若改用美国最新制盐机械及方法，所省人力必多，直接可以减成本，间接亦可使所省之人工移供其他工业之用”①。同时，何维凝指出：“我国为人口多而食料不足之国家”，若“果能改用新式制盐方法，并大量开办盐垦，使盐业所用之土地尽量减少，必可有助于我国农业之发展。而原有盐民改盐为垦，果能取得政府之扶助或国家银行合法之农贷，亦不致有失业之虞。”② 在实现盐工业化这一目标上，何维凝认为“盐业建设为工业建设之一环，自亦不应例外”③，全国盐业实现完全的工业化，必须实现“由政府直接经营”④。无论是在抗战时期，还是抗战结束后，“工业建设，绝不能限于少数地区，必将顾虑国防之必要，分区推行。滨海与内地将为均衡之发展”⑤。盐工业化的建设亦是如此，“盐业建设，亦当配合各工业区之需要，其成本较重之盐区，尤应选择产量较多之处，如四川即当择定自、贡、犍、乐四场，尽量实施工业化，集中生产，以求一般产品成本之低廉”⑥。何维凝对于如何实现盐工业化，认为“最主要的，还是采用近代生产的技术组织”⑦。并且盐在工业上的应用“暂以食品工业，洗染工业，制革工业等为主，以后视实际需要及投资可能性，再行酌加改制”⑧。通过这一措施，“一方面投资可以合理，成本可以减轻，利润可以增加，即工资可以提高，盐价可以低减；一方面盐质也可以改良了！”⑨ 由此观察，何维凝在实现盐工业化的目标上，更为注重运用新式生产组织和新生产技术，实现机械化，并“能利用大数量的资本去推广营业”⑩。同时，何维凝强调了盐工业化不仅是生产上的工业化，还应实现“盐业的经营必须近代化，在制造方面，必须合于近代工业经济的原则，在运销方面，必须合于近代商业经济的原则” ○11 。在盐工业化的过程中，何维凝指出盐工业化要因地制宜，因人施策，不能在全国盲目地、快速地推动盐业生产技术的近代化，否则必然导致“有治法而无治人，不但得不到国营的利益，还会使盐业的全部因而瓦解” ○12 四、结 语 綜观上述，通过对何维凝主要盐政改革思想的梳理和总结可以发现，他是推动近代盐政改革的代表人物之一。无论是在民国时期盐政改革的历史进程之中，还是在近代盐政改革思想的不断演进之中，何维凝的盐政改革思想都具有重要的历史意义。 （一）何维凝的盐政改革思想是基于历代盐专卖制弊政的基础上针对现实国情总结而成的。何维凝从盐专卖制的历史嬗变出发，对汉、唐、明等历代盐专卖制进行检讨和回顾，爬梳了盐专卖制的沿革历程，辩证地提出了自己的见解，清醒地认识到历代盐专卖制存在的弊端○13 。这与梁启超、张謇、景学钤等人的观点不谋而合，都指出盐专卖制与历朝历代的政治建构和走向有着紧密的关联：“大抵历代兴国之处，盐法新创成效尚著，其后逐渐败坏，终至不可收拾，其间成败得失往往受政治影响。”① 基于现实，何维凝又认识到“中国盐业，还没有脱去历史关系的支配”，只是在官督民营的状态下“苟安图存”②。源于此，他所提出的一系列盐政改革方案及策略，均是以强调巩固政府领导为核心，维护国家权利，减轻盐商压迫为出发点。这与清末民初时期盐政改革家的思想出发点不无二致，但是，他们在动议改革盐政时，或要求废除专商引岸制，或主张试行统制自由制，实际以当时的国情，并无实施的成熟条件。抗战时期，盐政改革牵一发而动全身，何维凝没有提出改革宏论，更没有要求大刀阔斧地进行整顿。毫无疑问，这是他面对社会现状提出的一些较为折中的改革方案。 （二）何维凝的盐政改革思想是以改善人民生活为目标提出来的。何维凝在其论著中多处着笔描述百姓生活的困苦，尤其强调中国作为传统农业国家，全国有80%以上的人口，从事农业生产，“过去受天灾人祸的影响，农村经济早就衰落了！”③ 当时，农村百姓因为穷苦，毫无购买力，由于盐价太贵，无法获取充足食盐。而盐价昂贵的原因，“一方面是由于税率太高，第二就是商人抬价”④。由此可见，何维凝已经明晰，老百姓很难购买能够满足生计需要的食盐，最大的原因集中于政府和盐商两个层面。令他更为忧虑的是盐荒问题十分突出，特别是抗战时期。“在交通便利地方，亦时有缺盐之危险，湘、陕诸省之盐荒播传已久，近则贵州、广西、湖北诸省，亦先后发生类似情形”⑤，“甚至在产盐地方如四川者，亦复盐荒时生”，许多地方盐荒现象“纷起迭乘，愈演愈烈，颇有蔓延之势”⑥。在何维凝看来，盐荒问题的出现，无论是生产不足，还是运输不畅，抑或是督销不力，根本原因还是在于人的问题，“在生产方面由于环境者半，由于人事者半，在运输与销售方面殆完全由于人事上未尽最大之努力”⑦。这些现象的出现，不可否认，多是政府官员的懒政及其对民生的漠视。因此，何维凝在他所提出的一系列改革建议中，均希望政府制定一系列政策措施来解决制度设计不合理及政府执行不作为的问题，“如妨碍盐业本身和人民生活的改善，皆当深恶痛绝，改弦更张”⑧。 （三）何维凝的盐政改革观多是因时而言，因势而倡，思想脉络尚不够系统。何维凝的盐政改革观无疑是具有重要理论及现实意义的，但同时，我们亦应注意到，与其同时代的盐政改革家，如张謇、景学钤和缪秋杰等相比，何维凝没有提出较为系统的改革方略和独具特色的理论体系，更没有针对当时热烈讨论的就场专卖制和就场征税制提出自己的见解。这在笔者看来，既是一种跳脱，又是一种回避。此中观之，何维凝尚不属于民国时期盐政改革思想家群体的中心人物之一。他在担任财政专卖司帮办等职，并负责主持全国盐业产销事宜的过程中，所提出的盐政改革主张更多地是从其改革实践出发，因时而言，因势而倡，针对当时的弊政，提出自己的初步改革方案。所以，从何维凝论著的内容可以觉察到，他提出的问题多，解决的策略少，讲述的政策多，阐述的观点少，其思想脉络尚不够系统。因此，本文以“观”论之，而不以“思想”论之。 （责任编辑：邹丽莎） Abstract： He Weining was a famous salt reformer during the Republic of China. In the 1930s and 1940s， Chinas salt administration reforms entered the deep water area. Many scholars， including He Weining， talked about “salt” to worry about the country， actively advocated deepening the reform of salt administration， and eliminated the old drawbacks. He Weining proposed reforming the salt monopoly system， implementing the state-run salt industry； promoting the reform of the salt administration， protecting the interests of salt workers； improving the salt-making technology and realizing the salt industrialization strategy. These claims are not only the continuation and extension of the ideology of various salt administration reforms in the early years of the Republic of China， but also the new explorations in the process of modernization of the salt industry， which has important historical significance. However， it should be noted that the reform of salt administration proposed by He Weining is mostly due to the fact that it is advocated by the trend， and its ideological context is not systematic enough. Therefore， this article is based on the “view” rather than the “thought” theory. Key words： He Weining； salt administration reform； state-run salt industry； salt industrialization |
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