| 标题 | 恩施深度贫困地区宅基地退出农户权益保障测度 |
| 范文 | 曹骞 [摘要]恩施不仅属于武陵山连片特困地区，而且也是我国典型的少数民族深度贫困地区。农村闲置废弃宅基地面积不断加大，不仅造成了土地资源的浪费，而且影响了乡村振兴的步伐，究其根源，在于缺乏科学的宅基地退出农户权益保障与测度机制，因此，因地制宜“量体裁衣”，建立“五位一体”的恩施深度贫困地区农村宅基地退出农户权益测度机制，加强宅基地退出农户权益保障的追踪监测，并且在此基础上“对症下药”，建立恩施深度贫困地区农村宅基地退出农户权益保障机制势在必行。 [关键词]深度贫困；宅基地；农户权益；测度 [中图分类号]F321 [文献标识码]A 1 问题提出 2017年6月23日习近平总书记《在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话》中结合河北省的调查，指出深度贫困的特征可以概括为“两高、一低、一差、三重”。“两高”即贫困人口占比高、贫困发生率高。“一低”即人均可支配收入低。“一差”即基础设施和住房差。“三重”即低保五保贫困人口脱贫任务重、因病致贫返贫人口脱贫任务重、贫困老人脱贫任务重。恩施土家族苗族自治州（以下简称“恩施”）是全国最年轻的少数民族自治州，由于历史与现实等多方面的因素影响，导致其“两高、一低、一差、三重”特征非常显著，不仅属于武陵山连片特困地区，而且也属于典型的深度贫困地区，由于山地和丘陵占土地总面积的90%以上，再加上经济发展水平落后导致农村大量青壮年劳动力向城市转移，农村中的“空心村”、“空置房”等现象较为普遍，“一户多宅”、“占地面积超标”等问题较为突出。一方面恩施州农村大量的农村宅基地被闲置和浪费；另一方面恩施州城市规模扩大建设用地需求压力越来越大，导致出现农村土地大量闲置浪费与城市建设用地需求之间的双重矛盾和困境，如何破解这一矛盾和困境？2010年3月国土资源部印发《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》，党的十八届三中全会明确提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”，2017年12月6日国土资源部印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（国土资规〔2017〕10号），提出深度贫困地区在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，可以探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地。恩施作为深度贫困地区农村宅基地退出改革的潜力巨大，那么效果究竟如何？如何来进行测度？是否达到了保障农户权益的目标？因此，进行恩施深度贫困地区宅基地退出农户权益保障测度研究势在必行，刻不容缓。 2 文献综述 权益是一个复合概念，需要从“权”和“益”两个层面来解析。汪凯翔（2015）系统总结了农户享有的附着在宅基地上的权利内容，具体包括宅基地使用权、房屋所有权、地役权、生存权等，并且按照权利来源的法律层级将这些权利归纳权利树，形成一个较为完整的权利体系（见图1）。针对宅基地的农户权益问题，有学者提出农户权益主要包括土地权利和土地收益两個方面，具体表现为社会保障权、就业权、财产权、政治权等方面的权利和利益（万朝林，2003；吴志刚，2012）。也有学者提出宅基地退出过程中的农户权益不仅包括农户所享有宅基地权利以及在权利行使过程中获得的收益，还包括由于宅基地功能所带来的附属性权利（冯双生，2013；黄贻芳，2015）。基于以上学者们的研究成果，本文将宅基地退出农户权益界定为农户享有的附着在宅基地上的权利及收益，以及宅基地退出过程中所享有的保障权、就业权、财产权等权利及收益。关于宅基地退出农户权益保障问题研究主要集中在两个方面：一方面，通过宅基地退出的农户意愿问题的研究来间接测度宅基地退出农户权益保障问题。黄贻芳、钟涨宝（2013）通过对重庆梁平县农户的调查，发现宅基地退出收益是影响各类农户宅基地退出决策最显著的因素。朱新华（2014）以重庆和武汉的农户调查数据为基础，分析了户籍制度对农户宅基地退出意愿的影响。陈霄（2012）对重庆市“两翼”地区1012户农户调查，基于Probit模型分析了农户宅基地退出意愿的影响因素。许恒周等（2014）通过推拉理论对第一代农民工与新生代农民工的宅基地退出意愿进行了调查与分析。另一方面，通过宅基地退出过程中的农户权益受损问题研究来直接测度宅基地退出农户权益保障问题。韩俊（2007）调查发现在农村宅基地退出过程中农户的参与权、收益权、保障权等权利一定程度上受到损害。肖碧林（2011）指出以宅基地置换形式推动的宅基地退出中存在农户权益受到损害问题。诸培新（2012）分析了宅基地退出整理复垦后农户损失了宅基地使用权。宋伟龙（2013）从保障农户生存权的角度研究发现农户在通过宅基地退出进城生活后生活不习惯、生活成本上涨等问题影响进城后农户的生存权。董晓丽（2013）通过对宅基地置换中的农户权益保障的研究，发现宅基地置换中存在强制置换、补偿标准不合理、增值收益分配不公等问题。毕影等（2014）分析了陕西省现有的宅基地退出政策不健全、限制条件多等问题，导致农户权益无法得到有效保障。综上所述，宅基地退出农户权益保障研究主要集中在农户退出意愿、农户权益受损问题两个方面，科学界定宅基地退出农户权益构成，深入了解农户权益受损害情况，可以更好地为完善宅基地退出农户权益保障政策提供参照。 3 恩施深度贫困地区宅基地退出农户权益保障测 度 农户权益保障是农村宅基地退出最重要的影响因素，农户权益是否真正得到保障直接决定了农村宅基地退出能否实现的问题，可见，宅基地退出是一个复杂的系统工程，不可能一蹴而就。不仅包含着经济方面的权益，而且还包含着政治权益、文化权益、生态权益以及社会权益，因此，本文从“政治—经济—社会—文化—生态”五个维度出发，通过构建“五位一体”的恩施深度贫困地区农村宅基地退出农户权益测度体系，充分保障农户宅基地的用益物权，实现农户的宅基地财产性权利势在必行。 3.1 农户权益保障测度体系构建原则 3.1.1 系统性原则。所谓的系统性原则主要是指农户权益保障测度体系构建应能全面系统地客观反映评价恩施深度贫困地区宅基地退出农户权益的保障功能、效率及特点，并且可以从多层次、多维度、多视角来衡量和测度恩施深度贫困地区宅基地退出农户权益保障的实现程度与保障的效率与效果，以保证宅基地退出农户权益保障综合测度评价体系的全面系统性，增强农户权益保障测度体系的信度和效度。 3.1.2 一致性原则。所谓的一致性原则主要是指恩施深度贫困地区宅基地退出农户权益保障测度指标体系的原理、设计与构成，能客观真实科学有效的反映恩施深度贫困地区宅基地退出农户权益保障的现实状况、实现程度以及保障效率，而且最后根据自己所设计的恩施深度贫困地区宅基地退出农户权益保障测度指标体系所计算的权重，具有检验所要求的信度和效度的标准，能够符合一致性检验的基本原则。 3.1.3 独立性原则。所谓的独立性原则主要是指恩施深度贫困地区宅基地退出农户权益保障测度指标体系中一级指标、二级指标以及三级指标之间相互独立又相互联系，根据网络层次分析法，可以科学准确地计算出一级指标、二级指标以及三级指标各自的权重。同时，确保一级指标、二级指标以及三级指标之间都有其各自独立的功能属性和特点，确保恩施深度贫困地区农村宅基地退出农户权益保障测度指标可以独立的计算权重，也可以系统综合的计算权重。 3.1.4 可操作性原则。所谓的可操作性原则是指恩施深度贫困地区宅基地退出农户权益保障测度指标体系的设计与构建的基本要求是能够科学有效地应用在恩施农村宅基地退出中的农户权益保护测度的实践案例中，能够检验农村宅基地退出中农户权益保护的实现程度、实施效果，为农村宅基地制度改革提供理论指导和决策依据。另外，所设计的指标体系必须在实践调查中可以去实施测度、去获取数据，否则指标体系就会变成空中楼阁，失去实际的价值和意义。 3.2 农户权益保障测度指标体系构建（见表1） 4 恩施深度贫困地区宅基地退出农户权益保障机 制 恩施深度贫困地区农村闲置废弃宅基地面积不断加大，不仅造成了土地资源的浪费，而且影响了乡村振兴的步伐，因此，“对症下药”，建立科学有效的农村宅基地退出农户权益保障机制势在必行。 4.1 宅基地退出引导机制 结合恩施深度贫困地区的实际，因地制宜编制好恩施乡镇发展规划和农村土地利用总体规划，推动恩施美丽乡村、城镇化建设与精准扶贫耦合性协同发展，通过建立恩施深度贫困地区农村宅基地退出农户权益保障机制，建立完善的宅基地退出政策宣传引导机制，实施恩施农村宅基地的自愿有偿退出→整理复垦→还宅于耕，引导恩施深度贫困地区农户自愿有偿退出宅基地。同时，针对恩施深度贫困地区部分农户违法占用农村宅基地（主要包括两类情况：一是非本集体经济组织成员；二是一户占多宅等）引导其自愿退出；对于占用农村宅基地面积超标的情况，结合本村的实际和所核定的有偿使用的标注收缴一定的有偿使用费。 4.2 宅基地退出补偿机制 恩施作为全国典型的少数民族深度贫困地区，由于历史与现实的种种原因，导致恩施闲置浪费的农村宅基地面积不断加大，宅基地作为农户的一项重要性财产，一直处于“沉睡阶段”，究其根本是因为没有科学的宅基地退出补偿机制，导致农户“不想退、不愿退、不舍退、退不了”。针对恩施深度贫困地区农村宅基地的特殊情况，需要因地制宜建立恩施农村宅基地退出补偿机制，对恩施部分已在城市具有稳定的工作收入来源且已经在城市购买了住房的农户，如果自愿退出宅基地，当地乡镇政府机关可以派出专人对农户的基本情况进行实事求是的核查，对所申请退出的农村宅基地的面积进行科学精确的核定，从农村宅基地退出的专项款项中按照统一的标准进行货币补偿，同时，学习借鉴宅基地退出试点地区的成功经验，因地制宜积极探索“宅基地退出+房”、“宅基地退出+社保”以及“宅基地退出+货币+社保+房+”等多种多样的补偿机制。 4.3 宅基地退出激励机制 本着鼓励农户将空闲宅基地退出的理念，在土地出让收益中，拿出相应的费用作为对退出宅基地农户的补偿激励。通过落实福利政策和补偿使农户主动退出宅基地后的福利不低于宅基地持有的福利，从而引导农户自愿放弃或退出闲置宅基地。恩施深度贫困地区可以结合实际因地制宜探索农户主动退出农村宅基地的有效激励机制和模式，按照自愿有偿退出→整理复垦→还宅于耕，成功实现整理复垦为耕地的农村宅基地，经过农户所在乡镇政府机关土地管理部门派出的专人验收合格后，可以根据乡镇的平均激励标准给予一定的资金激励（据调查，最近几年的平均奖励标准一般在2～3万元/667m2左右），建立健全恩施深度贫困地区宅基地退出的激励機制，充分调动农户宅基地退出的积极性。 4.4 宅基地退出社保机制 恩施深度贫困地区需要结合自身实际，创新探索恩施“宅基地退出+社保+”的新模式，走出一条“宅基地退出农户社保+”的新路径，建立恩施深度贫困地区农村宅基地退出农户的“医疗+失业+养老+住房+”的全方位立体化的宅基地退出社会保障机制，定期为退出宅基地农户开展职业技能培训，提升恩施深度贫困地区农户的可持续生计能力，形成持久的可持续的宅基地退出社会保障机制。 5 结束语 恩施州不仅属于武陵山连片特困地区，而且也是我国典型的少数民族深度贫困地区。随着恩施“三州战略”的深入推进和城镇化步伐的不断加快，大量农民离开农村进城务工或定居，农村闲置废弃宅基地面积不断加大，不仅造成了土地资源的浪费，而且影响了乡村振兴的步伐，究其根源，主要是缺乏科学有效的农村宅基地退出农户权益保障与测度机制，因此，因地制宜“量体裁衣”建立恩施深度贫困地区农村宅基地退出农户权益测度机制，加强宅基地退出农户权益保障的追踪监测，切实为恩施深度贫困地区农村宅基地退出农户权益保障提供理论支撑与实践指导，并且在此基础上“对症下药”，建立科学有效的农村宅基地退出农户权益保障机制，即恩施深度贫困地区农村宅基地退出的引导机制、补偿机制、激励机制以及社保机制势在必行。 [参考文献] [1] 汪凯翔.宅基地退出中农民权益保障研究[D].武汉：华中农业大学，2015. [2] 黄贻芳，钟涨宝.不同类型农户对宅基地退出的响应—以重庆梁平县为例[J].长江流域资源与环境，2013（7）： 852-857. [3] 朱新华.户籍制度对农户宅基地退出意愿的影响[J].中国人口·资源与环境，2014（10）： 129-134. [4] 陈霄.农民宅基地退出意愿的影响因素——基于重庆市 “两翼” 地区1012户农户的实证分析[J].中国农村观察，2012（3）： 26-36. [5] 许恒周，等.代际差异视角下农民工乡城迁移与宅基地退出影响因素分析—基于推拉理论的实证研究[J].中国人口·资源与环境，2013（8）： 75-80. [6] 李树生.谈如何完善宅基地退出机制[N].中国国土资源报， 2013-07-22. |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。