| 标题 | 我国农地产权分离实施困境与对策 |
| 范文 | 范蓉 [摘要]家庭联产承包责任制、三权分置这两次农地产权分离都极大地促进了我国农业生产的积极性，但是两次农地产权分离都不乏现实困境。整理两次农地产权分离的过程和实施困境，重点针对三权分置的潜在风险，结合第一次农地产权分离的实施问题，提出几点建议对策，希望为三权分置的发展提供更加完善的依据。 [关键词]集体土地所有制；三权分置；承包经营权；经营权 [中图分类号]F321.1 [文献标识码]A 农地产权是指由农村集体土地产生的财产权利的总称，包括所有权、使用权、经营权、收益权等权益，农地产权分离是指农村集体土地所有权分离出使用权、经营权、收益权等系列权益 。1949年后，我国农地产权经历了两次意义重大的产权分离改革。第一次分离中集体土地所有权分出承包经营权，确立了家庭联产承包责任制，由此掀开了农村经济改革的新篇章。第二次承包经营权被进一步分离成承包权和经营权，这一次农地产权的分离行动称为“三权分置”，政策层面明确了我国当前集体土地所有权、承包权、经营权三权并置的改革方向。当前三权分置的实施仍然面临着法律、机制以及市场等层面的限制，需要提出解决路径，为三权分置的全面落地实施提供指导。 1 第一次农地产权分离 1.1 家庭联产承包经营责任制的提出与发展 家庭联产承包经营在安徽省凤阳县小岗村的十八家农户最先开始实行，在安徽省大旱的恶劣环境下，1979年小岗村当年粮食收成总量达到了66t，相当于全队1969年到1970年间粮食产量总和。家庭联产承包经营的浪潮在农民集体中悄然兴旺，形成了一股燎原之势。1979年底实行包产到户的生产队数量达到了38000个，截止1980年，全国实行“双包到户”的生产队已占20%，并且取得了惊人的成绩。 这是一次农民自发选择的农业生产方式实践活动，取得了傲人的成绩，并获得了中央的重视和肯定。在1979年党的十一届四中全会正式通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，充分肯定了家庭联产承包经营的成果，明确了家庭联产承包经营在农业生产中的地位，中央文件的肯定进一步激励了农民的生产积极性。在1980年至1982年提出完善家庭联产承包经营，明确包产到户的范围，放开对多种责任制的形式管控，政策上明确了农村生产改革的性质、方向和方式等重要问题，为广大农民指明了方向，包产到户在农村地区得到了积极地推广。1983年，家庭联产承包责任制被写进了政府工作报告中，自此确立了家庭联产承包责任制在家庭承包经营中的基础性地位，得到了合理合法地推广。 1.2 家庭联产承包经营的实施困境 20世纪70年代至80年代中期，家庭联产承包责任制支持中国农业获得了恢复性的增长，但是進入80年代中期，农业生产出现了停滞的趋势，农民收入增速放缓，城乡收入差距加大，以家庭为生产单位的承包经营制日益显现出封闭性、缺失性等问题，具体表现为以下几方面。 1.2.1 土地流转封闭。非农资本难以进入，集体土地互换、转包等方式仅限于农村集体经济组织之间，非集体经济组织被严格控制进入集体土地，农民通常只能相互之间小面积的土地转包，集体土地已然形成了封闭式的交换氛围。 1.2.2 农业生产主体缺失。进入80年代中期，农业生产效率停滞不前，生产家庭在仅仅依靠几分几亩田地很难维持自给自足的生活，在城乡收入差距显著的社会现象中，越来越多的农民选择离开农村，进入城市“打工”。因此农村劳动力大幅度的下降，农业生产主体缺失现象严重，导致农村土地出现了较为普遍的撂荒、废耕现象。 1.2.3 集体所有权主体含糊。1962年我国确立了村民小组、村农民集体、乡镇农民集体三级所有制。在实践中，乡镇农民集体、村农民集体、村民小组同时作为集体土地所有权主体，存在主体混乱、含糊的问题，导致部分地方对土地利用的争抢与推卸；此外村农民集体、村民小组逐渐被行政主体覆盖，事实上扮演着政府代理人的角色， 集体经济组织越来越无法代表农民集体的意愿和利益，遭到了村民的离弃，导致了农民集体行动代表处于虚置现象。 2 第二次农地产权分离 2.1 “三权分置”的提出 家庭联产承包责任制在实施过程中，流转限制、权利主体缺失、权能残缺、农民权益弱化的问题逐渐加深，在这样的背景下，“三权分置”提出进一步细分所有权成为了适应我国农业生产发展的必然趋势。2014年11月，中办发[2014]61号文件《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导经营权有序流转”。2015年11月，中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》指出深化农村集体土地改革的基本方向“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实行三权分置”。由中央政策文件可见，三权分置的路径是坚持集体土地所有权前提，承包经营权被分离成承包权和经营权，实行三权分置并行措施。农业部部长韩长赋在发布会中具体解释了三权分置的政策路径：“在这个框架下，农村土地的集体所有权归集体所有，是土地承包权的前提。农户享有的承包经营权在土地流转中又派生出经营权，集体所有权是根本，农户承包权是基础，土地经营权是关键，这三者统一于农村基本经营制度”。 地方关于三权分置的实践活动早在2000年左右陆续开展了土地流转和确权登记工作，各地在摸索中不断完善并且规范了土地流转交易路程，纷纷建立起土地流转交易中心，例如武汉市自2007年起开始有序引导集体土地市场流转，目前全市已经建成了5个区级农村土地流转中心，50个街道（乡、镇）土地流转服务点。湖北省在三权分置理论和实践上的探索走在了全国前列，“沙洋模式”连续两年被写入中央一号文件，沙洋县村民在二轮土地延包前后，在自愿的基础上，通过组内互换土地，并地连片，充分抓住新一轮土地确权机会，逐步实现“按户连片耕种”。“沙洋模式”成为了实践三权分置的成功的典型案例。 2.2 “三权分置”的潜在风险 虽然三权分置在部分地区的实践已经走在了前列，但是三权分置当前仍然缺乏健全的制度设计，尤其是在法律层面缺少对权能的明确定义，一定程度上会阻碍三权分置在全国的落实。由于社会配套机制的不健全，三种权利在市场经济中也会面临利益分配，监督不力等问题。市场环境中各方的利益博弈可能会导致三权分置的结果走向偏路。三权分置的潜在风险具体表现为以下几方面。 2.2.1 法规缺失的制度风险。目前，我国法律法规只有针对两权分离下的农地承包经营权，并且没有明确关于经营权抵押的相关法律。我国《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》等法律中均未明確的定义农村集体土地所有权、集体土地承包权、集体土地经营权，只有地方性法规和政策文件中涉及经营权流转。虽然政策层面已经给予三权分置确定的地位方向，但是由于相关的法律法规的缺失使得无法建立起经营权流转和抵押的各项体系，三权分置在实践中将会面临缺乏法律依据的困境。 2.2.2 农民权益的市场风险。在经营权流转的实践过程中，由于缺乏专业机构评估经营权，以及关于经营权抵押变现的社会咨询机构，农民往往无法获知经营权市场流转的具体信息。因此，经营权主体面临的风险会随着市场的不确定性而增加，例如农民无法掌握经营权交易价格，发生不平等的交易情况；相对弱小的农民面对强大的资本主体不正当的利益盘削，失去土地经营权。 2.2.3 集体土地“非粮化” “非农化” 农业风险。当前集体土地经营权主体并无明确定义，意味着市场中各类工商资本都可以通过流转获取集体土地经营权。进入集体土地生产经营的工商资本者可能为了获取更高的农业收益，大规模种植经济作物，农地用途变为“非粮化”。此外部分地方政府为了增加地区财政收入，强行集中流转集体土地供给工业企业，部分土地上工业企业长时间、大面积的租赁农户承包地，农地用途“非农化”问题突出，这两者都威胁着我国的粮食安全。 3 完善农地产权分离的建议 三权分置的有效实施将会打破集体土地在家庭联产承包经营阶段流转封闭性的困境。但是由于目前农地产权分离在法律层面存在定义的缺失，因此产权主体不清晰，以及权能缺失的问题仍然会影响三权分置的落实效果。加快建立健全相关法律法规，制定配套行政监督和风险防范机制，形成三权分置完善的行动体系，是三权分置有效实施的制度保障，是三权分置全面落实的制度基础。 3.1 建立健全相关法律法规 当前需要适时修改《物权法》、《土地管理法》以及《农村土地承包法》等相关法律法规，明确三权分置的法律地位，规定集体土地所有权、承包权、经营权的权利主体、权力边界、权利内容和对应的责任义务；对承包权和经营权的取得和行使权力的内容制定法律法规。制定专项《土地经营权法》，定义经营权性质、权能，经营权确权登记提交，土地经营权适用对象条件和范围，集体土地经营权的流转方式以及价值评估、抵押与处置管理条例等等。 修改完善的法律法规尤其注意权能主体和内容的确认，明确各方在农地产权分离中的权益和职能，才能有依据地防范在新一轮农地分离中权利主体虚置现象，避免第一次农地产权分离中权能缺失的困境。尽快建立健全法规体系，能够为三权分置在地区实践中提供有效的法律依据，加快三权分置在全国的落地实现。 3.2 制定行政监督与风险防范机制 为保障经营权在市场中有序地流转抵押处置，各地加强土地承包权和经营权的登记颁证工作，尽快全面完成集体土地确权登记工作，这是实施集体土地经营权市场监管的基础性工作。地方政府建立健全农地流转抵押登记备案审查制，强化农地流转用途监管力度，严厉禁止农地用途改变行为，切实保护耕地资源。上一级政府严格监管下级政府滥用职权流转土地，擅自改变土地用途，违背农民意愿的情况，加强政府间行政工作监督审查机制。 针对经营权可能造成的抵押融资风险，可以通过建立集体土地保险制度，建立农地金融信贷援助等风险基金，降低农民抵押集体土地的风险。在三权分置格局下，农地承包权和经营权会随着市场规则的调整变化出现需要修正和强化的地方，市场风险的类型、状态、规模、损害程度及恢复能力都具有不可预测性。因此，建立动态的行政风险防范机制，才能及时应变风险失控，尽可能降低农民农地抵押损失，保障三权分置制度的运行与完善。 3.3 鼓励各种支持农地流转抵押的经济组织的发展 积极鼓励各地建立土地产权交易市场，学习已经试点成功的地区建立交易中心的经验，为经营权主体提供信息获取、登记确权、风险评估、交易处置的综合性服务；地方政府协助建立专业的第三方咨询评估机构，提供经营权评估，市场风险预测的专业服务；鼓励当地金融机构积极参与集体土地经营权抵押。通过市场中三者的合作，可以减少各方在经营权抵押工作的交易成本，降低经营权抵押风险，完善农地经营权市场流转抵押体系，一方面保障经营权主体利益，另一方面提高了社会经济组织参与集体土地经营权抵押的积极性。 鼓励完善发展土地股份合作社形式的中间组织，土地股份合作社通过承包农户的土地经营权入股组建合作社，可以降低农地使用权集中整理的交易费；此外土地股份合作社在不改变承包农户与集体经济组织承包关系的同时，又实现了承包权和经营权的流转。建立土地股份合作社可以进一步加强三权分置发展现代农业的目标实现，有利于发展规模化、产业化农业生产，增加农业经营收入，吸引农户坚持农业生产，引进农业人才，发展多元化的新型农业主体。可以缓解农民大量流入城市的局面，解决第一次农地产权分离出现的生产主体流失的问题。 [参考文献] [1] 杜威漩.论中国农地产权制度的变迁——以农地家庭联产承包责任制的建立和变迁为例[J].商业研究，2009（02）：211-216. [2] 闫海涛.关于农村家庭联产承包责任制确立的过程[J].鞍山师范学院学报，2001（04）：5-9. [3] 邓正阳.论农村土地产权制度与家庭联产承包责任制[J].社会主义研究，2016（01）：98-104. [4] 王媛，贾生华.中国集体土地制度变迁与新一轮土地制度改革[J].江苏社会科学，2011（03）：80-85. [5] 张克俊.农村土地“三权分置”制度的实施难题与破解路径[J].中州学刊，2016（11）：39-45. [6] 陈朝兵.农村土地“三权分置”：功能作用、权能划分与制度构建[J].中国人口·资源与环境，2016，26（04）：135-141. [7] 聂婴智，韩学平.农地“三权分置”的风险与法治防范[J]. 学术交流，2016（10）：131-136. |
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