| 标题 | 乾隆时期的治疆政策对于新时代“一带一路”建设的启迪 |
| 范文 | 王锐 [摘 要]清王朝时期中央政权治理新疆的举措，吸纳了历代封建王朝治疆方略的成功经验。乾隆时期治疆政策中的“收”与“放”的辩证思维，更加直接、有效地强化了中央政权对新疆的治理，同时更巩固了清政府对于新疆的统治，也更好地实现了新疆的发展和稳定。总结乾隆时期的治疆政策的经验教训，对于当前我国主导的“一带一路”战略布局过程中新疆地区的治理也有着现代意义上的启迪。 [关键词]乾隆时期；治疆政策；一带一路；启示 [中图分类号]K249.3 [文献标识码]A 新疆古称西域，地处我国西北边陲，民族构成复杂，居亚洲大陆腹心，作为东西方的交通枢纽，在内亚经济、政治、文化交流史上有着举足轻重的地位，战略位置非常重要。自汉唐以来历代中央政权都十分注重对这个地区的治理。汉朝时期，中央政府便建有西域都护府对西域进行治理；唐朝设安西、北庭都护府，进一步加强管理；元朝采取移民守边、发展生产，引大量色目人入内地，加强了西域和内地的联系；到明朝暂时丧失了对西域的统治，及至清朝乾隆时期平定大小和卓叛乱之后（乾隆二十四年，公元1759年），改西域为新疆，因俗而治，设计创新了很多适用于治理新疆的制度和政策。乾隆时期的治疆政策，不但巩固了清政府对新疆的统治，也促进了新疆的发展。 1 乾隆时期的治疆政策的“收”与“放” 历代边疆治理问题的核心都是民族问题，治理好边疆的关键在于如何解决好民族问题。清朝治理新疆地区时，也是遵循历代封建王朝治理边疆“因俗而治”的原则制定了很多适宜新疆各地区发展情况的政策。特别是乾隆时期，在新疆地区初步平定之后，如何治理好与内地风俗习惯、宗教信仰、民族情况和社会情况差异巨大的广阔边疆，能否将中央政权的管辖力度辐射到这一区域，不仅关系到新疆地区的繁荣稳定，也关系到清政府实现对新疆地区的实际控制。 1.1 乾隆时期治疆政策中的“收” 乾隆时期清政府根据治理需要和时代特点，对历代中央政权治疆政策做了取舍变更与充实完善，设置了很多治理新疆的政治和军事制度，这些制度是为了加强中央政权对新疆的管理和统治，因此将它看做“收”的政策。 1.1.1 政治制度 清朝時期新疆各地区有维吾尔、汉、满、回、哈萨克、布鲁特、锡伯、索伦、蒙古等族。乾隆时期根据各地区民族分布情况实行了多种制度。在行政管理方面，因俗设官，因俗治之。乾隆二十七年（公元1762年）清政府设置伊犁将军，统辖整个天山南北军政要务。同时在伊犁将军下设乌鲁木齐都统、塔尔巴哈台参赞大臣、喀什噶尔参赞大臣等办事机构，建立起一整套 “军府制度”。伊犁将军作为清政府派驻新疆的地方官员，既是当地驻军的最高统帅，又是新疆地区的最高行政长官，这在更高程度上达到了政令的统一，利于清政府对新疆的统筹管理。 清政府根据新疆各地区民族成分和社会历史状况，实行三种不同的行政制度：州县制、札萨克制和伯克制。东部推行了与内地相同的州县制度，在乌鲁木齐一带设迪化州、镇西府等，主要是施行于北疆及南疆东部；在卫拉特蒙古及哈萨克等部落以及东归的土尔扈特部实行札萨克制；在南疆回部（维吾尔）地区，沿袭伯克制，并加以改革，由中央政府决定“伯克”的任免、晋升和调动等变动，接受清政府派驻新疆大臣的监督和考核，“这一政策对于统治南疆各族颇见成效”。这些做法不仅实现了中央政权对各地区的管理，还给予了少数民族一定的自治权限，增加了少数民族对中央政权的向心力，颇具民族区域自治的的现代意义。 1.1.2 军事制度 除了政治制度之外，军事制度也是乾隆时期治疆政策中的重要一环。在军事体制方面，乾隆时期深谙“无兵不稳、兵弱必乱”的教训，因此采取了一系列强军备武固防措施。在新疆的驻军中设置驻防军和换防军两种，布防的军队由各处负责的军政大臣分别统领，由伊犁将军负责总辖，构成了庞大而有序的军事管理系统。 乾隆时期派驻新疆的军队总数在3.8万人左右，在力量配置上，北部伊犁最重，东部乌鲁木齐次之，南部回疆最少。其中北疆的驻防官兵约有总兵力的4/5，在南疆实行换防制，官兵有五六千人。以南疆的喀什噶尔一地为例，清朝仅在此驻守各类将士就有：“满蒙八旗官兵440员名，由乌鲁木齐、伊犁两地驻防八旗中定期派往换防；锡伯、索伦官兵224名，由伊犁锡伯、索伦二营定期派往换防；绿营641名，由西宁镇标、汉中镇标及乌鲁木齐提标营中定期派往换防。” 另外乾隆时期在南疆的军事安排中，军府体系中核心官员不任用本地的干部官员，而由中央政府指派内地官员担任，也很少征用南疆当地士兵作为作战力量，同时限制驻军和当地的群众任意往来。这一政策虽然能有效规避军民交往不当而引起的民族冲突，但实际上也剥夺了少数民族群众通过参军而踏入仕途和到内地任职、驻军的机会。军民之间的隔离也使在新疆驻防和换防军队的将士很难与当地民众建立和谐关系，军队防务无法扎实生根，不利于战时统战工作的推进。 1.2 乾隆时期治理新疆政策中的“放” 经历了长期战乱后，新疆各地区民生凋敝，经济受到极大的破坏。以致北疆“经两次大兵、又阿睦尔撒纳焚掠之后，众厄鲁特数年来未能耕种、畜牧抛荒”，南疆“人烟减少，户口凋残，以致土地荒芜，回众穷困”。面对这种情形，乾隆时期清政府逐步采取了一系列开放和放开本地发展的政策，改变新疆各地区与内地和周边国家相隔绝的状态，不但迅速恢复了被战争严重破坏的社会经济，更进一步发展了当地社会生产力，这些发展和开放的政策，可以看做是“放”。 1.2.1 经济政策 在收复新疆之后，乾隆时期的清政府进一步放宽了新疆的开放力度和程度，开始施行以鼓励新疆与内地发展商贸为标志的新政策。以往，凡是前往新疆地区的商贩，一律需要辗转到乌里雅苏台（今蒙古国）的“定边左副将军衙门”领取通行执照。乾隆开放边疆经济的首要步骤就是简化入疆经商的行政审批程序：内地商人入疆，改由沿途的地方政府如鄂尔多斯、阿拉善、推河、阿济等地的政府就近核发入疆的执照。乾隆时期“新疆驻兵屯田，商贩流通，所关最要”，这一次的制度改革，“较之转向乌里雅苏台领照，程站可省四十余日，商贩自必云集，更于新疆有益。”乾隆时期的清政府十分重视地区商业的发展对新疆建设的关键作用。同时清政府还鼓励新疆与周边地区的商贸，对于内地商人和外邦商人，清政府在新疆都给予低税优惠，甚至免税待遇，对于各国家、各民族的商人给予平等的待遇。这些平等和优惠的开放政策大大刺激了新疆各地区商业的发展，“现在回部安静，其布鲁特、霍罕、安集延，玛尔噶朗等贸易之人，络绎不绝”。现在看来，这些政策恰恰符合了利用市场自我调节的经济学逻辑，也是中央政权对于促进新疆各地区发展的一次尝试。 1.2.2 财政政策 乾隆时期，为了鼓励新疆各族人民积极发展生产，清政府还规定新疆的所有财政收入都留归新疆各地自我管理和使用。由清政府拨专款支持的部分，称为“专饷”。关于新疆地方财政出现的收支差额等问题，则是通过协调内地省份的“协饷”来加以解决。当时，全国有 25 个省级行政区，除了财政比较紧张的黑龙江、吉林、盛京（今辽宁沈阳）、乌里雅苏台（今蒙古国）、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海外，其他的省以及粤海关、闽海关、江汉关、江海关等海关，都要分担新疆所需的财政支出。新疆的“专饷”和“协饷”制度，是当时全国对边疆的支援制度，为新疆发展提供了既数额丰厚又来源稳定的经费支持。 乾隆时期治疆政策中的简政放权、开放贸易的经济政策和“协饷”“专饷”的财政政策，是乾隆时期促进新疆各地区发展 “放”的政策的集中体现。在这种政策下，新疆各地区实现了经济的快速发展，人民的生活水平飞速提高，同时更扩大了新疆各地区周围的商贸开发，是“清朝版”开发“丝绸之路经济带”政策的尝试。 2 乾隆时期治疆政策对“一带一路”建设的启示 在新时代中国特色社会主义事业的发展进程中，我国开展的“一带一路”建设，对边疆民族地区发展是千载难逢的历史机遇。在“一带一路”建设中，边疆民族地区实际上承担着“拓展国家发展新空间”和“收功实于西北”的历史责任。乾隆时期治疆政策中的理念和实践，尤其是乾隆时期治疆政策中“收”与“放”的智慧对于现在我们平衡一带一路战略布局中新疆地区的开放与安全稳定有着重要的借鉴意义和参考价值。 2.1 乾隆时期治疆政策的经验教训 乾隆时期治疆政策中，中央政权不仅拘泥于平定叛乱、藩属归附而已，而是目光长远，放眼未来。由于新疆地处偏远，历代中央政权虽加强了管理，但都仅限于收为藩篱，不利于统一。乾隆时期清政府改变了历代中央政权治疆策略，将新疆像内地各省一样长久纳入中央政权的直接管理。在将新疆的行政管辖权紧紧地握在中央政权的同时，又广开商路，开放新疆贸易发展，在很长一段时间实现了新疆地区的发展和稳定，这种治疆思路基本保持了下去。 以现代的视角来看，乾隆时期的治疆政策存在诸多弊端。最显著的就是其“重北轻南”的治理思路，对南疆相对放任、隔离的治理思路，使当地民族在清朝一直处于一种边缘状态，这为民国时期乃至当代我国新疆民族问题留下隐患。南疆是传统的民族聚居区，社会有相对稳定的格局，因此乾隆时期清政府在南疆施行的政策更多地顺应当地的民族传统和风俗习惯，尽量避免激化民族矛盾进而危及边疆地区稳定安宁。但一些过于强化的隔离制度、安抚为主的处理民族问题的方式，阻碍了南疆与内地的交流融合，也滋长了一些地方民族势力，这一保守政策最终埋下了边疆动荡的隐患。“在新疆地方言，有保护之利，闭塞之害，利害各半；在整个中国、大中华民族言，阻碍了国家统一、民族团结，实百害而无一利也。”从后来南疆地区出现的乌什之变、张格尔之乱等一系列的问题的发生到1864年的新疆各民族大起义、外敌（主要是浩罕阿古柏）入侵在天山南部都证明这一点。这对我们在处理新疆的民族问题、打击新疆地区内的恐怖势力有重大的警醒意义。 2.2 “一带一路”战略布局新疆治理的现代策略 当前新疆作为在“一带一路”背景下“丝绸之路经济带”的核心区，作为连接亚欧区域的交通、物流必经之地，面临着有史以来最广阔的发展机遇。但近年来随着国际社会上民族主义浪潮的影响和宗教极端主义的渗透，加上西方敌对势力不断对新疆开展的分裂活动，新疆各地区和新疆周边地区的环境日益复杂。随着我国西部边疆地区现代化程度的快速提高，地区生产力会迅速发展，很有可能引发一些不可预测社会风险，给社会安全稳定带来前所未有的挑战。在全球化、信息化时代，除了以军事安全为主导的传统安全外，影响国家安全问题还包括了跨国走私与毒品交易、政权颠覆、民族宗教冲突和恐怖主义等非传统安全问题。新疆地区不仅边境漫长，与众多国家毗邻，这些国家也不同程度地面临着民族宗教冲突、恐怖主义、毒品交易等非传统安全问题。这些不稳定因素由于族源因素和地缘因素更容易传导蔓延至我国新疆地区，并与境内的民族分裂力、宗教极端势力、暴力恐怖势力相互勾连策应、相互交织叠加，加剧了新疆地区安全治理的复杂性。 “民窮、民劳乃易乱之源”。历史经验已经多次反复验证，新疆地区的安全稳定和长治久安，最基础的条件还是经济的不断发展和生活水平的显著提高。乾隆时期在新疆施行的经济和财政政策，大大促进了当地经济的快速发展和群众物质生活水平的提高。然而，到了清代末期由于国家势力衰弱，中央政府对新疆的“协饷”无力持续拨付，新疆的地方财政困难、问题凸显。新疆当局为了能够缓解财政压力，只能通过增加税收和各种征集手段来维持收支，这种做法不但没有解决财政危机，还加重了当地各族群众的生活负担，反而造成新疆社会的动荡，本地政府管辖能力衰弱，这才使和卓后裔作乱和外敌入侵有了可乘之机。因此可以说，新疆的不稳定，很大程度上是由于地区经济落后和人民生活贫困而引发的，因此大力发展地区经济、改善人民生活水平、满足群众对美好生活的向往是确保新疆安全稳定和长治久安的根本策略。习近平总书记在考察新疆时指出，“发展是解决一切问题的关键，也是解决新疆问题的总钥匙”。因此加快新疆地区发展是当前新疆治理的长远之计与治本之策。在“一带一路”战略的实施过程中，要加大国家向西开放的力度，使新疆地区更多分享对外开放的红利。在西部大开发的机遇中，加快新疆地区的国土资源的进一步开发，使我国国土开发空间格局更加均衡，缩小地区发展不平衡不充分的差距。 不同于清朝时期对新疆治理北部开放、南部安抚的政策，当前我国对于治理新疆的思路是互惠开放与铁腕治理并重的综合政策，同时南疆地区也被作为重点发展和反恐维稳的关键区域。目前我国也在不断强化驻疆部队的全面建设，不断提高应对多种安全威胁、完成多样化军事任务的能力。我国每年还会派出大量的维稳的精英部队轮流驻扎在南疆维稳的关键地区，在军队设置上，也给了南疆类似副省级的建制安排。以确保新疆边防安全和社会稳定，营造和保持良好周边安全环境的“金矛钢盾”。另外未来“一带一路”建设，不仅注重加强中国与周边国家的经济合作，还要深入推进与周边国家的安全治理合作，推动新疆安全治理的国际合作。随着“一带一路”建设的不断深入，新疆地区的经济社会发展将迈上更高的台阶，地区的安全治理的基础和能力也将不断夯实和提高。中国与周边国家安全治理合作的不断深入，也将形成安全治理的合力。 3 结语 大国崛起，始于战略。在几百年之后的今天，我们对新疆的治理，又处在了“收”和“放”结合的重要阶段。相较于乾隆时期，新疆与中央政府的关系不再是归属与称臣纳贡，而是作为统一多民族国家中具有主权观念和边界理念的现代国家不可分割的一部分。我们的民族关系也是在社会主义制度下建立起来的新型民族关系，是以“平等、团结、互助、和谐”为特点的社会主义的民族关系。新中国成立以来实施的民族区域自治制度，更是我们党和国家民族政策的核心和基本形式。经过几十年的坚定实施和不断完善，在中国特色的解决民族问题的道路上，各族人民对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国共产党的认同、对中国特色社会主义的认同都在不断增强，各民族共同团结奋斗、共同发展、和睦相处、和衷共济、和谐发展。 “一带一路”建设为新疆地区繁荣发展和安全治理既带来了前所未有的机遇，也将出现很多挑战。在“一带一路”战略布局的实施的新疆治理是真正的“谋长远之策、行固本之举、建久安之势、成长治之业”。因此在新疆治理过程中需要特别注意对地区突出短板和突发问题作出有效和迅速的应对，同时又要着眼长远，才能有效维护新疆的长治久安、快速发展，才能保证新疆地区发挥在“一带一路”建设中的战略支撑作用。 [参考文献] [1] 王钟翰.清代民族宗教政策[J].中国社会科学，1992（01）. [2] 杨恕，曹伟.评清朝在新疆的隔离制度[J].中国边疆史地研究，2008（02）. [3] 许檀.清代山西归化城的商业[J].文史哲，2009（04）. [4] 赵海霞.论清朝统一新疆对新疆民族关系的影响[J].新疆大学学报，2014（02）. [5] 孙力舟.清朝时全国曾“对口支援新疆”[J].党政干部参考，2010（05）. [6] 张晓莉.清代新疆屯田布局对我国西北安全的影响[J].石河子大学学报，2011（03）. [7] 把祖国的新疆建设得越来越美好——习近平总书记新疆考察纪实[N].人民日报，2014-05-04. |
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