| 标题 | 新疆建设兵团棉花目标价格改革试点政策评估 |
| 范文 | 顾天竹 董小菁 [摘要]2011年正式出台棉花国家大规模敞开收储政策，棉花又回归至统购统销阶段。由于政策托底收购，棉花种植面积和产量均明显增加，棉农收入也显著提高。但同时引发了一些问题，如国内外棉花价差不断拉大，纺织企业用棉成本大幅增加等。2014年国家宣布实施棉花目标价格政策，新政策实現了棉花产业脱离托底收购并重新走向市场。在考察新疆生产建设兵团政策实施情况后，对棉花目标价格实施的内容、成效及在实施过程中出现的问题做出评价，并提出政策建议。 [关键词]棉花；目标价格；改革；兵团 [中图分类号]S-9 [文献标识码]A 1 引言 1.1 政策背景 1.1.1 我国棉花生产格局发生重大变化，使得我国棉花生产大面积西移。随着全球棉花价格持续下跌，2009～2013年间我国棉花总种植面积减少60.3万hm2，但总产量仅减少7.8万t。与全国棉花种植面积锐减相对，新疆却在4年内面积增加30.9万hm2，总产量增加99.4万t，单产大幅度提升（如表1所示）。 1.1.2 大量使用进口棉花加上国内高库存，使得国内棉花供给量居高不下。2010～2013年全球棉花总生产量、总消费量分别为10253.4万t和9609.1万t，全球棉花生产过剩。国内棉价上涨，纺织企业对进口棉使用量增加，这给国家带来了巨大的库存压力，3年国储库总计收储量超过1500万t，即使经过三年的抛储，2014年结转的国家储备库存仍超过1000万t。 1.1.3 金融危机、成本上升和产品替代，使得棉花市场需求低迷疲软。随着化纤生产技术和工艺的进步与近期石油价格下跌，纺织用棉消费被大量替代，也降低了棉花的需求量。加上2008年金融危机导致欧美国家对纺织品的需求大幅度下降，严重影响到我国纺织品的出口。国内人工、燃料等成本上升，价格优势不复存在，部分纺织企业转移至东南亚等低成本地区。 1.1.4 国内外棉价不断拉大和用棉成本攀高，使得棉花产业缺乏竞争力。国家临时收储政策实施以来，约九成棉花进入国库。国内棉价持续上涨，国内外棉花差价从2010年的1000元/t，增加到2012年的5000元/t左右，到2013年接近6000元/t，国内棉价比国际市场高出约45%。国内纺织企业用棉成本增加，约占总成本的70%，纺织服装业的国际竞争力严重削弱。 1.1.5 国家实行临时收储政策实施，使得财政负担不断加重。据中国棉花网数据统计，国家每年要支付棉花收储成本约为300亿元，三年国储占用财政资金高达2000多亿元，且每储存一年棉花要下降一个等级的损耗费用，国储库里仍有1000多万t棉花未能销售，最终损失未能完全统计。 1.2 政策意义 1.2.1 发挥市场形成价格的决定性作用。国家用目标价格补贴取代临时收储政策坚持市场定价原则，国家不再收购棉花，而由棉花加工企业直接与市场对接，棉花价格由市场供求关系决定。 1.2.2 稳定国内棉花面积和产量在合理水平。当国内棉花面积和产量高于合理水平时，通过调整补贴标准，适当降低补贴力度，控制棉花的种植面积。当国内棉花面积和产量低于合理水平时，通过提高补贴调动农民植棉的积极性，增加棉花的种植面积。 1.2.3 促进棉花产业的长远发展。充分发挥市场调节生产结构的作用，提高农业生产组织化、规模化程度，激励农业技术进步，控制生产成本上升。政府不干预市场价格，企业按市场价格收购籽棉、销售皮棉，有利于恢复国内产业的市场活力。 1.2.4 推动棉花产业布局的优化调整。目标价格部分按照产量补贴，可调整原有次宜棉区和高风险、低产量棉区的棉花种植，进一步推动优势高产棉区的发展。我国棉花种植区域由黄河流域、长江流域逐渐向新疆地区转移，目标价格补贴在新疆的试点将进一步巩固新疆棉花主产区的地位。 2 棉花目标价格改革的基本内容 2.1 补贴政策细则的设计与形成 目标价格政策设计的原理是通过对市场价格与所定目标价格补贴的差价部分进行补贴，从而保护生产者基本收益。在政策落实过程中，借鉴历史数据制定目标价格补贴数额。依据种植棉花的盈亏平衡点，确定能够满足农民基本收益的目标价格，当市场价格低于目标价格时启动补贴机制，市场价格高于目标价格时则不发放补贴。 2.2 补贴方式的确定 2014年国家选择9～11月三个月份棉花均价作为年度棉花市场价格，根据其与19800元/t的差价来补贴。新疆自治区选择棉花种植面积和籽棉交售量相结合的补贴方式，总补贴额的60%按面积进行补贴，40%则按产量补贴。补贴对象是实际棉花生产者，包括基本种植户、种植大户、种植棉花的国有农场以及棉花种植的司法农场和部队农场等。兵团选择按产量补贴的方式。兵团财务局按照国家认可的兵团棉花产量及中央拨付补贴资金总额，将补贴资金拨付到植棉师，师拨到团场或代管的兵团直属单位。种植者凭棉花加工企业出具的籽棉收购结算票据向棉花种植所在团场申请补贴。补贴对象为团场的所有植棉职工，且特种棉补贴标准适当高于白色陆地棉。 2.3 棉花目标价格补贴细则改进 2015年新疆重点补贴适合棉花生产的南疆四地州，促使棉花种植区转移。民间仓储库的加入，缓解了新疆的棉花公检压力，降低棉花运输成本，并打破国家公检库一家独大的局面。补贴金额提前发放有利于缓解棉农的还贷压力，次数减少也减少了资金拨付的交易成本（如表2所示）。 补贴标准为：陆地棉交售量补贴1.99元/kg，特种棉交售量补贴2.58元/kg；南疆四地州基本农户面积补贴2126.2元/ hm2。按照标准，2015年自治区每667㎡棉花目标价格改革补贴总额约为500元，南疆四地州基本农户每667㎡棉花补贴额度将会达到约540元。2015年12月份新疆生产建设兵团向棉农发放了2015年度首批棉花补贴资金，兑付标准为籽棉0.5元/kg。 2.4 补贴金额的拨放与兑付 中央财政目标价格补贴资金分四次对种植户补贴，详见表3。2015年3月底全部拨付完毕，总金额为139亿余元。而兵团则在2015年2月补贴资金全部拨付完毕，总额度大约为101亿元。兵团各师分为两次兑付补贴资金，第一次为2.5元/kg，第二次为7.5元/kg。 3 政策实施的成效 一是摸清了兵团棉花生产底数。通过目标价格补贴政策的面积核实工作，摸清了兵团植棉面积和产量，对于兵团棉花生产决策具有重要意义。在“优棉”目标的指导下，局部有所调整，低产棉田退出，种植面积逐步稳定在合理规模。 二是市场定价机制初步形成。棉花市场价格正在从临时收储托市价格走向市场价。目标价格改革后，加工企业直接和纺织企业对接，皮棉市场买方和卖方数量众多，接近于完全竞争市场。皮棉价格开始由市场形成，籽棉收购也明显活跃起来，价格波动幅度已经超过每kg1元钱，棉花购销各环节的协调运行机制逐步市场化。 三是国内棉价与国际市场接轨。国内棉价回归理性，内外价差也已趋于合理，有利于国内纺织企业降低生产成本，从而扩大市场、增加出口、提高效益。 四是促进产业上下游协调发展。随着国家出疆棉优惠政策的进一步落实，国内外棉花差价缩小和新疆棉花质量提高，内地纺织企业使用新疆棉花的比例也会不断提高。在新疆兵团促进纺织业发展的优惠政策下，新疆纺织会出现新一轮投资高潮，疆内纺织企业对棉花的消纳能力进一步提升。新政策实施会给一些库存量大的企业带来阵痛，但从长远来看有利于促进产业上下游协调发展。 4 政策实施过程中存在的问题 一是面积及产量核定问题。按照国家统计局数据：兵团种植面积68.7万hm2，皮棉产量148万t进行补贴，拨给兵团101亿元，后补拨4.2亿资金作为查缺补漏使用。上述补贴面积与产量与兵团实际情况存在较大差距，兵团农业局统计种植面积74.3万hm2，产量168万t。这导致部分棉花无法获取补贴，地方政府只能将补贴资金摊薄。 二是籽棉交售问题。兵团加工企业根据植棉职工的信息进行籽棉收购，开具各师统一印制的票据。但在具体执行中存在以下问题：第一，存在个别职工测产认定量和籽棉交售量两者相差超过5%的情况。测产时，棉花的单铃重统一按5g计算，没有根据不同品种和不同管理水平对单铃重进行现场实测，造成实收产量与测产产量的误差超过5%。第二，部分监管库在前期皮棉交储时，由于监管库人员、设备等不足，预约入库量较低，使得加工企业皮棉堆场占用了籽棉堆场，籽棉堆场严重不足，影响皮棉加工速度与质量。 三是制定兑现价格的风险问题。兵团兑付给职工的最终籽棉价格，由棉麻公司结算的“贴近市场的价格”和各师财务局结算的“补贴价格”两个部分组成。若棉麻公司的销售价比国家确定的市场价低，棉麻公司为团场结算的价格必将低于市场价，团场没有资金去补贴差额部分，致使团场植棉职工收入减少。若是棉麻公司销售量低，大部分皮棉无法销售变现，棉麻公司为团场结算的金额较少，团场没有资金给职工兑现，致使团场植棉职工收入减少甚至没有收入。 四是入库公检制度问题。入库公检关键环节存在以下问题：第一，程序复杂、手续繁多。驻库纤检出具的批次重量结果表需要带回团场人工输入才能出具公检证书等材料；销售后出库、移库时必须向全国棉花交易市场递交出库申请表，经全国棉花交易市场审批，等交易市场开具商品棉出库单后客户才能办理出库手续；按规定需要与兵团棉麻签订三方协议，货款汇入、发票开具、客户退款等方面，虽然这些程序是为了加强监管，却不利于销售企业捕捉市场机会。第二，公检慢、出库慢、结算慢。从预约到入库到出库、出证，快者4～5天，慢者7～10天，客户不能及时看到各批次棉花公检数据，影响交易速度。第三，流通环节费用增加。以往有部分客户自行到加工厂汽运提货，费用低、速度快，现棉花销售必须经过交易市场和监管库，增加了出库等费用。 五是补贴发放问题。目标价格改革后，棉花价格维持在5～5.5元/kg，受低温大风的影响，产量降低，职工面临还贷难问题。再加上籽棉加工过于集中，同时由于预约入库、公检、销售时限较长和市场疲软原因，资金回流慢，对棉花销售和加工企业资金压力较大，直接影响到植棉户申领价格补贴。而植棉户贷款普遍于12月份到期，距离春节前拿到补贴资金时间有近两个月，扩大植棉户用于及时还贷的资金缺口。 5 政策建议及启示 5.1 完善补贴方式 5.1.1 建立兑现价格报告评估制度，规避市场风险。目标价格实施后，棉麻公司直接向市场销售棉花，棉花价格的不确定增强且销售期延长，难以测算最终皮棉价格。兵团应建立兑现价格报告评估制度，一方面整合兵师棉麻公司，实行集团化经营，做好未来一段时间棉花的销售价格调研和预测工作，及早确定基层团场对农户棉花的初步兑现市场价格；另一方面，对当期棉花销售实际状况进行核算，与前期预测价格对照实施多退少补。 5.1.2 兼顾产量和质量，建立优质多补的补贴导向。按产量发放补贴是有效的，既有利于鼓励适合植棉区生产和抑制次宜棉区的退出，又有利于减少补贴发放的核实工作。但是仍需要改进：其一，是国家按棉花产量下拨补贴资金，并延长采价期；其二，是兵团以籽棉产量为基础给予质量系数进行补贴资金发放。激发农户提高棉花质量的积极性，探索实施在产量基础上给予质量权衡，从而形成籽棉标准补贴产量。 5.2 简化中间环节 5.2.1 尝试在场监管，优化公检方式。在库监管造成了两方面的弊端，一是延迟棉花销售响应时间，造成了销售风险；二是增加了加工厂和棉麻公司的運输装卸等费用。建议兵团实施棉花在场监管，在棉花加工厂设立监管区，由公检人员到场提取包包样本。棉麻公司或加工厂可自主选择是否计入棉花交易信息库。 5.2.2 优化面积统计核实方法。应优化棉花种植面积统计核算办法：年初，开展农户棉花种植意愿调查，并结合市场形势确定各师团棉花种植面积的计划；计划一旦下达，可仿照订单农业的模式，使实际种植面积和计划面积保持最大一致性，后续的面积核实主要检查计划落实状况，以减少反复统计核查工作量；对于未纳入年初计划的种植面积可考虑不予补贴；调整棉花测产工作时间，将原由8月底完成测产延后到9月中旬，使产量预测更科学。 5.2.3 因地制宜制定补贴发放方式。在棉花种植面积和测产及公检基础上，确定各师团棉花产量，并对照核实和审核最终核拨资金。可根据具体情况确定补贴发放方式，对于团属棉花种植户可采用兼顾产量和质量，建立优质多补的方案；对集体所有权土地单位可参照自治区补贴发放方式；对其他经营单位可自行选择按团属或集体补贴方式，也可直接按产量补贴。 5.3 加强管理创新 5.3.1 建立棉花产供销信息平台，加强数据分析。在兵团农业信息化综合公共服务平台基础上，建立棉花产供销信息平台板块，加强兵师两级信息化建设的顶层设计，与社会信息网和电子政务建设相结合，实现基层单位信息共享，农户、基层单位和其他相关机构可通过信息平台和了解兵团棉花产供销状况，实现共建共享和互联互通。 5.3.2 建立兵團棉花销售管理信息系统，增强定价话语权。在业务上，筹建兵团棉花的现货和期货交易市场，并建立信息化交易平台；组建兵团棉花经济问题研究中心和棉花产销存专家委员，加强兵团棉花产业研究，增强定价话语权。从机构上，组建整合各师棉麻公司的兵团棉麻集团来加强运作。 5.3.3 对集体所有制土地要因地制宜。集体所有制土地下棉花生产和团属棉花生产相比较，存在经营分散、管理水平低和机械化程度差等问题。将集体所有制土地纳入兵团棉花生产基础设施建设和高标准示范项目建设规划之中；同时鼓励集体所有制的合作社建立或连片种植等经营模式。 [参考文献] [1] 杜珉，刘锐.关于新疆棉花目标价格补贴试点政策的探讨[J].中国棉花， 2015（ 01）：1-5. 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