| 标题 | “村转居”社区“政经分离”的运作机制探析 |
| 范文 | 陆梦怡 [摘要]社区治理是国家治理体系中的基础环节。近年来，伴随着城镇化的迅速发展，“村转居”社区治理体系面临着深刻的变革。苏州市枫桥街道在“村转居”之后取得的经济、社会效益主要得益于“政经分离”改革。通过对枫桥街道“政经分离”实践中组织架构、章程规划、运作方式的探索，认为多主体协同、信任认同、监督调控、协商沟通是促进“村转居”社区治理发挥作用的决定性因素。 [关键词]“村转居”;社区治理;“政经分离”;机制研究 [中图分类号]D669.3[文献标识码]A 1 问题的提出 改革开放以来，随着城市化进程的不断加快，越来越多的农村开始进行“村转居”的实践或实行股份制改造。在此过程中，集体资产的运营与分配是一个关键环节。2019年中央一号文件要求：“按期完成全国农村集体资产清产核资，加快农村集体资产监督管理平台建设，建立健全集体资产各项管理制度。加快推进农村集体经营性资产股份合作制改革，继续扩大试点范围。总结推广资源变资产、资金变股金、农民变股东经验。”由于现行城乡管理体制的差异，农村运营集体资产的经济组织拥有独立财权，而城市街道、社区居委并无独立财权，“村转居”进程必然要求对农村集体资产进行改制，以适应城市化发展。“村转居”后，“村民”变“居民”，农民失去赖以生存的土地，就业面临着不确定性，收入很大程度上来源于农村集体资产的收益。因此，如何实现集体资产的保值增值，影响到居民的生活质量，进而关系到基层社会的建设与稳定。同时，“政企不分”的历史容易导致集体资产运作效率低下，难以适应产业转型升级、城市土地规划的发展方向。当前我国对于基层社会治理方面的研究方兴未艾，特别是城市化进程中“村转居”社区的建设与创新探索。而“政经分离”的探索与实践正是“村转居”社区治理由“政经不分”走向各社区主体协同治理所作出的有益探索，是农村集体资产有效运行、居民获得收益的保证。“政经分离”是指按照“行政归社区、经济归合作社”的原则，将原行政村的经济职能交给村股份合作社，社会管理职能交给街道和社区，社区行政开支和社会公共服务则全部由街道财政承担的机制。 从现有的研究来看，郑风田、赵淑芳（2005）分析了城市化进程中农村集体资产处置中产权界定、清产核资、资产的量化和分配、人员保障等方面出现的问题及难点，并提出相应的对策。王权典、江惠生（2008）分析了城市化“村改居”中农村集体资产改制的困境和出路，认为及早通过立法明确社区股份合作经济组织的法人地位，是农村集体经济产权制度改革的关键。魏书华（2002）对比了北京市朝阳、丰台、海淀等区的农村集体资产处置方案，概括了在股份设置和量化折股、改革经济体制等相同做法，并提出制定政策、资产处置、着眼未来等解决方案。项继权等（2012）研究了温州发展困境后，提出实行“三分三改”的新思路，强调从多个主体出发，構建社区治理体系。王权典（2013）分析了南海在实施“政经分离”时面临的问题，并提出“完善南海城乡社区基层民主法治和社区多元共治机制”、“深化南海城乡社区以集体成员权保障为基点的配套制度改革”的措施。李棉管（2014）介绍了佛山市N区“政经分离”体制创新的具体措施：“农村集体经济组织负责牵头制定农村集体资产发包方案，按照农村集体资产管理交易中心的有关规定，落实农村发包方案民主管理程序，组织监督本级集体资产发包，追收发展款等经济管理事务。” 上述学者分别对北京、温州、南海、佛山“政经分离”实践进行了阐述，对全国范围内实行“政经分离”的做法进行了有益的探索，分析了实行过程中遇到的阻碍并提供了政策建议与路径选择。然而在以往的研究中，很少对“政经分离”机制进行专门研究，而社区不同主体在集体资产运作中的角色认定、监督管理、相互信任、协商沟通等内在机制对于正确理解和把握“政经分离”都非常关键。本文以苏州枫桥街道为例，重点探讨“村转居”过程中“政经分离”的运作机制（协同机制、信任机制、监督机制、协商机制）问题。 2 枫桥个案与改革成效 枫桥街道位于苏州市古城西部，1994年划归苏州高新区。2004年进行“村转居”之后，枫桥街道将原有的24个行政村划分成7个社区，撤销原来的村委会，改建居民委员会。2006年开始，按照“社会职能划归社区，经济职能留在合作社”的原则，枫桥进入改革新阶段——建立以原有自然村为单位的股份合作社，将原有集体资产的运营与“村转居”后形成的社区的日常活动分离开来，建立党全面领导、社区事务居委会治理、村集体资产股份合作社运营的运作体系。 为了有效运营集体资产，实现资产的保值增值，枫桥街道建立了联枫公司，用于居民入股分配股红。同时，枫桥为了改善进入街道务工的外地员工居住环境，主动搭建投资平台，引导失地农民自愿入股成立民发富民合作社，用于外来务工人员公寓建设。“政经分离”的实践中，街道通过分离事权和财权，明晰责任主体，引领社会力量、居民参与集体资产的运营，围绕居委会和村股份合作社的管理的方式，在社区经济，如居民收入、基础设施建设，社区文化，如文艺园地、书场评弹，社区社保（如敬老金发放）等方面取得了一定成效。 3 “政经分离”的运作机制 枫桥街道之所以取得了“政经分离”改革的成效，主要得益于其良好的运作机制。这一机制主要表现为多主体之间的协同治理、居（村）民对地方政府部门工作的信任、居（村）民对村股合的监督，以及村股合内部健全的协商沟通机制等。 3.1 协同机制 社会协同是当前中国社会建设中政府与社会间关系的现实选择。要建立完善的社会治理格局，创新社会治理机制就离不开各主体之间的协同。协作共治机制就在不同治理主体寻求角色和功能实现的过程中，通过权力互动和资源交换的方式动态完成。 枫桥街道创建了“三位一体”的集体资产运转机制，即将党组织、自治组织（村股份合作社）、经济组织（联枫公司、民发富民合作社）的力量同时纳入到“政经分离”机制中，有效地理清了职能、明晰责任，更促进管理的专业化和治理的高效化。党委具有领导核心的作用，统筹村集体资产处置的多项事务。村股份合作社负责村所有厂房、出租房、门面房的出租合同签订等事务。枫桥街道通过整合各股份合作社的资源，集中力量办大事，既有利于整合各项资源，实现优化配置，也有利于集体经济朝着专业化、集体化方向发展。同时在党委的带动、街道办的扶持下，枫桥成立了两个经济组织——联枫公司、民发富民合作社。联枫公司负责统筹24个村股份合作社的集体资产，进行统一市场决策与运营，盘活了资产，创造了盈利。民发富民合作社作为枫桥街道居民投资平台，引导居民入股投资，实现了共同致富的机会平等。枫桥街道参与治理的各方相互合作、相互信任、相互督促，极大提高了治理成效，降低了治理成本。 3.2 信任机制 一个国家的福利以及它参与竞争的能力取决于一个普遍的文化特性，即社会本身的信任程度。信任、认同是构成社会共同体的基本要求。彼此之间的信任是多主体资源共享与协作的重要前提。 枫桥街道在制度、组织和人员上展开工作，增强居民的信心。在制度信任上，居民认同“政经分离”的合法性和有效性。集体资产改制之初，枫桥街道即制定了《枫桥街道股份合作社章程》，保障股红分配“有法可依”、公开透明，从而保证了居民获得性收入的合法来源。因此，居民对“政经分离”的制度会有信任感。在组织信任上，村股份合作社是在原村集体基础上改制而成，组织成员包括普通股民、股民代表和负责管理日常事务的董事会。股东代表代表民意，深入普通股民内部;董事会接受股民与第三方审计监督，公开年度报告，公示资产收入。因此，股民对村股份合作社的运行与结果表示信任。在人员信任上，枫桥街道秉承《章程》中公平公开的原则，从原村集体干部中选举产生村股份合作社的董事长、监事会主任等管理人员。由“熟人社会”中产生的亲切感与认同感即保证了居民对组织人员的普遍信任。 3.3 监督机制 改革开放以来，我国公共监督体系逐渐完善，已初步形成具有中国特色的多元化公共行政监督体系。十九大进一步提出，要加强对权力运行的制约和监督。要充分发挥实现基层治理体制的优越性，必须让权力在阳光下运行。监督是权力调控的一种基本方式，在过程中可以较好地保障基层权力的正常运行。 枫桥街道赋予党政办公室、经济发展办公室、监事会、居民等主体共同享有不同的监督权力。枫桥街道下设党政办公室负责纪检、监察、党风廉政建设及纪委等其他日常工作。经济发展办公室负责对街道办事处所属单位、村股份合作社等领导人员实行经济责任审计和对街道办事处所属单位、村股份合作社（居委会）年终分配结算进行审计监督。同时，村股份合作社中设置有监事会，领导民主理财小组检查村股份合作社并定期公布财务状况，并对董事会成员的渎职行为及时进行内部监督。此外，居民作为股红的获得者，对集体经济组织的运行也有一定的监督作用。 3.4 协商机制 习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上提出：“要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”许多实证性的检验证明：协商可以促进政府与民众的双赢;它既可以传达民意诉求，为政策合理制定提供重要参考，又可使民众对公共事务和公共利益更加关注。协商中的公众参与为解决争议、处理重大社会问题提供了有益的民主工具和程序方法。 基层社会治理创新与基层协商民主要求群众广泛、平等地参与活动，追求社会利益的最大化。每年年底，枫桥街道会召开股东代表大会，股东代表协商制度原则在现实发展中的实行问题，协商经济组织运营模式，协商股红分配方式，协商机构、组织人员任职、分流问题。每位股东代表都有提出意见的话语权，在利益的协调整合上尊重普遍人的反馈与少数人的正当利益诉求。董事会和监事会广泛征求意见，实现居民意见充分听取。群众通过经济组织进行沟通、交流、协商的方式实现个人利益最大化，组织效益最优化，以经济的民主带动政治的民主，促进基层社会治理创新。 枫桥街道“政经分离”实践通过各主体协同治理、信任认同、监督制约、协商沟通，以党委牵头、村股份合作社协调、经济组织（联枫公司和民发富民合作社）共同经营、居民参与的方式，达到财权和事权的相对分离，达成集体资产运行的高效率，为居民带来可观的收益，同时为社区建设提供资本积累。枫桥街道、党委、自治组织、经济组织、居民相互配合的“政经分离”机制能够给“村转居”社区治理提供科学化的治理方式，促进社区治理的现代化，并使其朝着城市社区建设方向逐步迈进。 4 结语 本文聚焦“村转居”社区治理中“政经分离”的实践，分析了其运作机制。“政经分离”在“村转居”社区治理中以多主体协同、信任、监督、协商的治理方式，在社区中取得了丰富的成效，为居民提供了可观的收入来源，为社区建设注入了动力。“政经分离”机制在“村转居”社区中充分展现了其优越性。在资产处置方面，有利于保障居民的收益，缓解由“村民”身份向“居民”身份快速转变的不适应性，为“村转居”社区的建设提供财力保障;在机制创新方面，“政经分离”机制有利于“村转居”社区治理体制的完善，促进其环境、设施等更向城市社区靠近;在治理主体方面，有利于责任细化，责任到位，促进“村转居”社区治理朝着更加民主化、规范性的方向演进。当然，在实际运行的过程中，枫桥街道“政经分离”的实践还存在着一定的不足之处。在任命机制上，缺乏完善的机制保证人员的专业性与规范化，缺乏对于专业型人才的引进以及先进的管理模式。在分红差异上，社区之间由于原有集体资产的差异而导致的分红差异大的情况在先期尤其明显。经过街道财政的支持下，社区集体资产的管理与分配仍需要进一步的优化。在职责确定上，枫桥街道难免有职责交叉、主体不明确的情况，在一定程度上影响了“政经分离”机制的规范开展。 随着城镇化进程的不断加快，“政经分离”在“村转居”社区中的实践需要朝着更加专业化、规范化的方向发展。以村股份合作社作为资产保值增值的平台，以联枫公司作为集体资产运行的场所，以民发富民合作社作为居民投资的媒介，以街道办为统筹管理的中心，各主体加强协调，建立全面监督体系，推进“政经分离”机制的不断科学化、规范化，在探索与实践中，发挥愈加明显的作用。 [参考文献] [1] 郑风田，赵淑芳.“农转居”过程中农村集体资产处置：问题与对策[J].甘肃社会科学，2005（6）：214-218. 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