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农民专业合作社发展中的政府作用机制设计研究

范文

信子豪周世军

[摘要]农民专业合作社在提高农户群体收入、促进农村经济发展、推动农业现代化进程、加快乡村振兴战略实施中起到不容忽视的作用。但当前我国农民专业合作社面临诸多困境，发展受到了限制。针对合作社融资难、发展动力不足等问题，设计一套激励相容机制，该机制以市场力量为主导，促使政府、金融机构、合作社三方有效参与，使得政府作用在合作社的发展中有效体现出来，引导政府帮助合作社更好地发展。

[关键词]农民专业合作社;农业现代化;乡村振兴;市场力量;政策建议

[中图分类号]F321.42[文献标识码]A

1 引言

1978年改革开放以来，我国农村全面推行家庭联产承包责任制，极大调动了农民生产积极性。农村经济得到了迅速发展，农民生活显著提高，农村面貌发生了翻天覆地的变化。然而一家一户的小作坊式生产，难以适应农业大市场化的趋势潮流。为实现小市场与大市场的对接，提高农户收入，促进农业、农村经济的发展，农民专业合作社这种新型经济组织在我国农村应运而生。农民专业合作社作为实现乡村振兴以及国家农业现代化至关重要的经济组织之一，其发展好坏着实影响着广大的农村劳动人民的生活水平。而且，农民专业合作社在提升农民的组织化程度、优化农村资源利用形式、发挥农业规模经济等方面也起着重要作用。而当前我国农民专业合作社的发展也面临许多难题，政府帮扶措施不到位，政府帮扶错误也不断影响着合作社的健康发展，本文希望探究出一种机制，并提出相应的政策建议供政府相关部门决策参考，以此更好地促进合作社的发展，更好地推进乡村振兴战略。

2 文献综述

2.1 地方政府扶持合作社的必要性

农业的“基础性”重要地位和农民的“弱势性”决定了国家和地方政府对农民专业合作社的必然扶持。农民专业合作社是以农户群体联合成立的互助性经济组织，在市场竞争中具有很大的弱势地位，仅凭其自身的发展动力很难抵御各种各样的市场风险，由于生产环节投资的增加以及生产率的提高导致农产品的相对过剩而引起的农民的相对贫困从而使得农民专业合作社的发展资金、技术、资源等受到了极大的限制，而这些从合作社内部衍生出來的问题也很难靠合作社本身的发展与变革去解决，此时便需要借助外部力量来帮助解决这些问题。当然，政府支持合作社也是国家战略发展需要。

由于存在市场失灵，市场体制下仅仅依靠价格机制的市场治理结构只能提供短期经济激励，但无法提供通过合作改善长期战略地位的激励和有效控制风险与机会主义行为。而且，农民专业合作社“小、散、弱、空”问题非常突出，即使是在农民专业合作社发展较先进的江苏省，仍然存在25%的合作社名不符实，且其他省市同样存在。这都需要政府的介入，需要发挥政府在合作社发展中的扶持者作用。

发达国家的实践结果也已经表明：即该国的农业现代化同农民专业合作社的发展现代化有着密切关系，合作社的利益越是有效地被政府保护到，合作社的发展也就越是发达，该国的的农业现代化程度就越高，产业化实力就越强。从国际上农民专业合作社的发展历程来看，美、日、德、法等发达国家政府都在农民专业合作社等经济组织发展中扮演过至关重要的扶持者角色。不仅发达国家，发展中国家对于合作社的发展也给予了非常大的关注，无论是从税收还是政策倾斜等政府措施上。

2.2 地方政府政策扶持合作社的可行性

国内外农民专业合作社在实践中也摸索了各种运行模式。对于国外的农民合作社扶持政策，将其分为激励型与主导型。激励型即指农民专业合作社的政策支持主要是外部的激励机制，政府通过给予合作社发展提供必要的服务与保障，基本不干预合作社内部事务，通过外部市场机制来促进合作社的发展壮大。主导型是指合作社扶持政策内外主导，政府与合作社成员一起对合作社的发展进行相应的治理。对于国内的扶持模式，部分研究者提出可以将中国政府扶持农民专业合作社的模式归纳为三大类型，即直接扶持模式、间接扶持模式和“直接+间接”扶持模式。

同时，在促进合作社发展前途的路径探索下，政府可以通过完善法律制度，加强税收支持，加大金融支持和财政支持，使其健康可持续发展，从根本上改变农民的弱质特点和弱势地位。谈到政府可以采取相应的措施：一是完善联合社服务链条，为社员提供资金、农技、信息、人才培训等全方位的服务; 二是建立健全联合社组织体系，完善联合社与各专业合作社、专业合作社与农户之间的利益联动机制，形成有序发展、循环稳定的合作关系;三是加强联合社规范化建设，建立健全联合社的规章制度，推动联合社健康持续发展。

2.3 政府政策扶持的潜在困境

在我国现阶段，农民专业合作社分化甚至异化是贯穿于合作社的快速发展实践之中的，合作社发展形态的分化塑建了其与地方政府更为复杂的政治经济联系。在合作社发展过程中，乡镇政府基于政绩考核、利益权衡、人情关系扮演着主导者、上级政府代理人、理性经济人等多重角色，展现出复杂的行动策略，面临着"上热下冷"、权力虚化、制度供给不足、村庄空心化等一系列困境。而且，随着合作社不断地发展壮大，生产经营所需要的资金链很容易断开，这直接影响到了合作社的发展未来，资金困境逐渐成为大多数合作社发展的瓶颈。从目前大多数学者对我国农民专业合作社发展的实证研究来看，我们大致可以得出一个结论：我国农民专业合作社发展的并不是太好。

3 困境破解机制及政策设计

3.1 破解机制

农民专业合作社只有健康、稳定、均衡地发展，才能更好地带动乡村经济的发展，对乡村振兴战略的推进也具有长远的意义。这期间必须解决遇到的各种问题，这些问题在目前我国农民合作经济处于弱势的状态下，单靠合作社自身力量是无法解决的，因此政府的帮助、扶持，在这些问题的解决中起到了关键作用。

我们将这些问题分为两类，第一类为合作社融资困难的问题。近年来，国家已出台多项针对性政策，但因规模、力度、灵活性不够，并未达到预期效果;第二类为合作社内生动力不足的问题，这类问题主要源于合作社内部规章制度执行不规范，专业人才稀缺、对市场信息感知灵敏度差等。

在乡村振兴的大背景下，激发乡村发展新活力和推动地方经济发展是每一个地方政府的美好愿景。基于此，针对第一类问题，我们运用激励相容理论，使市场因素参与进来，将目前合作社的优势与市场力量有机结合，让合作社成员分享增值利润，为此我们提出了一种可以实现政府、银行（金融机构）、合作社三方共赢的闭合环形机制，层层嵌套，互利共赢。而针对第二类问题，我们以合作社为理想载体，以国家发展项目为驱动力，激励合作社完善自身内部制度，树立良好品牌形象，吸引大规模专业人才和更多农户的加入。

3.2 政策设计

3.2.1 建立三方闭环”激励相容机制，具体政策设计如图1、图2所示。

首先，政府通过对现有合作社进行甄别分类，从中筛选出部分经营情况良好、有足够的盈利空间、在地理空间分布上具有一定优势（此项指标可通过合作社与农户的位置远近状况进行衡量）的合作社，建立可扶持合作社库，并定期排名（如每隔6个月进行中期排名，每年进行一次年度排名），通过排名确定“入围合作社”。

其次，根据每个“入围合作社”的地域位置划分其分属的地区，并对相应地区的发展设置相应的指标评价体系，如某地区产业增加值、农村居民人均可支配收入、数等，并请专业人员实时进行测算，以衡量合作社对其对应分属地区的经济发展促进、产业带动等效果。基于上述指标体系，对于“入围合作社”进行再次排名，并针对合作社的排名情况进行二次筛选，此次筛选出“目标合作社”，政府分档对“目标合作社”提供抵押担保及税收减免等激励政策，由此激发合作社不断优化运营与推动地区发展的热情。

然后，由政府提供抵押擔保的合作社便可顺利获得来自银行的贷款使得合作社对于地区发展的带动有了有力的资本支撑。

最后，合作社将一部分运营所得收益结合自身发展情况，按照一定的比例提取留成款项，用于合作社内部的利润分配，另一部分返还政府（如按收益比例的20%）。政府收取这部分资金后，从扶持资金中拨款补充到商业银行的利息中，达到合作社盈利加国家补助超过银行利息的效果，从而使银行乐于受理向合作社贷款的业务。图1与图2可以很好的体现该机制。

在该机制中有以下三点需格外注意：

（1）设计对象的非全覆盖性。我们所设计的此种机制只适合满足上文所提部分指标的发展状况优良的合作社（经营情况良好、有足够的盈利空间、在地理空间分布上具有一定优势等），即并非所有地区合作社都适合此机制。

（2）政府对合作社提供的帮助与扶持有明确档次。此条原则可确保未达最高档扶持或未入围的合作社可以保持长期的经营热情。具体的档次设计根据初始合作社规模大小（吸纳农户的个数）分为三个层次：1-100人;201-200人;300人以上。政府分别为其提供不同数额的贷款500万元;1100万元;1800万元。合作社将贷款投入生产运营，辅以有效管理，即可获得持续稳步的收益。

（3）附加有保证连续可靠的资金链的措施。在政府收到合作社返还的经营利得后，需从国家扶持资金中拨款给银行，从而让受理此业务银行盈利与国家补助之和超过同期银行利息，否则将在一定程度上挫伤银行日后受理此类业务的积极性，进而本模式将无法有效持续进行。

3.2.2 构建“合作社--政府--国家项目”三位一体体系，具体政策的构建如图3所示：

首先，政府对所有合作社提供必要的资金扶持，具体数额参照合作社法，然后选定专门人员成立专业合作社处，该合作社处对该地区所有的合作社负责，专业合作社处对所有合作社的管理主要为提升合作社的成长动力，一是对合作社资金使用情况进行实时监控考察，具体措施可委托相关审计机构对合作社资金使用情况进行审计，相关结果上报专业合作社处;二是专业合作社进行对所有合作社内部知识水平、信息获得情况、技术水平的统筹安排，合作社处应当与专业培训机构进行密切合作，由合作社处安排合作社社员到专业培训机构进行规范培训，并将培训工作纳入政府预算，建立相应的考核机制，政府应当建立健全的农产品生产资料信息系统，并通过网络等渠道向合作社成员发布，为合作社经营提供必要的市场信息;除此之外，政府应为各类合作社安排技术人员进行专业指导，若合作社购买新型技术设备，政府可为其提供税收减免等扶持政策。

上述三位一体应答机制可以既可以解决合作社成长动力，提升合作社内部知识水平、信息灵敏度也使政府扶持资金得到有效利用，加快国家项目的实施进程，实现了互利双赢。同时只有符合相应条件的合作社才能入围“龙头合作社”，承担相应项目，也激励合作社完善自身机制，促进政府更好地帮扶合作社。

上述机制中，有以下两点需格外注意：

（1）政府在扶持合作社的过程中，应当对自身角色予以正确定位，坚持“引导不领导、鼓励不包办、扶持不干扰”的基本原则，使合作社成为农民自己的经济组织。

（2）注重非资金扶持的运用。非资金扶持如教育培训、信息提供可以提升合作社的成长力，使合作社可以实现自身的价值。

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