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乡村旅游建设与PPP模式

范文

段辉娜王雪梅孙敬怡

[摘要]党的十九大报告提出乡村振兴战略，三农问题进一步被提到国家战略层面。我国农村分布广泛，很多农村拥有丰富的旅游资源，充分发展旅游乡村战略可有效发展农村经济，保障农民生活，但建设旅游乡村面临着资金不足，管理不善及无法保障农民收入等问题，而PPP模式可有效缓解以上问题。结合我国农村农民现状，构建适合乡村旅游建设的PPP实施流程，将农民纳入融资主体，在保证乡村旅游顺利发展的同时，保障农民收入，全面提升我国农村发展。

[关键词]旅游乡村;PPP模式;农民收入保障

[中图分类号]F323.9[文献标识码]A

引言

坚持农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化，是我国一直坚持的发展战略。农业部办公厅于2017年5月发布《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》，内容明确表明鼓励政府通过吸引社会资本推广PPP模式在乡村旅游中的应用。2018年4月，文化和旅游部联合财政部印发《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅旅发﹝2018﹞3号），将乡村旅游等九大领域作为重点推广政府和社会资本合作（PPP）模式领域。将PPP模式引入乡村旅游建设中的现实意义在于可缓解政府财政压力、促进农户增收、吸引社会资本，打破乡村旅游传统融资模式，为之融入发展新动力。

目前有关乡村旅游研究较多，任世国（2015）提出实现乡村旅游可持续发展，必须重点解决科学规划、产品开发、利益分配和调控机制等问题。瞿华，刘荣荣（2017）提出中国乡村旅游产品开发必须提升产品文化内涵，建设专业人才队伍。关于乡村旅游建设中土地问题，吴冠岑等（2013）提出借鉴西方发达国家成熟的实践经验和理论成果可进一步规范我国土地流转政策并促进乡村旅游发展。张广辉和方达（2018）提出土地的“三权分置”制度可有效解决农业经营资金短缺问题。

关于PPP模式的理论和成功经验，张继峰（2017）提出社会资本合作（PPP）模式是新常态下我国经济增长新引擎，是转变政府职能、激发市场活力的重要改革举措。徐雷，李晓红（2018）建立了PPP模式下社会资本选择模型。黄礼健（2016）研究了国际上PPP项目运作机制，包括价值评估机制、风险分担机制、融资协作机制、争议解决机制、建议处理机制、履约保障机制等。隋钰冰，陈慧（2017）总结了加拿大PPP项目成功的三大经验：完善的项目治理层、高效的风险控制策略，以及多元的融资渠道。

但是关于乡村旅游建设的PPP模式有价值的研究不多。杨宁（2017）认为兼备公益性与经营性特点的旅游产业比较适用于PPP领域。宿伟玲，郑岩（2018）分析我国乡村旅游扶贫采用PPP模式的必要性，提出PPP模式在我国乡村旅游扶贫中的运作模式。袁朝庆（2018）提出在安康引入PPP模式发展乡村旅游的探索。综合我国乡村旅游现状和现有研究成果可以发现，将PPP模式引入乡村旅游建设对于帮扶农民脱贫，缩小贫富差距以及促进乡村城市化具有重要意义。

根据财政部全国PPP综合信息平台项目库统计分析，截至2017年5月，我国旅游业PPP项目达781个，占入库PPP项目总数的6.2%，涉及金额达9283亿元。2016年，全国乡村旅游上规模的经营主体超30万个，同比增长超过15%。全国休闲农业和乡村旅游带动就业845万人次，使得672万农户受益。不过乡村旅游建设涉及到农牧产业转型升级，要响应乡村振兴战略，发展乡村旅游，还需详细考虑实施策略的背景和条件，通过相关资料收集、整理和分析发现，目前开展乡村旅游建设存在必需解决的问题，如缺乏资金，专业管理经验不足，乡村地区土地流转难、政府契约精神欠缺、旅游领域PPP相关法规不完善、项目风险高等等。

1 乡村旅游建设面临的困境

1.1 資金缺乏，乡村旅游发展动力不足

融资问题是乡村旅游建设所面临的首要难题。旅游项目建设需要大量资金，尤其在基础设施比较落后的农村地区，如果完全依靠政府出资，在地域分布广泛，数量众多，经济发展水平不一，贫富差距过大的广大农村是无法实现的。重庆永川区的乡村旅游项目在国家政策鼓励和市场需求增加的情况下风生水起，但是乡村旅游市场逐渐呈现饱和状态，急需大量资金的注入来提高市场竞争力。其中制约资金来源的问题主要就在融资渠道有限，融资方式单一，缺乏专业的旅游融资机构和融资信息闭塞。如能够引入新的融资模式和投资者主体，并且提高融资信息的获取率，永川区的乡村旅游将可以突破当前所面临的困境，得到进一步的发展。

1.2 缺乏专业经验和技能，旅游资源开发深度不够

近年来乡村旅游发展趋势向好，多数地区出现盲目跟风现象。由于缺乏专业管理经验和技能，对乡村旅游的内涵认识不到位，未能深入挖掘各地方旅游资源特点，许多地区未制定详细突出特色的发展策略就将其他地区的发展经验照搬照抄，导致旅游产品种类单一化、同质化严重。新疆乌鲁木齐县就是缺乏专业规划方案和完善的管理体系，多数经营者在对旅游市场进行合理的需求分析，盲目无序的进行资源开发，导致推出的旅游产品单调且缺乏特色。另外，本地从业人员缺乏服务意识也严重影响了旅游产品的整体质量。张爱萍（2012）认为以农家乐为主的低层次服务体验的产品与民族文化、乡土风情等更深层的、文化内涵更高的产品相比还有较大差距，而且缺乏创新动力也会阻碍旅游业的长远发展[12]。因此乡村旅游建设还需要引进先进的发展理念、管理经验和管理人才以达到实现旅游项目的多元化、特色化和规模化。

1.3 农民失去土地，无法保障生活

乡村旅游项目要开展大多先要征得农民的土地，涉及到农户的切身利益问题。如何让农户在脱离土地后，保证经济来源甚至提高生活水平是政府必须要考虑的问题。现行《土地管理法》规定征收耕地需要对农户进行补偿，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，并规定了详细的补偿标准。但是一次性的物质补偿并不能调动农民生产生活的积极性，反而助长了消极懒惰之风，不利于农村的可持续发展与和谐社会的构建。旅游景点周边是允许一部分农民摊贩经营，但受益的人屈指可数且回报情况不稳定。在乡村旅游建设过程中必须将农民的利益放在重要位置，征用农民的土地后不仅要给他们现实可见的补偿，也要顾及其长远可持续发展。

2 PPP模式有助于摆脱乡村旅游建设困境

2014年12月国家发改委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中指出：PPP模式的适用范围主要为政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。旅游资源开发包含公益性和商业性二重属性，乡村旅游的建设主要依靠自然景观和人文景观等公共资源，项目的公益性使得政府需要参与投资和监管等必要过程，而商业性可以促进参与合作的社会资本和财团积极引导项目的市场化运营，由此多方合作主体可以达到共赢。

我国经济迅速发展，积累了大量的民间资本寻求投资渠道，而PPP模式的推广可以提供多元丰富的融资渠道，对大量的民间资本加以利用。在乡村旅游建设中应用PPP模式既为民间资本找到投资方向也为农村旅游开发拓宽了融资渠道，可谓一举两得。

2.1 有助于拓宽融资渠道，提供充足资金

融资来源匮乏一直是乡村旅游发展的一大障碍，PPP利用其可整合政府和社会资本的特点，拓宽乡村旅游建设的融资渠道。PPP 项目融资一方面降低政府财政部门压力，另一方面也可以盘活社会资本，提高资本运作效率。据财政部数据统计，2018年7月，全国PPP综合信息平台项目库累计入库项目7867个、投资额11.8万亿元。民营企业对PPP项目参与度很高。截至2017年底，597个示范项目中民营企业占280个、涉及投资额4948亿元，占比46.9%。金融机构对示范项目的融资提供的利率优惠和绿色通道，使得项目融资成本降低两成，极大缓解了以往PPP项目融资难、融资贵等问题。将PPP模式引入乡村旅游建设中，乡村旅游建设资金供给问题将得到有效解决，突破乡村旅游发展的资金困境，提升乡村旅游项目的质量和运行效率，对乡村旅游建设具有重要推动作用。

2.2 有助于引进先进管理技术和人才，提升发展空间

采用PPP模式开发乡村旅游资源可弥补以往乡村旅游项目中缺乏先进管理技术和高水平人才的缺陷，提升发展空间。PPP模式的本质是公司合营，引入私人合作伙伴可扩大项目团队组织，改善原来政府部门单独运营的模式，为乡村旅游建设项目融入新的动力。引进先进的技术和高水平人才可提升项目运营的效率;加强统筹管理可避免以往乡村旅游资源无序开发，低俗经营的现象;专业技能培训可提升从业人员服务意识，提升产品整体质量;系统的监管可进一步规范农村旅游市场秩序。政府站在宏观视角，私人合作方站在市场视角，可制作出更契合实际、可持续发展的商业规划，充分发掘农村旅游资源的内涵，丰富乡村旅游的发展理念，不断促进乡旅项目的多元化、特色化和规模化发展。

2.3 有助于保障失地农民的生活

乡村旅游建设项目实施进行大范围的征地拆迁会让村民担忧失去土地后如何生存，项目建设过程中易受到当地农民不同程度的阻挠。为农民生活有保障，PPP项目建设前可让农户用现金或者将土地、房产等化为股份参与入股。另外，鼓励农民发展景点周边个体户经营，如农家乐，养生馆，特产超市，民俗文化演出团等，尽可能多的增加失地农民的就业岗位，让农民能有新的经济来源。这样既可顺利征得土地使用权，又可通过分得红利、鼓励创业、帮扶就业等方式保障农民生活，使其提高经济收入。厦门吕岭路的蔡塘广场由当地失地农民集资开发，农民占有1630多股，每股每年可分红3万元左右。此外，广场还提供了1000多个就业岗位。通过吸引农民手中的资金，使得农民变股民，不仅提高了收入水平也转变了收入方式。在乡村旅游建设中引入PPP模式时也让农民参股，既可将农民从土地中解放出来，又可保障甚至提高他们的生活水平，对于农民农村的发展和社会的进步都具有积极作用。

3 乡村旅游建设中PPP模式应用的建议

综合考虑乡村旅游发展所面临的困境，建议在其发展过程中引入PPP模型，开展一个包含政府，社会企业和农民团体的PPP乡村旅游建设项目，并对各参与主体在执行PPP项目过程当中的权利、责任的承担提出一些建议，以期能够促进乡村旅游建设的PPP项目顺利开展。

3.1 应用流程构建

不同于其他领域，乡村旅游建设中PPP模式的参与主体不仅包括政府和私人投资企业，还纳入农民作为投资的一方，流程图如图1所示：

政府通过实地考察，因地制宜，本着可持续发展的原则制定乡村旅游建设计划，确定旅游资源开发项目及运用PPP模式的融资计划等大体流程，然后通过专业评估单位对项目的发展潜力及可持续性进行评估，评估通过后确认项目并成立专门负责该项目的工作小组。小组成员需要包括市、县、乡镇和村民委员会成员，有利于各层级人员参与工作时根据自身岗位对相关环节的了解提出建议，提高工作任务的执行效率和各部门的协调性。

图1 乡村旅游建设中PPP模式应用流程

在项目推广阶段，有两类合作对象需要重点推广。一是私人企业，包括投资者、供应商、施工单位、运营商等。私人企业可以为合作项目提供资金、技术、人才等。对于合作对象的选择要综合考虑其信用水平和发展潜力，公开招标;二是当地村民，村民是乡村旅游建设项目的最大受益者，也是项目能够开展的最大支持者。村民可以提供资金、土地、房产和劳动力，应允许村民以各种方式入股，成为乡村旅游建设项目的股东。由于农民缺乏基本经济知识，需要政府成立专门的宣传小组与村民面对面进行讲解，将国家的优惠政策和未来美好的生活愿景传达给他们，让他们有信心和政府合作建设家乡。

合作伙伴确定后对相关权责分配进行商榷，其中政府、私人企业和村民都要享有收益和参与经营的权利，关于风险方面，本着风险和收益相当的原则由政府和私企承担主要部分，村民承担小部分。权责需划分清楚，不能由政府一方大包大揽，最后财力耗尽，项目失败。合作協议达成后签订PPP项目合同，成立PPP项目公司。进一步确立项目具体环节，开始项目建设运营。关于监督，设立一个包括政府、农民的类似于监事会的部门，对公司运营进行监督。

3.2 票价机制和客流机制

为了项目能够成功合理运行，需要实行政府定价管理。平均人次票价不能够反映乡村旅游景区的运行成本和合理收益，借鉴北京地铁四号线PPP项目的成功案例，建议项目试运营期间采用“测算票价”作为确定投资方运营收入的依据，同时也建立一个测算票价的调整机制以防范不确定因素带来的风险。

在得到测算票价的基础上，签订特许经营协议时可以约定相应的票价亏损补偿和盈利分享机制，为项目运行构建一个风险分担机制。比如实际票价收入水平低于测算票价收入水平，市政府需就其差额给予PPP项目经营公司补偿。如果实际票价收入水平高于测算票价收入水平，特许经营公司应将其差额的80%返还给政府。

在政府定价的基础上，客流量将成为影响乡村旅游PPP项目能否盈利的关键因素。客流量既受PPP项目公司运行质量和景区观赏价值与服务水平的影响，也受政府城市规划等因素的影响，因此，能够建立一种风险共担、收益共享的客流机制会成为推动乡村旅游PPP项目成功的因素。建议建立如下的客流机制：

当客流量连续三年低于预测客流的70%，PPP项目公司可向政府申请合理补偿，也可以放弃项目;当客流量超过预测客流时，政府分享超出预测客流量10%以内票款收入的50%、超出客流量10%以上的票款收入的60%。

这样的客流机制加上票价机制能够比较全面的考虑到市场因素和政策因素，政府和社会投资者共担客流量等市场风险，共享项目公司收益的机制符合旅游行业的运作特点和PPP模式的要求。

3.3 关于各参与主体的建议

为了尽量避免以往乡村旅游发展和其它PPP项目发展中出现的问题，对于应用PPP模式的乡村旅游建设中的各主体主要提出几项建议：

3.3.1 有关政府的建议。建立有力的政策保障体系。在整个项目实施过程中，政府要由以往的领导者转变成全程参与者和全力保障者，并为项目配套出台相关政策。首先，乡村旅游建设规划时要呼应周边城市旅游项目协同发展;其次，政府要主导制定出合理的收益分配及风险分担机制，既能吸引投资又能提高政府服务效率。再次，根据旅游业特点制定详细完备的监管机制并做好监管工作，做好事前、事中、事后的全过程控制。最后，制定合理的土地估价机制和有效率的协调工作小组，保证农民的土地被公平征用。

政府要把社会和农户团体既看做合作伙伴又看做扶持对象，在经营PPP项目公司时界定好自己的权责，既不能过度逐利也不能过度帮扶。关于PPP模式下乡村旅游建设中责、权、利等方面，政府应尽快完善针对性的法律条文，使得出现纠纷后有法可依。

3.3.2 有关私人参与方的建议。引入社会企业的根本原因就是要减小资金压力和提高项目管理效率。因此私人参与方要体现自己存在的价值，提供具有创造性的计划书，发挥出自身经营管理方面的优势。私人投资者按照购进股份的比例享受分红;土地开发商要按照政府规划合理开发土地，而且要特别重视与失地农民的沟通协调，避免发生冲突;原料供应商要在保证质量的前提下尽可能降低成本以适应PPP项目周期长，资金回流较慢的特点;运营商要积极创新运营方式，全面协调各部门，保证项目的顺利运营。各参与方应当各尽其能，协调好与政府和农民的关系，遵纪守法，诚信经营。

3.3.3 有关农民的建议。为了能够充分维护自己的利益，农民股东需成立一个村民股东协会，并选出村民代表负责收集和传达村民意见。可以选择文化水平较高的大学生作为负责人来提高村民参与度并为决策权的行使提供一个便捷的渠道。PPP项目公司不利于农民的决策，协会可以提出否决，如此可避免逐利资本侵蚀项目的公益面。农民代表要争取在项目监督部门有职位，方便对企业运营过程进行监督，避免腐败现象横行，保障乡村旅游可持续发展。参与乡村旅游经营管理的农民要积极参与职业培训，便于逐渐掌握工作要领，行使自己在项目上的权利。

[参考文献]

[1] 任世国.我国乡村旅游可持续发展中存在的问题及对策分析[J].农业经济，2015（9）：56-58.

[2] 瞿华，刘荣荣.供给侧改革背景下中国乡村旅游产品开发的探讨[J].消费经济，2017（33）：65-69.

[3] 吴冠岑，牛星，许恒周.乡村旅游发展与土地流转问题的文献综述[J].经济问题探索，2013（1）：145-151.

[4] 张广辉，方达.农村土地“三权分置”与新型农业经营主体培育[J].经济学家，2018（02）：80-87.

[5] 张继峰.完善PPP模式主管部门的职责分工[J].中国党政干部论坛，2017（09）：82-83.

[6] 徐雷，李晓红.PPP模式下社会资本选择研究[J].财会通讯，2018（5）：14-18.

[7] 黄礼健.PPP运作机制分析和国际经验启示[J]. 新金融，2016（07）：34-40.

[8] 隋钰冰，陈慧.加拿大PPP项目的三大成功经验[J].人民论坛，2017（31）：204-205.

[9] 杨宁.PPP模式助推旅游产业发展[J].中国招标，2017（37）：18-19.

[10] 宿伟玲，郑岩.乡村旅游扶贫中PPP模式的应用与探索[J].中国管理信息化，2018，21（03）：115-117.

[11] 袁朝庆.在安康引入PPP模式发展乡村旅游的探索[N].安康日報，2018-01-24（007）.

[12] 张爱萍.乌鲁木齐县南山“农家乐”游客行为分析与评价研究[D].乌鲁木齐：新疆农业大学，2012.

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