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福建沿海国有林场林权纠纷的主要类型、成因与对策探讨

范文

郑瑞椿

[摘要]林权纠纷是影响林区社会和谐稳定的一个重要因素，福建省国有林场建立时的产权政策并不完善，林权管理工作相对粗放，加上近年来建设项目征占林地多，引起纠纷频发。以仙游县生态国有林场纠纷为例，从纠纷的表现形式、关键特征、主要影响等方面，归纳探讨了林权纠纷的主要类型，并从历史、人为、政策、利益等四个方面分析了其成因，从而提出了强化政策动态评估、加大法治宣传引导、完善调处综合机制的建议。

[关键词]国有林场;纠纷;对策

[中图分类号]F326.22 [文献标识码]A

福建省作为集体林权制度改革的策源地和国家生态文明建设试验区，近几年来，随着经济社会的快速发展和林业改革的不断推进，山林资源大幅增值，社会上与林权有关的纠纷随之增多，国有林区也不能例外。特别是沿海地区，以前群众并不重视山林，管理相对粗放，这些年随着项目建设征占林地增多，引发纠纷也增多起来。仙游县位于福建中部沿海的莆田市内，有山有海，林地面积133199.8175 hm2，是林业大县，也是林权情况比较复杂的县，2003年全国第一本家庭林场林权证在该县颁发，在换发全国统一式样林权证期间，该县调处化解了大量的林权纠纷，因此该县被评为福建集体林权制度改革工作的先进县。生态国有林场作为该县县属林场，之前林权纠纷并不多，但自2010年起，因林场林木经营进入成熟采伐更新期，年采伐面积在33.5～67 hm2之间，纠纷就频发了，近8年来累计发生林权相关纠纷10多起，这些纠纷的产生制约了国有林场正常工作的开展，也影响了林区的安定和谐。特别是其中的一些阻拦营林施工、阻拦林路通行、越级集体上访等事件，给林场及当地社会秩序造成了较大冲击。如何有效调处这些林权纠纷，成为摆在地方党委政府和相关部门面前一项重要政治任务。本文将利用该林场的一些纠纷作为典型案例，通过归纳其类型特点、分析其成因，以期提出一些建议意见，供决策者参考。

1 国有林场的林权概况

仙游县生态国有林场是该县唯一的县属林场，现有经营面积3907.17 hm2，森林总蓄积量达32万m3以上，经营区主要位于仙游县北部山区，共涉及7个乡镇16个村，设有7个基层管护站和一个中型苗圃。林场经营区共换发了全国统一式样的林权证125本，登记面积100%。

国有林场的经营区规模不断扩大主要集中发生在三个时期，即：上个世纪70年代末80年代初的创建时期，90年代中期适度扩大时期，本世纪初的再扩大时期。经营区的山权主要属于村组集体所有，林地使用期限一般在20年以上，部分为长期，约定的林价款分成比例一般在10%～15%之间，有关情况见表1、表2。

2 纠纷的主要类型与成因

2.1 纠纷的主要类型

对国有林场发生的涉及林权管理的纠纷类型进行归类，依据纠纷矛盾的主要表现形式、特点如双方权属位置关系、主要诉求，以及造成后果影响等识别因素，可劃分为以下几种：

2.1.1 相邻界限认定不清楚的纠纷。双方权属存在相邻关系，主要是发生在林场经营区与社队山林相邻的边缘地带，如田利村汾山洋、葫芦坵两个村组与林场之间关于白坽祭邻界纠纷，当地部分群众指认的竹林权属界限覆盖了林场经营区的部分范围。也有发生在林场经营区内部，不同山权单位之间毗邻界限不清而纠纷的，如位于林场湖洋工区内汾山村的东湖与阮溪两个村组之间的佛公山界限，双方都认可以路为界，但山场中存在两条山路，双方各自指认一条路形成纠纷。近年来，国有林场属于界限不清而纠纷的共有3起，详见表3。

2.1.2 插花权属认定不到位的纠纷。所谓“插花”是指甲方拥有一整片山林权属，乙方在其中插有一小块权属，双方权属存在包含关系，一般都是发生在林场经营区内，共有3起，详见表4。

2.1.3 混合造林补偿不到位的纠纷。主要发生在林场经营区边缘区位，林场进行营造林时的前前后后，周边群众也有营造部分林木形成混合造林，但之后的经营管理以及林权登记均由林场承担，时隔多年群众少有提起，但林木采伐时群众却提出要予以补偿的主要诉求。这样引发的纠纷有2起，通过双方现场确认后协商补偿解决。

2.1.4 合同履行不到位的纠纷。主要是林场在发展过程中，为了引进新品种、新技术，经上级同意与第三方开展合作经营，但在合作期间，受其他原因影响，第三方履行合同不能到位，形成合同履行纠纷，共有2起，详见表5。

2.1.5 合同政策有异议的纠纷。部分山权单位对形成于上世纪七八十年代的林场山地使用合同的部分条款及相关政策有异议，认为合同中的期限约定时间过长，山地分成按林价款计算的标准偏低，村民小组的山权却由村统一签订合同不合法等。这方面的争议涉及面比较广，在整个福建省内部经常都会有人大代表、政协委员在各级两会期间提出书面反映意见，如2014年中国民盟福建三明市委委员管其宽就提出了《关于尽快废止闽政〔2005〕50号文的建议》。在仙游县内，虽然林价款标准没有变化，但我们将林价款分成比例按文件规定由合同约定的10%～15%统一提高到30%，一般通过解答解释，大部分群众也能够理解、接受林场的做法;但也有部分群众了解政策后仍有异议，比较典型的就是汾山村阮溪村民小组的群众，以此为由在林场采伐迹地上抢种桉树，阻拦林场营造林施工，并越级群体上访，要求取消合同收回山地，对林场及当地社会秩序造成了较大冲击。

2.2 纠纷的主要成因

产生上述纠纷的成因，笔者分析起来，认为主要有以下几个方面：

2.2.1 历史遗留的因素。因为林业管理比较粗放、生产周期比较长久，林权纠纷相对其他社会纠纷而言往往会具有较长的潜伏期，一般在没有林事活动或较大利益出现的情况下，纠纷就少发生、不发生，但一旦发生纠纷，可能又不得不追溯历史方面的一些因素。如前述混合造林的补偿纠纷，虽是历史上形成的但情况还相对好处理些，毕竟双方林相可以区分出来，相对处理比较困难的是插花山权属认定纠纷，一般是因为土地改革时期确权发证、“四固定”时期山林体制下放底册、林业“三定”时期确权发证等涉及林权历史沿革变化的部分重要文书资料不全，确权发证部分内容重复，部分权属界限的表述不清等问题，导致历史上双方的权属可能已经存在交叉，林场在接收山地时也没有予以具体区分细化，留下了纠纷根源。

2.2.2 人为管理的因素。比如档案管理制度落实不到位的情况，经办管理人员的职务变化后交接脱节的情况，现场图纸测绘技术手段不精细的情况，合同一方经营管理不善的情况，政策法规宣传不到位的情况等，也会造成林权纠纷。

2.2.3 政策滞后的因素。在国有林区主要是林价款分成的标准方面，林场与山权单位计算山租分成的主要依据是《福建省人民政府关于合理调整林地使用费标准维护林区稳定的通知》闽政〔2010〕158号文件，该文件规定由设区市根据实际情况对林地使用费标准做合理调整，调整后的标准不低于《福建省人民政府关于调整林地使用费稳定国有林场和林业采育场经营区的通知》闽政〔2005〕50号文件的规定，同时又要略高于当地平均地租;但福建省内的莆田、泉州、漳州等沿海地市并没有出台新的调整标准，仍按闽政〔2005〕50号文件执行，而该文件核心内容表述为：①用材林主伐时按所产木材提取的林价款的30%支付林地使用费;间伐材折半支付，即按前述标准计算的林地使用费的50%支付。②林地使用费的计提以林价为计算基准，林价标准按《中共福建省委福建省人民政府关于巩固绿化成果、发展绿色产业、建设林业强省的决定》（闽委发〔1995〕21号）的规定执行，即“每m3林价：杉木和特类杂木为160元;甲类杂木为120元;松木和乙类杂木为90元;丙类杂木为70元;等外材、非规格材按同类的70%计算” （具体见表6）。

林地使用费应在木材生产的当年一次性支付，这个办法本身没有什么差错，但不少村民、部分干部不清楚林价的内涵，将林价款与木材销售价混淆了，山权单位普遍认为分成少，上述标准偏低，应按市场成交价标准进行分成。据测算，林场在2013年至2017年度期间按照上述文件标准（将分成比例提高至30%）支付给当地山权单位的林木采伐分成款，换算成山地租金，年均水平大体在89～254元/ hm2之间（见表7），与当地租金年均149～448元/ hm2水平相比有一定差距，如2017年12月4日仙游县林业局开展重点区位商品林赎买工作时委托的評估资质单位福建中信达资产评估有限公司出具的中信达评报字（2017）第S059—61号《森林资源资产价值评估报告》认为，根据市场调查询价，位于仙游县赖店镇玉山村的林地年租金应为373元/ hm2。当然租金水平与山地的立地条件、交通条件等具体因素有关，其本身是有划分级差的。福建农林大学的陈贤武2009年曾提出建议，按照立地条件划分四个立地等级，林地年租金标准由1类地到4类地分别为373～299元/ hm2、269～179元/ hm2、149～75元/ hm2、60～30元/ hm2。

备注：还有部分零星林木处理款、因纠纷未分配款、竹林分成款项以及间伐林木分成款等没有体现在上述数据中，如果按照年度分成款总额与对应的采伐总面积计算，则2013—2015年度支付的山地租金年均总水平为141.8元/ hm2，2016年度则为179.1元/ hm2，2017年度则为152.8元/ hm2。

根据修订后并于2018年3月31日公布施行的《福建省森林条例》第十一条规定，国有林区山地分成仍按政府确定的林价款分成，所以不能依据木材成交时的市场价。这样纠纷的主要矛盾在于政府确定的林价款标准要与实际情况相挂钩，现有的林价款标准形成于1995年，至今已经20多年了，其据以计算形成的木材综合销售价、人工成本费用、育林与维简费等方面项目已经发生了巨大变化，必须重新测算。

2.2.4 利益驱动的因素。在前些年大维稳、有信访有得利的社会大背景下，一些林区群众也在利益调配的驱动下，把谦让、互谅、包容的传统美德全部抛之脑后，动不动就挑起纠纷索要赔偿。特别是一些项目建设征占用林地，因为补偿标准较往年大大提高了（仙游县人民政府发布的补偿标准见表8），多争山林就多得赔偿，造成了许多纠纷相持不让的局面。

3 建议与对策

据2016年3月20日中共福建省委福建省人民政府印发的《<福建省属国有林场改革实施方案>和<福建省县属国有林场改革指导意见>的通知》闽委发〔2016〕7号文件精神，要求地方政府要维护国有经营区的稳定，调处林权纠纷，积极稳妥解决争议，严厉打击哄抢侵占蚕食国有林场经营区、阻扰正常生产经营活动的违法行为。据2016年8月22日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国家生态文明试验区（福建）实施方案》，主要目标之一为：“到2020年，试验区建设取得重大进展……归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度基本建立……”。所以，化解林权纠纷，既是解决林区社会和谐的重要举措，也是建立现代产权制度、推进生态文明建设的应有之义。为此，提出如下建议：

一是建立涉林政策评估的动态机制。林业分配政策是涉农惠农政策的一个重要组成部分，特别是林价款标准，事关林农切身利益和林区社会安定稳定，有关单位应该及时开展执法检查和评估，适时出台相应的政策标准，以呼应群众的要求。

二是加强政策法规的宣传引导。林业法规政策大多属于部门规章及规范性文件，法律效力等级一般比较低，有关林权管理的规定又相对比较分散，社会认同度不高，有的专业性还比较强，甚至一些专业的法律工作者也感到比较陌生。所以，需要进一步加大宣传力度，提高广大干部群众对林业法规特别是林权政策的了解认识，增强各方依法依规处理林权纠纷的意识。

三是建立林权纠纷调处的综合机制。一方面林权纠纷往往发生在山头野外，纠纷产生过程比较久，证据调取比较困难，案件本身具有一定的复杂性;另一方面林权纠纷主体往往涉及较多人数的群众切身利益，有时还会与一些家族势力纠结在一起，时有群体上访现象发生，需要引起重视。此外，纠纷能否顺利化解，往往需要进行利益调整，会涉及资金、法制等部门管理职能，需要多方协调。因此，林区的地方党政领导及林业、司法等部门要高度重视林权纠纷，充分发挥党政司及民间调解的力量，建立健全综合性工作机制，加大调处工作力度，把大部分的纠纷消除在萌芽，化解在基层。要鼓励林业主管部门、国有林场根据自身条件，加大对当地林区公益事业建设的支持，增加林区的和谐度和群众的获得感;对于确实无法调解化解的，要引导当事人通过仲裁、诉讼的法律途径解决。对于不按政策反映问题、非法闹访的，要依法依规予以处理打击，维护正常的林区社会秩序。

[参考文献]

[1] 刘进.黔南州国有林场林权纠纷的原因及对策[J].贵州林业科技，2010，38（1）：61-64.

[2] 李树游.调处山林纠纷讲座—山林纠纷的类型与成因[J].湖南林业，2001（9）：17.

[3] 陈贤武.商品性林地资源价格与调整林地资源使用费标准的研究[D].福州：福建农林大学，2009.

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