《立法质量视阈下的中国农村环境法律规范检视及完善》-农学论文，农业论文-论文范文参考-科学狗论文网

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立法质量视阈下的中国农村环境法律规范检视及完善

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傅晶晶樊梦云

[摘要]建设美丽乡村，需坚持立法先行。但是目前农村环境污染法律规制存在着诸多问题。立足于立法质量的理论、结合实证研究对我国农村环境保护立法进行检梳，发现我国农村环境保护立法存在着有效性不著、效率性匮乏、操作性不强的问题。鉴于此，提出综合运用环境规制工具并制定相关技术标准来提高立法质量的建议。

[关键词]立法质量;农村环境法律;环境规制工具

[中图分类号]X32;D922.68[文献标识码]A

在党和政府的共同努力下，我国农村法治建设已经取得了一定成就，但涵摄于农村环境治理的应然，仍存在诸多未决之事。良法是实现美丽农村建设的控扼之要。而当下“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好，管用不管用，能不能解决实际问题;不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国;越是强调法治，越是要提高立法质量。”鉴于此，对我国既有的农村环境法律的立法质量展开探讨十分必要。

1 立法质量概念及标准的界定

研究的起点在于厘清立法质量的相关概念。涉及立法质量及其标准的问题，国内外学者有不同的认知和主张。究其原因是立法质量本身是一个复杂的法哲学问题，根据具体法律的功能和目的，在特定历史、政治和社会背景下会发生变化。申言之，首先，关于何谓立法质量，学界目前尚无定论。欧盟自1990年开始提出立法质量，但直至今日，欧盟数国也并未统一立法质量的定义而是通过归纳总结立法质量的共同特征来具象立法质量的内容。我国自2000年开始提及立法质量这一概念，对立法质量概念的界定有以下几个主流观点：周旺生认为“经过近20年的发展，从中央到地方，法的数量已着实可观。此时提出立法质量问题，其直接含义无疑是指在注意数量和速度的同时，也要注意立法的优劣程度。”韩大元分析立法质量的含义时从质和量两方面加以理解：“把这个词分解来看，‘立法质量包括两个方面，一个是质，一个是量。王称心认为：“立法质量指立法主体依据法定权限和程序制定，认可或修改的法律的优劣程度”。

其次，涉及立法质量的标准界定问题。国外学者Vanterpool指出立法质量应具有两个维度：第一个涉及法律实质的质量，或代表立法政策的准确性，第二是法律形式的质量和可理解性。学者Xanthaki认为，立法的普遍定性目标是有效性，而有效性是由立法的规制效力程度决定的。欧盟在2000年提出了立法质量的七项核心要素：必要性、比例性、辅助性、透明性、可问责性、可访问性、简洁性。荷兰司法部提出了立法质量的概念框架：合法性、有效性和效率性、辅助性和比例性、可行性和可执行性、与其他法规的协调性、简洁性，清晰性和可访问性。20世纪60年代，美国提出立法质量的标准为：公平性、环境性、经济性、效率性、有效性。国内宋方青教授认为立法质量的判断标准应涵括：价值性、合法性、科学性、融贯性以及技术性。

结合国内外立法质量的概念及标准，本文认为，立法质量是立法程序和文本的优劣程度。中国立法质量的标准可以从实质和形式两个维度来考虑。

1.1 立法质量标准的形式内涵

首先，法律规范应该具有合法性。“合法性”源自拉丁文“Legitimus”，意指“合法律性”、“合理”、“正当”。在中文中，它也有多种用法，就对象而言归纳起来有两种：“其一是针对个人的行为而言，指的是合乎法律的规定;其二是针对某种公共权力或政治秩序而言，指的是它的正当性、权威性和实际有效性”。其次，法律规范应该具有合理性。“立法能够根据社会发展的需要和规律，运用立法活动的规律、经验和智慧，对社会各种利益进行公平的分配，最终实现人民的权益，推进社会正义，保障人权”。再次，法律体系中的各类法律规范具有协调性。“法律体系是一个和谐统一的整体，要避免法律规范相互之间，行政法规、规章与法律规范之间，地方性法规、规章与法律规范之间，法律解释与法律规范之间的矛盾”。最后，法的生命在于实施，把“书本上的法”转换为“行动中的法”则需要法律规范清晰易懂可操作。“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。不管是法律法规的‘针对性还是‘可执行性，其所指都是操作性问题。”“可操作性”是法律、法规和规章应该具备的基本条件。

1.2 立法质量标准的实质内涵

首先，立法内容符合价值标准。“法律应当并反映公平、正义、效率、有效等最基本的社会价值取向”。并且根据我国国情和立法经验，我国立法应当遵循“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放”的指导思想。

其次，立法内容符合效用标准。法律制度在多大程度上能实现立法目的，其反映了法律的最终实现效果。尤广辉、时延安认为：“法的有效性，是指国家制定或者认可的法律能够在现实中被有效遵守、执行、适用，及其立法时所遵循的基本精神能够被实现的特征。”傅晶晶认为：“法的实效性指标主要考察法律制度在多大程度上能实现立法目的，其反映了法律的最终实现效果。法的实效性指标首先要求法律具有明晰的立法目的。其次，法的实效性指标要求法律制度安排翔实具体，具有可操作性。”

最后，立法内容应当符合效率标准。首先，效率（效益）是指以尽可能小的成本获得尽可能大的收益，即实现资源的优化配置。虽然这种思路古已有之，但是把它作为法的目的性价值来突出强调，则是现代西方经济学对法学的影响的产物。在19世纪边沁开创的功利主义哲学中，已开始强调法律的目的在于实现最大多数人的最大幸福，之后这一观念又被密尔、耶林、庞德等强调。20世纪后期兴起的经济分析法学（法经济学），则将此推向极致。效率是法最主要的目的。把效率作为法律或公共政策的价值目标，首先面临的一个问题就是如何对之进行判断、衡量。对于效率的衡量标准，西方经济学曾经出现三种主要的标准：第一種是“社会财富最大化”，第二种是“社会总效用最大化”，第三种是“帕累托最优”以及“卡尔多-希克斯最优改进”。立法的效率性是通过计算立法成本和立法收益，达到以最低立法成本获得最大立法收益的效果。立法的效率性要求在立法过程中引入“成本-效益分析法”。立法的成本效益评估是将经济学方法应用于立法过程，预测立法方案可能产生的社会成本与社会收益，计算立法方案取得的净收益，帮助立法决策者判断法案是否正当的一种决策程序。美国最早运用这种立法评估方法，它首先发生在政府规章制定领域的规制影响分析制度，其后在OECD以及欧盟的推动下，西方许多国家建立了以成本效益分析作为法律规制影响主要分析方法的规制影响分析或评估制度。从各个国家的成本-效益评估效果来看，此法虽不能适用于所有法律的质量评估，但是在环境立法中，有其独有的优势。我国的环境立法以“命令-控制”型为主，缺乏“市场-激励”型工具，多干预的后果是政府规制失灵。政府失灵可以分为两大类：一是政府在追求全社会利益时，由于理解错误，把原来可以正常工作的市场机制扭曲，对环境产生外部性。二是政府或其官员谋求自身利益或某一利益集团利益，接受贿赂，官商勾结，包庇企业浪费资源破坏环境的行为。这方面最典型的行为就是寻租。在市场失灵和政府失灵的双重夹击下，中国环境状况虽在小幅度的好转，却是耗费了大量的社会资源的。这就不得不呼吁立法者重视环境立法的“成本-效益”分析了。

综上所述，本文认为我国的立法应当符合如下质量标准：形式上的合法性、合理性、可协调性;实质上的有效性、效率性、可操作性。

2 中国农村环境法律制度的立法质量评估

结合立法质量标准和立法现状，笔者发现我国农村环境立法质量有效性不著、效率性匮乏、操作性不强。

2.1 有效性不著

我国在治理农村面源污染方面已经相继出台了《农业法》、《环境保护法》、《大气污染防治法》、《农药管理条例》、《水污染防治法》、《土壤污染防治法》等法律，然而通过对2006～2016年的《中国环境年鉴》进行分析，我们发现虽然目前针对农用化肥、农膜、农药有相关法律进行规制，但是化肥使用量和农膜使用量依旧呈升上升态势（见图1、图2）;虽然农药使用量在2011年开始呈下降态势，但是年使用量基数依旧很大（见图3）。目前尚存的未解决的农村环境污染问题，足以说明我国的农村环境规制还是存在诸多的问题。

2.2 效率性匮乏

根据规制理论，立法效率性需要对立法进行“成本-效益”分析，首先评估是否有必要出台法律进行污染规制，其次评估选择什么样的法律制度安排以规制不同的污染源。然而受传统立法思想的影响，这种分析方法在我国立法活动中罕有被采用，并未实际运用到农村环境立法活动中。效率性指标要求在面对各种可供选择的制度安排时，应当选择“最大净利益”制度。在选择不同的规制工具的时，针对不同污染进行不同的规制工具的选择。然而，现在的农村环境法律规制都是“命令-控制”型工具，即环境标准、许可证制度、强制性技术等，并未使用“市场激励”型工具，即产品税、押金-退还制度等。

2.3 操作性不强

通过对既存的农村环境保护法律的检梳发现，其条文大部分是原则性、笼统性的。例如《大气污染防治法》第七十六条的规定：“各级人民政府及其农业行政等有关部门应当鼓励和支持采用先进适用技术，对秸秆、落叶等进行肥料化、饲料化、能源化、工业原料化、食用菌基料化等综合利用，加大对秸秆还田、收集一体化农业机械的财政补贴力度。县级人民政府应当组织建立秸秆收集、贮存、运输和综合利用服务体系，采用财政补贴等措施支持农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、企业等开展秸秆收集、贮存、运输和综合利用服务。”但具体技术标准是什么，补贴力度有多大？——缺乏细节设计，导致条文适用模糊，可操作性不强。对中国涉及农村环境保护的法律进行审视，虽然有些省份在呼吁制定专门给的农村环境保护的地方性法规，但是大都还处于倡议阶段，具体法规或条例的缺失严重制掣了农村环境法律的可操作性。

此外，中国农村环境执法机构资源匮乏。据《中国环境年鉴》的不完全统计，全国乡镇环保执法机构只占全国环保系统的近20%（见图4），全国乡镇环保人员占全国环保系统人员总数的百分比不超过0.08%（见图5）。在地域广袤、服务半径大的农村区域，如此之少的机构和人员如何能够对农村环境保护工作实施进行有效监管？

总数对比情况

3 提升我国农村环境法律法规立法质量的具体路径

3.1 提高农村环境立法的有效性

农村环境立法的有效性首先需要明确农村环境立法目的——保护农村环境，改善农民人居环境，实现乡村振兴战略，促进农村经济循环发展。故而需要在逐步健全农村环境保护法律体系的进程中明确农村环境立法的目的。其次，根据各地方实际情况，设计出合法合理可执行的地方性法规。

3.2 提高农村环境立法的效率性

首先，需要转变立法思想，在农村环境立法中，贯穿“成本-效益”分析方法：立法前需要考虑立法成本，是否需要出台相关法律进行规制。其次，综合使用多种环境规制工具，将“命令-控制”型工具和“经济激励”型工具、“自愿性”工具相结合，形成智慧规制，激发环境保护联合会等社会组织和基层农村自治组织的治理积极性，形成“多元共治”机制，从而提升法律实施的效率性。

3.3 增强农村环境立法的可操作性

对可操作性可做一分为二的理解，即守法上的可操作性和执法上的可执行性。针对守法上的可操作性，建议借鉴国外经验，根据农村环境污染的特征制定具有实践性的技术标准;针对执法上的可执行性，建议在现有的环境保护法律体系下，增立《农村环境保护条例》，并明确执法主体、执法范围与相关救济程序，确保基层执法部门有法可依、高效执法、便民执法。

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