| 标题 | 乡村振兴战略背景下的空心村修复研究 |
| 范文 | 李维 王春发 朱捷 许忠海 阳建斌 高静 周军 张红 孟亚萍 摘 ? ?要：随着我国城镇化的不断推进，农村土地制度的改革，农村劳动力不断向城市转移，空心村现象日益突出。在乡村振兴战略背景下，空心村修复迫在眉睫，乡村振兴势在必行。湖南省衡阳市位于湘中南，是典型的以丘陵地貌为主的传统农业产区，改革开放以来，大量农村劳动力向城市转移，农业用地利用率低，农业产业发展滞后，具有鲜明的农村空心化特征。本文以衡阳市为研究对象，通过调查问卷、入户走访、收集相关部门的统计资料，分析衡阳市农村发展趋势及存在的问题，阐述了空心村现象对乡村振兴的影响，提出了修复空心村的政策性建议。结果表明：空心村的修复是实现我国乡村振兴战略目标的必备条件，空心村修复的关键是人才振兴、前提是教育振兴、基础是资金投入、保障是政策支持、途径是产业发展。 关键词：空心村;乡村振兴;农业产业;衡阳市 中图分类号： F320.3 ? ? ? 文献标识码： A ? ? ? DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2019.08.017 Abstract： With the continuous advancement of urbanization in China and the reform of the rural land system， the rural labor force has been continuously transferred to the cities， and the phenomenon of hollow villages has become rich prominent. Under the background of the rural revitalization strategy， the restoration of the hollow village is imminent， and rural revitalization is imperative. Hengyang city， Hunan province is located in the middle and south of Hunan province. It is a typical traditional agricultural production area dominated by hilly landforms. Since the reform and opening up， a large number of rural laborers have been transferred to cities， the utilization rate of agricultural land is low， the development of agricultural industry is lagging behind， and there is a distinct feature hollow village. This paper took Hengyang city as the research object. The research method was to survey questionnaires， visit households， and collect statistics of relevant departments. The rural development trend and existing problems in Hengyang city were analyzed. The impact of the hollow village phenomenon on rural revitalization was expounded. Finally， the policy recommendations for repairing the hollow village were put forward. The results showed that， repairing the hollow village was an indispensable condition for realizing the strategic goal of rural revitalization in China. To repair the hollow villow， the key was talents， the premise was that education was revitalized， the foundation was capital investment， the guarantee was policy support， and the approach was industrial development. Key words： hollow village; rural revitalization; agricultural industry; Hengyang city 城鎮化的快速发展，农村人口的不断迁移，催生了空心村。从我国社会发展的角度来看，空心村的出现有其必然性。但不可否认，随着农村劳动力的大量转移，农村土地的加速流转，日显凋零的空心村与如火如荼的城市形成了鲜明的对比。空心村现象不仅给城市带来了超负荷的人口压力，还严重制约了农村经济的发展，导致城乡差距的鸿沟进一步扩大[1]。在乡村振兴战略的背景之下，空心村应该怎么修复，农村应该怎么发展，成为乡村振兴的难题。 湖南省衡阳市地处湘中南，是沿海城市产业转移的重点区域。改革开放以来，大量农村劳动力向城市转移，农业用地利用率低，农业产业发展滞后，乡村空心化特征鲜明。因此选择衡阳市作为本次研究的对象。通过调查问卷、入户走访、相关部门的统计资料分析，掌握衡阳市农村的发展趋势，以及空心村现象对乡村振兴的影响，结合国内空心村修复的成功经验，提出修复空心村、推动乡村振兴的政策性建议，以期为我国实现乡村振兴战略工作提供借鉴。 1 研究区概况和研究方法 1.1 研究区概况 衡阳市总面积153.10万hm2，其中山地占21%，丘陵占27%，岗地占27%，平原占21%，水面占4%[2]。常住人口724.34万人，60岁及以上老年人口达111.2万，占总人口的15.3%[3]。3.19万个自然村，城镇化率53.61%，总耕地面积为39.12万hm2 [1]。进行农业生产经营人员有171.47万人，35岁及以下的占13.9%，36～54岁的占47%，55岁及以上占39.1%，文化程度在初中及以下的占92.2%[4]。第一产业对衡阳市经济增长的贡献率为4.1%[5]。农村居民人均可支配收入18 250元，全市居民人均消费支出18 177元[5]。衡阳市共有农民合作社6 513个、家庭农场3 768个，耕地流转面积19.25万hm2 [5]。 1.2 研究方法 先从衡阳市统计局了解衡阳市空心村分布情况，确定调查范围，再随机抽取48个村民小组进行调查问卷和入户走访。最后，结合农业农村局、统计局等相关部门的统计资料，先分析衡阳市农村发展趋势及存在的问题，再分析衡阳市空心村现象对乡村振兴的影响，最后提出修复空心村、推动乡村振兴的政策性建议。 调查问卷的主要指标有总人口数量及结构、常住人口数量及结构、耕地数量及结构、新旧宅基地面积、新旧住宅建筑面积、在外购房情况、农村教育情况、农村医疗养老情况、贫困户、驻村企业、农业大户、农民收入情况。其中常住人口指全年经常在家或在家居住6个月以上，但不包括流动人口。 2 调查结果与分析 2.1 调查结果 随机抽取湖南省常宁市、耒阳市、衡南县和祁东县的48个村民小组作为本次的调查样本。基本数据为：共1 362户，贫困户102户，现有人口6 406人，常住人口2 306人。19岁以下常住人口占35.1%，常住19岁及以上至60岁以下人口占40.1%，常住60岁及以上人口占24.8%。在乡镇购房的有32户，在县城购房的有312户，在本省外县购房的有69户，在外省购房的有127户，其中有53户在两处及以上购房。近5年在农村自建房占地面积为0.9 hm2，建筑面积为1.91 hm2。样本共有249.9 hm2水稻田，人均0.04 hm2;105.45 hm2旱土地;人均0.02 hm2，741.32 hm2山林地，人均0.12 hm2。 2.2 调查结果分析 样本常住人口少，青壮年劳动力流失严重，劳动力不足;老幼人口占比大，老龄化现象严重。农村宅基地扩张快，占地较多，建筑面积大，空置率较高。水稻田和旱土地多处丘陵，除成片耕地被合作社或个人承包外，多由村民自耕自收，产出效益低。山林地多被合作社或农业大户承包造林，主要林木有油茶、杉树、国外松和楠竹。農民收入来源较单一，年收入多在2万元以内，与城市居民收入差距仍然较大。如乡村建筑工人的家庭农地种植面积则在0.13 hm2左右，家庭的主要收入也为建筑工地收入;以种植烟草、水稻、水果等为主的承包户，其它收入也较少。 2.3 衡阳市农村发展趋势与存在问题 2.3.1 人口流失严重 ? ?近年来，衡阳市城镇化率逐年提高，农村居民人口逐年减少。农村人口基数仍然较高，但常住人口显著减少，农村劳动力流失严重，农业生产人员老龄化现象严重，且受教育程度低。 2.3.2 宅基地问题突出 ? ?农村宅基地占地面积大，呈逐年递增态势，旧宅基地废弃严重，新宅基地又极速扩张，呈现出“外扩内空”的现象。个别村民既在城市购房又在农村新建住宅，一户多宅现象时常出现。 2.3.3 教育和社保发展滞后 ? ?农村义务教育事业发展受阻，与城市教育资源相比，差距较大。农村医疗、养老面临挑战，社会保障力度弱。 2.3.4 农业产业发展潜力大 ? ?虽然农村农业基础薄弱，居民年净收入水平低，但是农村自然资源丰富，环境保护较好，可开发利用的土地较多，劳务用工成本低，发展农业产业具有显著的优势。另外，外出务工的高收入居民，具有返乡创业的想法。近些年在农业政策的扶持下，农业经营性机构发展较快，农业产业呈现出蓬勃发展的态势。 3 空心村现象对乡村振兴的影响 20世纪80年代初期，我国空心村现象初见雏形。到21世纪，空心村现象日益严重[6]。如今，我国空心村向着人口结构变化大、外扩内空、土地利用率低和经济发展滞后等方面发展。 3.1 人口结构变化 20世纪80年代初期，随着我国农村土地制度的改革，农村富余劳动力逐渐向外转移。由于农业产业收入低，在利益的刺激下，年轻力壮的劳动力外出谋生，农村形成了以老、幼、妇、弱为主的生活群体。到了21世纪，高度活跃的市场机制和各种完善的基础设施，为进城务工的农民提供更多、更好的就业机会和生活环境，加速了农村劳动力向城市迁移，出现了空心村现象。农村老龄化现象严重，常住人口多为老人、儿童、妇女、病残人员，留下来的年轻力壮的劳动力多不以农业为主要收入来源。这种农村人口结构导致了农业产业的荒废、农业耕作土地的闲置。 3.2 外扩内空现象 随着农村常住人口的减少和人口结构变化，农村在空间形态上表现为外扩内空现象。即村庄多废弃了原有的宅基地，而在村庄的外围占用耕地、林地新建宅院，使村庄的面积扩大，而原有的老村庄居住人口少，呈显出村庄内部空置，村庄外围极速扩张的现象，称之为外扩内空现象。从调查样本来看，2000年以后有86%的常住居民都新建了宅院，其中90%以上的常住居民都选择弃用原有宅基地，另择新址建设新宅院。例如耒阳市东湖圩镇观音阁村10组在2003年的时候就有近70%的居民占用耕地新建宅院，如今现有的36户居民只有2户3人生活在老村庄，而这2户在其它地方同样有新宅基地，外扩内空现象相当严重。 3.3 土地利用率低 聚落式的农村缺少总体规划，宅基地布局杂乱。近年来，农村旧宅基地多废弃，新宅基地极速向外扩张，导致空心村现象日益严重。城乡二元制度将农民和土地深深地捆绑在一起，庞大的农村人口基数产生了大量的宅基地。但是农民对宅基地只有使用权，没有处置权，模糊的宅基地产权属性成为农村宅基地流转的障碍，导致空心村宅基地的闲置和浪费。调查样本显示有80%左右的老宅处于闲置或半闲置状态，部分矮小、破旧的老式建筑缺少维护管理已成为危房。宅基地闲置主要原因：一是部分村民在城镇买房定居，部分村民举家长期在外务工导致宅基地闲置;二是农村常住人口流失严重，留守的人员少，导致住宅使用率低。 衡阳耕地多处丘陵，农地细碎，机械化程度低;且农村耕地面积少，人均耕地面积更少，农业经济发展落后，农民收入水平低，农民缺乏耕作意愿，导致耕地荒芜。自2000年以来衡阳地区大兴森林经营，油茶产业、杉树等用材林发展迅速，山林地多被承包造林，旱土则退耕还林。但是该产业投入大、见效慢，除个别合作社以造林为经营主体，发展为休闲农业;其它都是以长期投资为主，前10年收入甚微。这种现状直接导致资金流通慢，土地利用率低。水稻田则以中稻和油菜轮作为主，部分旱土地和水稻田用于种植蔬菜水果。这种纯粹的农业产业使得农民的纯收入水平低，相较于外出务工收入水平，很多村民直接放弃了农村耕地，导致耕地利用率低。 3.4 农村发展滞后 农村人口结构的变化，老旧思想的禁锢，基础设施投入的不足，使其失去了发展活力。 3.4.1 教育投入不足 ? ?一是农村义务教育投入不足。2016年，观音阁小学只有一名56岁的校长是在编人员，其余教师都是临聘人员。该校在2012年招聘的2名支教大学生，均于1年后离岗。小塘小学亦是如此。原波江小学由于生源少、师资力量不足而撤并。地域的限制、基础设施的缺乏、城乡教育资源的不平衡，均成为农村教育发展的瓶颈。 二是缺乏农民技能培训条件。先进的农业科技、新型的农业工具难以在农村推广，导致农民的劳动生产效率低。 3.4.2 医疗卫生落后 ? ?“看病难、看病贵”是农村医疗卫生落后的真实写照。近些年来，各乡镇卫生院的医疗条件虽然得到了明显的改善，但是无法与城市的医疗设备和技术相提并论。由于医疗卫生的落后，常出现“小病看不好、大病看不出”的情况。农村贫困家庭中“因病致贫、因病返贫”的案例较多。另外就是农民参保意识淡薄，医保政策宣传力度不够，导致参保率不能全覆盖。 3.4.3 养老问题突出 ? ?农村传统的养老模式来自两方面。一方面是农地的养老功能[7]，另一方面则是传统的家庭养老。农地的流转对农地的养老功能形成了较大的冲击，农地经流转后，使农村老人失去了基本的养老保障。同时，空心村现象的农村对传统的家庭养老模式也造成了极大的冲击，传统的养老模式已难以适应农村的发展[8]。 3.4.4 农业产业薄弱 ? ?受紫色页岩的影响，常宁市、祁东县部分村庄的农业产业项目无法开展，已形成的油茶、杉树等林业都荒废了。另外传统农业种植，由于规模小、经营分散、收入低，已难适应现代农业的发展。随着农村劳动力的大量转移，农村主要劳动力以中老年人和妇女为主。中老年人身体素质和文化水平低，妇女难以平衡家庭和农作的关系，两者在农业科技技能和农业创新上都存在局限性，农村劳动力素质呈结构性下降趋势，导致农地荒芜闲置。在调查的部分村庄中办有专业户、家庭农场、农业合作社等小型企业，这些规模经营主体难以吸引人才和培育后备人才，先进的农业科技技术难以推广，农业产业持续稳定发展受到制约。 4 修复空心村的政策建议 4.1 改革农村户籍制度 随着我国户籍制度的改革，农村居民进城落户的政策越来越宽松。2016年衡阳市已全面放开城镇户口落户的限制，并规范了租住人员办理落户的条件和程序。在打开农村人口向城市转移大门的同时，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权[9]。《2019年新型城镇化建设重点任务》指出，在城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万～300万的大城市要全面取消落户限制;城区常住人口300万～500万的大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制[10]。 在此基础上，我们还要探索一条差别化、精准化的落户政策，推进农村人口进城落户，允许租赁人口在城市公共户口落户。实现农村户口和城市户口统一，使农民不再被土地所束缚。户籍制度的改革，为愿意向城市转移的农民提供了条件，也容易被城市所接纳。如此，粘附在户籍关系上的种种差别被统一，有利于农村的发展。 农村户籍制度改革之后，并不影响留下来的农民对土地的承包权，农民可以继续享有宅基地和承包地。继续在农村种地的农民可改变种地的方式，提倡机械化、规模化经营，做新型现代农民。 4.2 优化农村土地结构 4.2.1 完善村民自建房的审批制度 ? ?2016年衡陽市出台了《衡阳市农村村民建房管理暂行办法》，以节约用地、拆旧建新、依法审批等为原则，严格了审批程序，加强了监督管理。该办法有效地控制了农村自建房的建设数量和规模，基本农田、水源保护地、防护林地得到了有效的保护，坚决拆除未审批和未按要求修建的建（构）筑物[11]。 4.2.2 加快完善宅基地流转制度 ? ?一方面，将符合条件的旧宅基地改造为耕地或林地，不仅可以缓解我国耕地资源紧张的情况，还可以提高农业规模效益。另一方面，对农村宅基地进行商品属性的确认，在遵守相关法律法规的基础上，引入市场机制[6]。如引入拍卖竞标机制，使农民闲置的宅基地自愿有偿流转，激活农村土地资源。针对空心化较严重的村庄，可以整体搬迁或兼并，不仅可以节约土地资源，还可以为农民提供多、更好的就业机会。合理规划自然村庄，突出生态和乡愁，传承历史文化，注重保护重要历史遗产和民俗文化，挖掘文化底蕴，形成一村一风格的规划格局。 4.2.3 创新耕地流转方式 ? ?相关部门应加强农村耕地流转服务网络建设，确保耕地流转的合法性，为现代农业产业提供良性发展环境。在维护农民利益的前提下，依法遵守自愿和有偿的原则，将耕地流转、农村劳动力转移就业及农业产业化三者相结合，吸引工商资本参与农村耕地流转，培育现代农业经营主体，促进农村经济的发展[12]。 4.2.4 妥善解决失地农业人口的安置问题 ? ?农村土地的流转使土地的权属转移、农民的权益转让，带来了诸如再就业困难、生活支出增加、收入减少、农业种养业发展受限等问题《衡阳市失地农业人口安置问题研究》。解决的途径有：第一、通过货币补偿结合就业安置。第二、通过技能培训，鼓励再就业或创业。第三、完善对失地农业人口的社会保障措施，使其能更好地融入城市。第四、对接纳失地人口的企业进行合理的税费减免。第五、向失地农业人口提供廉租房或公租房，并为其子女提供入学机会。 4.3 加大空心村改造的资金投入力度 空心村的改造，资金投入是基本前提。截止2016年末，衡阳市已完成100%的村通公路，87.1%的乡镇集中或部分集中供水，95.9%的乡镇生活垃圾集中处理或部分集中处理。76.0%的村生活垃圾集中处理或部分集中处理，14.6%的村生活污水集中处理或部分集中处理，48.5%的村完成或部分完成改厕[13]。农村公益设施得到了很大的改善。受基层政府财力的限制，农村教育、文化、医疗等公益事业以及农业、水利等基础设施的建设仍然存在困难。在空心村改造项目中，政府资金投入明显不足，农民自筹资金压力大。在争取更大的政府资金支持的同时，要有效利用农村金融服务，借助社会工商资本，引入投资项目等多种融资渠道，以满足空心村修复的资金需要。还可以加大农民自主创业的担保贷款力度，出台返乡农民自主创业担保贷款优惠政策等[1]。 4.4 建立和完善农村社会保障体系 农村的发展关键在人。高质量的农村教育、医疗、养老等资源的供给是增强农村人口集聚力的重要因素。 4.4.1 要培养人才、引进人才、留住人才 ? ?人才是乡村振兴、社会进步的第一资源。为促进人才振兴、经济发展，衡阳市委人才办设立了一个亿的专项经费用于引进高层次人才。在建设社会主义新农村，解决空心村问题上，不仅需要高层次人才，还需要培养新型农民。一要加大农村义务教育事业的投入力度，集中办学，增强农村师资力量，让留守儿童能接受良好的教育，为农村培养出高、精、尖人才提供条件。2019年耒阳市在艰苦边远的乡村教师招聘中，因地制宜地提出了户籍限制的要求，为农村教育留下师资力量打下了基础。二要对农民开展新型农业技能教育培训，用新思想、新技术去武装农民队伍。2018年，衡阳市农业科技特派员进行了84次农业技能培训，培训2 000余人次。衡阳市农业科学研究所派出专业科技服务团队，为衡阳地区优势农业产业提供技术咨询和技能培训。三要完善城市随迁子女的教育资源供给制度，实现城市教育资源普遍向随迁子女开放，中小学阶段实现零门槛入学，让随迁子女能在流入地顺利地参加中、高考。四要建设好现代农村产业服务平台，争取引进更多外来高技术人才，并留住返乡人才，让他们能在在农村发挥所长，为乡村振兴提供关键的人才资源。 4.4.2 提高医疗水平，完善社会保障 ? ?优化农村医疗机构，完善农村医疗设施设备，提高医生执业水平，方便农村的老龄、低幼人口就医。同时也要提供社会保险、社会救济、社会福利等最基础的生活保障，促进农村生活的稳定。 4.4.3 改善农村养老条件 ? ?针对农村老年人对养老和医疗的需求，可以考虑医养结合的养老模式，为农村老年人提供医疗卫生与养老相结合的服务，最大限度地满足农村老年人对养老健康的需求，实现“有病治病、无病疗养”的养老服务[8]。良好的养老条件必须以资金为基础，农民家庭的收入水平直接决定了老年人的养老保障。要改善农村的养老条件，首先应提高农民的收入水平。其次应完善养老保障制度，适当提高农村养老金水平，医养结合政策可适当向农村倾斜，减轻农村养老负担，让老有善养的愿景早日实现。 4.5 建设特色农村产业 调整农业产业结构，建设特色农村产业。产业是发展之基，特色是产业发展的竞争力。经改造或拆除的空心村会产生大量空余土地，利用这些土地吸引外来资本到本地投资。如通过招商竞标的方式，利用农村自然优美的地理优势，给农村带来农业、林业、畜牧业、旅游业和服务业等投资项目。优化农村产业结构，发展第二、三产业，从而盘活农村经济。特色农业、乡村民宿及农业休闲观光旅游是空心村改造的重点，相关部门应完善农村产业监管制度，拓宽资金借贷渠道，保障农村产业有序、健康发展。如衡南县栗江镇鸿祥种养专业合作社与衡阳市农业科学研究所合作，通过科企技术合作，开发了衡阳丘岗地名特优水果园，继而发展为休闲观光农业，不仅带动了周边村民致富，还吸引了外來资本来本地投资。耒阳市东湖圩镇观音阁村利用罗宵山脉的天然自涌泉资源，通过招商引资，开发了优质的矿泉水和果汁饮料，同时从长沙引入资金和人才，进行生态鲟龙鱼养殖，培养了100多名新型农民，提供了100多个就业岗位，实现了“发展一个产业、致富一方百姓”的目标。 5 结 语 空心村现象是我国乡村发展的必经之路，空心村的修复是我国乡村振兴战略实现的必备条件。在这个大背景之下，通过乡村文化传承、乡村旅游、生态农业、特色农业、培养新型农民等实现乡村振兴战略成为研究者关注的热点。但是我国空心村的形成由来已久，地域差别较大，乡村振兴也需要多方面的努力[14-20]。通过衡阳市空心村修复的研究表明，为实现我国乡村振兴战略目标，人才振兴是关键、教育振兴是前提、资金投入是基础、政策支持是保障、产业发展是途径。在此基础上，为防止出现千篇一律的建设模式，因地制宜探索具有地域特色、可持续发展的乡村振兴途径，将成为以后研究的重点。 参考文献： [1]王立忠.治理空心村建美丽乡村[N].山西日报，2018-11-06（009）. 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