| 标题 | 深圳“整村统筹”土地整备模式对存量土地收储的启示 |
| 范文 | 胡可可 摘要： 随着新增建设用地供求关系陷入瓶颈，存量土地的收储和开发利用成为必然趋势，深圳“整村统筹”土地整备模式的提出，为存量土地收储和开发利用提供了新的思路。本文从存量土地收储的面临的困境出发，梳理和总结“整村统筹”这一模式的运作流程、主要特征，从而提出对存量土地收储的思考和建议。 Abstract： With the bottleneck of supply and demand of newly-added construction land， the storage， development， and utilization of the stock land have become an inevitable trend. The proposal of "whole village co-ordination" land preparation mode in Shenzhen has provided new ideas for the storage and development of the stock land. This article starts from the difficulties faced by the storage of stock land， sorts out and summarizes the operation process and main characteristics of the model of "whole village co-ordination"， and then proposes thinking and suggestions on the storage of stock land. 關键词： “整村统筹”；土地整备；存量土地收储；利益平衡 Key words： "whole village co-ordination"；land preparation；storage of stock land；balance of interests 中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）13-0064-03 0 引言 改革开放以来，中国城市化进程在空间上表现为城市地域空间的集中和不断扩大，在城市化的初期和中期，一方面，作为城市建设用地的供应者，政府倾向于使用土地成本低，权属清晰的新增土地用于城市建设；另一方面，中国城市的建设多采用环形放射状的道路网格局，使得城市建设的方向沿着道路向外扩张。土地供应模式和道路网形态的选择，决定了中国城市在空间上沿着放射性交通线不断向外围圈层式扩张，在平面上形成了所谓的“摊大饼”的城市形态。但随着经济飞速发展和城市化进程的加快，城市建设用地的需求不断增加，一味外扩式的发展模式已经触及到了土地资源的底线，新增建设用地供应非常紧缺，以一线城市为代表的土地供求矛盾达到非常紧张的地步，存量土地[1]的收储和开发利用因此成为了很多城市解决空间发展瓶颈问题的必然选择。 1 当前存量土地收储面临的困境 1.1 用地权属空间分散，利益主体多元化 存量土地类型主要包括旧居住用地、老工业用地和城中村土地等几种代表性类型，存量土地的收储和利用是各大城市的难点，最主要的原因在于，存量土地与增量土地储备不一样，存量土地收储往往面临着多个权利主体，用地权属在空间上分散且犬牙交错。以存量土地收储实践中难度最大的城中村类型为例，同一片城中村土地上，往往包含村集体、企业主、私宅租户，以及隐性的小产权房业主等多个权利人。 1.2 土地价值显化导致谈判难度增加 随着城市化进程加快，土地价值迅速提升，以深圳为例，纵观深圳十年房价，从2007年1.3万元/平方米，到2017年的5.4万/平方米，十年中涨了300%，平均土地单价也2007年的不足1万元/平方米，飙升至2016年4.5万/平方米。随着土地价值快速跃升，存量土地的利益主体“守土意识”往往增强，不再满足于以往征地模式中征地、拆迁、补偿的方式，而要求以土地分配的形式分享土地增值收益。同时，以城中村为代表的利益主体，宗族势力强大，兼有集体股份公司作为经济支柱，村集体往往都有很强的谈判能力。当政府仍采用传统征地拆迁模式进行土地收储时，如果逐户进行拆迁补偿谈判，往往使得谈判过程一拖再拖，交易成本激增，还可能导致“钉子户”问题。 1.3 项目驱动的小地块征储 存量土地的收储往往是在土地资源非常紧缺的城市，由项目带动的存量土地收储是最常见的驱动模式，单个项目驱动的零散征地、收储，往往容易形成对城市空间的割裂，造成城市规划实施困难，同时还有可能导致其他土地遗留问题。 2 “整村统筹”土地整备模式的运作流程 “整村统筹”土地整备整体流程包括立项阶段，方案编制阶段和实施阶段，在具体运作过程中主要包括以下关键环节：前期调查—整备范围划定—两轮利益平衡—土地清理和移交、储备。 ①前期调查。由区土地整备机构负责组织辖区范围内的土地和建筑物（构）附着物的测绘，对土地和建筑的位置、面积、功能、建筑质量等信息进行测绘和分类统计，并形成基础数据调查报告；同时，市规划国土委各区管理局根据备案材料和相关政策，以及现场调查，形成基础数据核查报告。 ②整备范围划定。区土地整备机构对社区的诉求进行调查和协商，并根据调查结果组织开展可行性研究，明确纳入“整村统筹”土地整备的范围。 ③两轮利益平衡。第一轮利益平衡环节的主体是政府和社区，区土地整备机构、市规土委管理局、街道办事处与社区就留用地的位置、规模，建筑总量，以及补偿资金，进行协商谈判和效益测算，达成利益平衡；第一步，确定政府和社区各自的土地规模。按照“优先保障公共基础设施”的分配原则，第一层次：根据现有法定图则规划或规划研究确定公共基础设施用地，第二层次，合理分配社区留用地和政府发展储备用地，政府和社区共同分享土地增值收益。同时，社区留用地的规模还综合深规土〔2015〕721号文件的相关核算方式确定。第二歩，确定社区留用地的选址。根据深圳沙湖社区和南布社区的实践，留用地的选址一般遵循几个原则，一是优先保障城市规划中重要基础设施和市级、区级的公共服务设施等用地落实，二是优先选择现状已建的集中成片合法用地。第三歩，确定留用地的规划条件。根据721号文件存在两种情形，一种是已编制法定图则的地区，且不涉及法定图则调整的，其规划条件以已编的法定图则为准；另一种是涉及用地性质、开发强度等法定图则强制性内容调整的地区，或者未编制法定图则的地区，需根据新的现状情况以及社区发展转型的最新需求，进行规划研究，规划研究成果经批准后纳入法定图则中。第二轮利益平衡环节的主体是社区、社区居民和其他利益主体（如承租企业），发挥社区的自治能力，由其自主协调各利益主体之间的利益分配。 ④土地清理、移交和储备。首先由市规划国土委管理局、区土地整备机构、街道办事处和社区签订四方“整村统筹”土地整备项目框架协议，框架协议书作为留用地审批和出让的依据；区土地整备机构及房屋征收部门与社区签订拆迁安置与补偿协议之后，社区确定是否引入市场开发主体，并由财政部门支付相应补偿款；社区依据项目框架协议书及历史用地处置意见取得留用地的使用权，与市规划国土部门签订土地使用权出让合同，留用地入市需按深规土〔2015〕721号文中的相关规定补缴地价；属于政府储备土地的，社区应与区政府、市规土委管理局签订土地整备协议书，办理土地移交和验收入库手续。 3 “整村统筹”土地整备模式的特征 3.1 从“征收—储备”到“整理—储备”的空间统筹思维 土地储备和土地整备二者只有一字之差，但其中的内涵则不一样，土地储备中包括土地征收和储备两个主要环节，而土地整备则主要包括土地整理和储备两个环节，这里的土地整理具体来说是土地产权的腾挪、整合和重新分配。 目前，深圳需要整备的存量土地基本位于各农村社区，由于深圳特殊的土地历史遗留问题，导致存量土地上合法土地（已国有化土地）与合法外土地（未征转土地）同时存在于一个社区辖区内，并且二者分布零散无序，呈现出犬牙交错的空间特征。如果通过征地模式进行土地整备，政府无非是收储到一些碎片化的土地，难以进行再开发，更无法满足重大项目的规划落实。显而易见的是，在一个小范围内进行空间腾挪几乎是不可能的，只有大范围甚至整村的土地参与整备，才能保证空间腾挪的可行性。而“整村统筹”土地整备模式的思路是，将未征转的土地在空间上与合法土地进行腾挪和集中，并分配给政府和社区双方，使政府能收储到成片的建设用地，而社区也能拥有成片集中的土地用于发展社区经济，达到了化零为整的效果，促进了土地的集约利用水平。 3.2 从“涨价归公”到“私公兼顾”的土地增值收益分配机制 从各地实践中不难看出，存量土地收储最大的矛盾在于各土地权利人关于土地增值收益分配的争议。实际上，关于土地增值收益分配的争议由来已久，具有代表性的几种观点包括“涨价归公”[2]论、“涨价归农”[3]论和“私公兼顾”[4]论。“涨价归公”论认为土地升值的原因，是由社会改良和工商业进步带来的土地增值收益，应当归社会全民共同所有。我国的征地补偿制度遵循的就是“涨价归公”的原则，一些学者们发现，征地补偿制度将农村集体土地征用为城市建设用地后，城市工商业部门从中积累了巨大财富，而被征地的农民却越来越贫穷，因此提出了“农地转非”之后的土地自然增值，应当完全归土地原权利人——农民所有的观点，这就是“涨价归农”论的基本思想[5]。另有一派学者认为“‘涨价归农与‘涨价归公针锋相对地处于两个极端，两者都具有一定的片面性”[6]，应当由不同的主体合理分配土地的增值收益[7]，并据此提出了“私公兼顾”论。根据研究显示，在以往的存量土地收储中，政府和农村集体的收益分配比例严重失调，约为17：1[8]，其他关于增值收益分配的现状研究结果均表示目前的分配状况显失公平、有待调整[9]。 “整村统筹”模式吸取了传统发展的教训，承认了在土地增值分配过程中“私公兼顾”的合理性，具体而言，首先，提高了补偿标准。参考周边市场价格，对建筑物和土地分别实施货币补偿；其次，补偿类型也增多。不仅包括土地补偿、房屋主体补偿、室内装修补偿、附着物补偿、搬迁补助、过渡补助、首层住房补助、改商业用途房屋补助、办证补助、提前签约搬迁奖励金、住房迁换权益保障；最重要的是通过政府让利似的 “留用地指标”的比例大大提升，允许其优先选择地块，并且留用地可以选择通过补缴地价后合法入市，或者通过租赁、物业管理等发展生产获得收入，大大保障了原土地权利人当前和长远的利益。 3.3 从“一对多”谈判到“两轮博弈”的利益谈判机制 在深圳农村社区中，农村集体经济组织，既是经济组织单位，也是基层管理组织，是最适合作为博弈主体代表的组织。“整村统筹”土地整备模式利用这一点，大大节省了交易成本和避免“钉子户”问题。“整村统筹”模式将利益谈判过程分为“两轮博弈”，第一阶段：由政府与社区算政策大账，在综合考虑政府、社区与居民多方利益的基础上，统筹解决政策应该留给社区的土地利益；第二阶段，在政策大账的范围内，充分发挥社区自主决策的能动性，按相关规定对社区范围内的房屋权利人进行补偿安置，自主解决社区内部历史遗留和相关政策问题，完成社区内部的房地产确权工作；自主开展房屋补偿、拆除与安置工作，在其留用地开发及房屋征收补偿过程中同时解决政府拟收回土地的清理和移交工作。这样做的好处是，将政府与多个利益主体之间的矛盾，转化为村集体与村民之间的矛盾，大大减少了政府与村民之间的直接冲突，同时，由于村集体是民主选举的组织，比政府有更合适的手段和方式去处理个别不合理要价的提出。 4 深圳“整村统筹”对存量土地收储的启示 4.1 统筹思维在存量土地收储中的作用 长期以来在项目驱动下，我国存量土地收储往往以小地块为特征，而运用统筹思维，可以在更大的范围内进行空间统筹，将政府土地、其他利益主体土地进行整合、腾挪和集约利用，达到化零为整的效果。通过腾挪、整合后，梳理了混乱的权属，为城市规划的实施提供了更好的条件，政府土地和其他利益主体土地都可以统一规划、统一实施，有效释放未利用土地，拓展城市发展空间，提升土地节约集约利用水平。 4.2 公平合理的土地增值收益分配机制 存量土地收储后的开发利用，是将土地资源从低效利用转换到高效利用的过程，而在這个过程中，必然存在巨大的土地升值空间[10]——即土地增值收益空间。面对社会网络和经济势力上都越来越强势的土地原权利人，“涨价归公”的土地增值收益分配方式在当前的形势下已经无法延续，公平合理的土地增值收益分配机制越来越成为存量土地收储中最迫切的客观需求。 4.3 良性的利益谈判机制 伴随着土地权利人土地利益预期的增大以及谈判水平的提高，利益谈判的难度越来越大。土地整备中参与主体包括政府和土地原有使用者，其中土地原有使用者既包括村民个体，也包括村集体这一基层组织。土地原有使用者的利益诉求既包含每个村民个体的利益，也包含村民集体的总体利益。彭小兵等人的研究显示，由于收入、工作和社会地位的差别，土地原有使用者群体客观上存在一定的社会分层，这种内部社会分层的形成，导致处于不同社会阶层的土地原有使用者对具体的拆迁行为、拆迁补偿安置的接受、在拆迁谈判中的博弈地位、博弈策略等方面具有显著的差异[11]。通过“两轮博弈”的方式，构建良性的利益谈判机制，能有效地避开“钉子户”，加大谈判的推进力度，提高談判的有效性。 参考文献： [1]杨枫.德国空间规则体系解析——实行四级规划 重视存量土地利用[N].中国国土资源报，2004-12-01（T00）. [2]刘正山.涨价收益应该归谁？——与周诚先生再商榷[J].中国土地，2005（08）：36-37. [3]郑振源.征用农地应秉持“涨价归农”原则[N].中国经济时报，2006-05-08. [4]周诚.农地转非自然增值分配需私公兼顾[J].农村经营管理，2010（10）：28. [5]周诚.“涨价归农”还是“涨价归公”[J].中国改革，2006（01）：63-65. [6]周诚.农地征收宜秉持“全面开发权”论[N].中国经济时报，2006-02-13（005）. [7]张广辉，魏建.土地产权、政府行为与土地增值收益分配[J].广东社会科学，2013（01）：45-52. [8]沈飞，朱道林.政府和农村集体土地收益分配关系实证研究—以我国土地征用-出让过程为例[J].中国国土资源经济，2004（8）：17-19. [9]曲福田，冯淑怡，俞红.土地价格及分配关系与农地非农化经济机制研究—以经济发达地区为例[J].中国农村经济，2001（12）：54-59. [10]陶然，王瑞民.城中村改造与中国土地制度改革：珠三角的突破与局限[J].国际经济评论，2014（03）：26-55. [11]彭小兵，巩辉，田亭.社会组织在化解城市拆迁矛盾中的作用研究——基于利益博弈的架构[J].城市发展研究，2010，17（04）：69-77. |
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