| 标题 | 系统论视角下公众参与自然灾害应急救助的动力机制 |
| 范文 | 陈迎欣 张凯伦 于春红 摘要：本文以系统论的基本原理为研究工具，将应急救助作为一个系统，从自系统与他系统两个角度分析公众参与自然灾害应急救助的动力机制，有助于厘清公众参与自然灾害应急救助的关键动力节点，从而帮助决策者科学地设计和规划公众参与自然灾害应急救助的路径与策略。 Abstract： On the basis of system theory， emergency relief is regarded as a system， and the dynamic mechanism of public participation in natural disaster emergency relief is analyzed from the perspectives of self-system and other systems. It helps to clarify the key dynamic nodes of public participation in natural disaster emergency relief， and thus helps decision makers to design and plan approaches and strategies for public participation in natural disaster emergency relief. 关键词：自然灾害;应急救助;公众参与;动力机制;系统论 Key words： natural disaster;emergency relief;public participation;dynamic mechanism;system theory 中图分类号：C934? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章编号：1006-4311（2019）28-0293-03 0? 引言 目前， 社会公众对自然灾害应急救助活动的参与意愿十分强烈。以芦山地震为例，政府、企事业单位、社会组织和公众个人相互协同、自觉形成合作网络参与救援。在壹基金的官网统计中，共收到130多万人次的捐款，其中3.6亿元来自企事业单位和公众个人;共有250多家企事业单位为芦山地震进行捐款，涵盖互联网行业、金融行业、房地产行业等等，其中也不乏苹果公司、三星公司等外商投资企业;大量的社会公众涌入灾区，在地震发生的12小时之内，已经有超过3300人通过微博和电话报名提供志愿服务，平均每1分钟就有5人报名，自行前往灾区的公众更是不计其数;根据基金会中心网的数据，全国共有115家基金会参与到应急响应和灾后重建阶段，共募集超过10.5亿元的物资和钱款，进入灾区进行救援的社会组织将近700个[1]。 但是，我国社会力量和各方资源的优势在自然灾害应急救助中并未被完全动员或激发出来。在应急救助的预防和恢复阶段往往很少参与，参与过程也是低效、无序的，一旦热情减退，公众的参与持续性也明显下降。 社会组织在募集资金、分发救援物资、心理干预、志愿者培训等方面已经形成了一定的程序和规模，在应急救助活动中具备更高的灵活性。但是，社会组织的整合程度不高、缺乏切实有效的多方联络机制，严重阻碍了救援效率;参与深度和参与广度严重不足，导致许多自然灾害没有得到有效应对。 企事业单位在自然灾害应急救助中的优势在于可以向受灾群众提供优质资源和专业服务。与此同时，企事业单位在参与自然灾害应急救助时也遇到缺乏参与合法性、缺乏约束和鼓励、协调管理体制不足等问题。只有充分发挥各方社会力量的独特优势，才能有效避免各类资源的闲置与浪费，使自然灾害应急救助收到良好效果。面對突发事件频发的新形势与新任务，有效利用社会公众力量参与应急管理从而降低社会经济损失和人员伤亡，成为危机管理领域关注的一项紧迫任务。但实践证明，公众参与缺乏自觉性和主动性、盲目性高、技能和组织化程度低等问题比较突出，公众参与的作用难以充分体现[2]。“8·03”云南鲁甸地震发生后，“有序”一词成为应急救助的关键词之一，如何组织公众有序、有效参与应急救助成为当前加强社会治理、保障民生急需解决的现实热点问题。 1? 公众参与自然灾害应急救助的必要性 1.1 构建多元治理模式的必然要求 协同治理理论是治理理论和协同学的衍生和发展，所谓协同治理，是指利用科技、法律、行政等特定手段，在各个公共治理主体之间实现相互作用和协调[3]，从而达到高效治理公共事务、整合社会资源力量、实现社会共同利益的目的。自然灾害多元协同治理则指多元社会主体（政府、社会组织、企事业单位、个人等）依靠先进的互联网技术，通过共同协作、相互协调的方式应对自然灾害带来的危机，以达到维护公共利益的目的。协同治理主体多元化是自然灾害多元治理模式的必然要求，是有效预防危害和损失的必要手段。 面临着自然灾害表现形式复杂化、诱发因素多元化的趋势，将自身由主体力量逐步转变为主导力量，更好地发挥社会力量的强大作用，是政府在应急管理决策中的必然选择。公众既是自然灾害危机中的直接受害者，又是自然灾害应急救助中数量最为庞大的主体[4]。只有明确各主体的角色定位、发挥各个主体的不同作用、做到治理权力的“多中心化”，才能逐步构建和完善“政府主导、社会参与、生产自救”的自然灾害救助多元协同治理模式。 1.2 合理配置社会资源的内在需要 在广义的层面上，应急救助活动所需要的社会资源主要有：组织领导资源（从事公众救助服务的相关机构，如政府、公安部门、红十字会等）、人才资源（提供各类救助服务的专业人才，如进行应急救援的人才、提供医疗服务和管理医疗设备的人才、安全保卫人员、提供饮食服务的人员等）、设备与设施（医疗设备、餐饮设备、洗浴卫生设备和运输车辆）、救灾物资（临时性住房、衣被、生活必需品和急救医疗药品）、技术资源（卫星遥感、通信、高精度的对地观测技术、互联网的空间和数据）、信息资源（与应急救助相关的书籍、标准、规范、方法和历史案例）、计划资源（应急救助预案、后勤保障计划、相关政策法规）、各类应急救助和急救培训、演练和评估、应急救助运行机制等[5]。 充分发挥三支队伍的作用，是我国应急救助管理运行模式的重要经验，是我国成功应对自然灾害事件的重要依托。三支队伍包括：人民解放军、公安武警和预备役民兵;森林扑救、防汛抗洪、医疗救护、水电抢修等各专业应急救援队伍;社会广大人民群众和企事业单位职工。普通公众、企事业单位、志愿者组织、慈善组织都是拥有强大的资源优势和独特的专业优势的社会力量，在自然灾害应急救助中能有效弥补政府应急能力的不足。 普通公众、企事业单位和社会组织等社会力量是我国应急管理中不可缺少的一环，往往在应对自然灾害时实现最广泛的社会动员、提供最充足的资源与服务。这不仅是团结互助、万众一心、众志成城、和衷共济的伟大民族精神的集中体现，更是对中华民族精神品格的升华和发展。 自然灾害发生后，广大群众和有关单位开展有组织的自救，积极参与社会捐赠和应急援助，“三支队伍”紧密配合、优势互补、相互支撑，形成有序的自然灾害救助网络，合理配置各种社会资源，将极大有效的缓解自然灾害带来的危害和损失。 1.3 完善应急救助体系的前提保证 自然灾害应急预案和自然灾害应急管理的体制、机制与法制是我国自然灾害应急管理体系的纲领性方案，是国家应急管理工作的核心，是我国自然灾害应急管理体系的“顶层设计”。法制设计一方面界定应急响应主体之间的权责关系，另一方面界定应急响应程序的合法性，以保证自然灾害管理有法可依、有章可循。 体制设计则针对自然灾害救助过程中的行动主体、协调主体、应急指挥主体做出了明确的界定。建立健全领导指挥和组织的责任制，建立健全、集中、统一、有力的指挥机构，形成协调有序的多主体社会动员体系，是我国自然灾害应急管理的内在要求。 机制设计是指如何构建和完善监测与预警机制、响应机制、保障机制、联动机制、准备机制等应急响应程序。自然灾害应急管理具有社会性强、专业性强的特点，建立完善的自然灾害应急救助长效机制呼吁公众个体、企业、政府、社会组织的密切配合以及共同参与。政府必须充分发挥主导作用，依靠各方社会力量，广泛动员社会公众积极参与到自然灾害管理的恢复、处置和预防过程中，有效应对自然灾害的发生。 我国灾后重建工作坚持“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济”的工作方针，坚持以人为本，以基础设施重建、生态重建、产业重建为重点，强调加强组织领导，调动多方社会力量，加快重建效率，提高重建工作步伐，努力建设美好新家园。因此，公众参与是建立完善的自然灾害救助体系的重要前提保证。 1.4 公众参与自然灾害应急救助的可行性 1.4.1 推力因素 在我国，社会公众普遍有主动参与公共事务的强烈内心诉求，并接受和认可政府的政策制定和安排，拥有自下而上的参与支持态度。随着经济水平的逐渐提高，公众的文化道德素质也在逐步提高，参与应急管理工作的意识也在不断增强，参与方式也在不断创新。公众在参与自然灾害应急救助的过程中，不仅培养了自身的应急知识技能、表达了自己的内心需求，更加带动其他公众个体，使其也参与到应急救助活动中去。充分认识社会公众的特点，发挥社会公众的强大作用，既有利于应急政策的发挥和实施，更有利于提高应急救助中公众参与的有序程度。 同时，我国的非政府组织也在蓬勃发展，志愿活动内容不断更新、形式逐渐多元化，管理机制不断完善，服务领域不断拓宽，志愿主体由相对被动逐步转变为积极主动[6]，不同地域的非政府组织的区域性差异也在逐渐缩小，组织运作逐渐协调有序。此外，社区的应急宣传教育和应急演练活动得到社会公众的大力支持，公众对于参与自然灾害應急救助的意愿也在逐年增强。 1.4.2 拉力因素 ①政府。 政府在公众参与自然灾害应急救助中发挥着主导作用，主要表现在三个方面，一是对于旧体制的突破和对于新制度的创新，政府近年来不断将公众参与引入各阶段的公共事务管理当中，进行相当一部分的制度创新，旨在营造一种政府主导、公众共同参与的政治新格局;二是以政府信息公开的方式增强公众的监督能力，政府承认和强调公众的知情权，把公众参与作为约束公共权力的硬性制度，为提高公共决策质量、拓宽政府的渠道打下良好的基础。 在总结当代中国应急管理基本经验之后，我国已经形成具有中国特色的自然灾害应急管理运行模式，即以政府为主导的“多力量整合模式”，也称“拳头模式”。这里的多力量既包括党、政、人民军队，又包括社会团体、企事业单位和公众个人。“拳头模式”从力量格局的角度来看，是一种政府主导下整合多种社会力量的自然灾害运行管理模式，在重大自然灾害面前，必须要有强有力的政府组织、领导和指挥，综合调动多种社会力量，有效、快速的应对灾害。在国家与社会、政府与民间两种维度下和不同资源配置机制之间进行多维度的力量整合、组织各方社会力量形成巨大的合力来应对自然灾害，这种协同治理模式集中体现了当代中国在探索应急管理模式上的发展与进步。 ②法律政策。 坚持依法治国，依照宪法和法律来治理国家，是国家长治久安的必要保障。我国采取了诸多措施推动自然灾害应急救助建设，通过强化法治保障机制、构建健全的法律体系、规范在政府主导下的应急救助行为，促使自然灾害应急管理和救助活动有序进行。法律具有强制性和规范性的特点，唯有制定完善的法律政策，才能更有效的做好应急救助工作。 一直以来，政府十分重视灾害应对工作，面对重大灾情，采取“中央统一部署、地方部门分工合作、全民抗灾”的方针，形成具有中国特色的防灾减灾模式。同时，政府也在极力解决抗灾救灾基本制度中体制不健全、中央和地方政府及个人权责不明等问题，使混乱、无序的社会状况和持年增长灾害损失得到逐步缓解，利用法制的可预测性、規范性、程序性监督和制约政府的应急管理工作，将使灾害危机得到有效化解。 自然灾害应急管理法制是国家自然灾害应急管理制度的重要组成部分，为我国政府能够及时有效处置应对自然灾害、保障人民群众的生命和财产安全、维护社会安定提供重要手段和依据。改革开放以来，随着社会主义法制建设的快速发展，我国的自然灾害应急法律建设也取得了长足的进步。我国已经制定《突发公众事件应对法》、《防洪法》、《气象法》、《防震减灾法》等几十部自然灾害应急的相关法律法规，建立了比较完善的应对水灾、生物灾害、地震等方面的灾害应急法律制度[7]。进入21世纪之后，国家更加重视自然灾害应急机制建设，强调提高应对重大灾情的处理能力，加强对于自然灾害事件的依法应对能力。2003年以来，我国自然灾害应急管理立法的步伐明显加快，国务院出台了《地质灾害防治条例》等多部与自然灾害应急管理相关的规章制度和行政法规。《突发事件应对法》是社会群众和各级党政机关应对突发事件的根本准则和依据，新的《突发事件应对法》在2007年8月出台。目前，我国涉及自然灾害应对的法律法规、部门规章制度、有关文件已经达到几百件，今后还将在总结历史资料、借鉴国外立法经验的基础上，加深和重构自然灾害应急管理的法制建设。 ③社会网络。 2018年1月，中国互联网协会在《2017年中国互联网产业发展综述与发展趋势报告》中指出，不断完善互联网建设管理，使大数据和互联网技术迈向深度融合新阶段[8]，说明我国网络强国建设已经加速进行。同样，我国也正在加快和完善应急信息管理平台的建设。利用物联网、云计算、大数据、区块链等信息技术，获取全面、准确、具有时效性的自然灾害信息，并对自然灾害信息进行数据分析、挖掘和显示，是增强政府和公众对于自然灾害事件应对能力的重要内容[9]。信息资源是应急管理活动每个阶段和应急管理体系每个部分都必须的资源，各类信息资源需要收集、筛选、处理、传递、决策和发布。将互联网中获取的实时感知数据与应急信息资源进行有效融合，构建自然灾害事件对应的应急信息平台，有助于提高自然灾害处置方案的自动化能力，为应对自然灾害事件提供更高层次的服务;搭建应急信息资源管理平台有助于灾害信息资源的协调利用和高效流动，提高自然灾害的处置能力，为预防和减少自然灾害事件造成的损失、保障人民群众生命和财产安全、维护社会和谐稳定提供了强有力的技术支撑。在自然灾害事件中，公众需要信息资源平台来提供灾害现场状况、政府处理进展情况、灾害发展趋势等信息。通过对灾害信息的掌握，公众可以有效地参与到自然灾害的预防与控制过程，并对整个应急救助活动进行监督，从而建立起与政府的良性互动关系，有利于快速高效应对自然灾害。 2? 结论 针对当前我国自然灾害应急救助活动中公众参与程度不高、参与方式无序等问题，本文分析了公众参与自然灾害应急救助的必要性，并从政府、法律政策、社会网络三方面分析了公众参与自然灾害应急救助的动力机制，有助于提高自然灾害应急救助的效率。 参考文献： [1]匡曦.社会力量参与四川4·20芦山地震救援的案例研究[D].电子科技大学，2015. [2]李华文.改革开放四十年来中国自然灾害与社会救助述论——基于历年灾害与救灾数据的统计分析[J].湖南社会科学，2018，5：46-52. [3]陈标，王晓旭.我国自然灾害危机中协同治理机制研究——以H省为例[J].现代商贸工业，2017（30）：123-125. [4]张骞文.气象灾害应急动员协同治理研究[J].理论与改革，2015（03）：116-118. [5]高志鹏，颜奥娜，杨杨，邱雪松.面向应急救援的多目标资源调度机制[J].北京邮电大学学报，2017，6：1-4，9. [6]魏娜.我国志愿服务发展：成就、问题与展望[J].中国行政管理，2013（07）：64-67. [7]何霖.我国巨灾风险管理法律制度研究综述[J].四川文理学院学报，2016，40（6）：77-81. [8]2017年中国互联网产业发展综述与2018年发展趋势[J].互联网天地，2018（01）：2-23. [9]刘悦，杨桦.基于大数据的自然灾害事件网络舆情信息监测平台[J].灾害学，2018，33（4）：13-17. |
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