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河北省环境规制工具现状与问题分析

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冯丽丽　史雪杨　郄娇

摘要：作为全国雾霾重灾区，河北省政府运用了经济激励型、命令控制型、公众参与型三种工具缓解经济发展与环境污染的矛盾，实施了一系列雾霾治理举措，成效并太不显著。基于此，本文系统梳理河北省环境规制工具的应用现状，根据河北省环境规制工具存在的问题，进而提出优化河北环境规制工具的建议。

Abstract： As the national haze disaster area， Hebei provincial government used economic incentive， command-control， public participation three tools to alleviate the contradiction between economic development and environmental pollution， implemented a series of haze control measures， and the results are not significant. Based on above， this paper systematically sorts out the application status of environmental regulation tools in Hebei Province， and puts forward suggestions on optimizing environmental regulation tools in Hebei Province according to the existing problems of environmental regulation tools in Hebei Province.

关键词：环境;规制工具;规制体系

Key words： environment;regulatory tools;regulatory system

中图分类号：X-01? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章编号：1006-4311（2019）35-0021-03

1? 河北省环境规制工具现状

根据环境规制工具的定义，现将河北省环境规制工具分为三类，分别是：命令控制型、经济激励型、公众参与型，具体如表1、表2、表3所示。

表1表明，从2010年起，河北省出台了越来越多环境保护方案及条例。由此看来，河北省在保护生态环境方面倾注了许多的心力。河北省对待环境保护采取的不是一刀切的模式，而是差异化管控，针对不同领域、不同行业，开展了一揽子专项整治行动，划定生态环境保护的红线。实行政企追责，逐步建立起了政企量化考核体系。

河北省经济激励型环境工具如表2所示。

表2表明，河北通过出台排污权交易、第三方治理、交税罚款等相关政策，将政府这只有形的手和市场这只无形的手紧密结合起来。逐步形成权责明确、制约有效、管理专业的市场化运行机制，从而实现环境质量的改善和资源的优化配置。

河北省公众参与型工具如表3所示。

表3表明，公众参与环境保护的知情权、监督权，虽然有了基本的制度保障，但是相较于其他两种工具来说，公众权益保障的政策性文件，仍然较为欠缺。

总体来说，河北省以科学发展观为指导，大力推进生态文明建设，把良好的生态环境作为改善民生的重要目标。坚持经济发展与环境保护相协调、全面推进与重点突破相结合、转变发展方式、优化产业结构。逐步形成政府統领、企业施治、创新驱动、社会监督、公众参与的新机制。

2? 河北省环境规制工具存在的问题

以下从环境规制体系不健全、环境污染违法成本低、环境规制工具民众参与渠道少、环境规制工具执行效率低下等四个方面分别阐述了河北省目前在环境治理方面存在的一些问题。

2.1 环境规制体系不健全

2.1.1 环保监测机构不全面

河北省在环境监测机构设置和人员配备上作出了很大的努力，但是覆盖面仍然不足。具体如图1所示。

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资料来源：2011-2017《中国环境年鉴》.

由图1可以看出，河北的环境监测机构数和人数在全国的占比，约基本在6.7%。而以河北省重点产业为例，钢铁产量占到了全国的20%-30%。由此，可以发现河北目前进行环境监测的能力远不能覆盖排污企业。难以对所有的区域进行全面看护。在实际执行过程中，也存在总体减排比例难以保证，实际排放量难以核实等情况。

2.1.2 针对农村的环境规制工具少

由表1到表3可以看出，河北省的环境规制工具大多是针对工业企业、行政机构等城市区域或重点行业，而对于农村地区，却鲜有专门的政策。河北省是农村大省，农村人口多，分布散，然而对于农村存在的一些环境问题大多只是在某一领域提及，并没有考虑到村落之间环境的差异化，出台针对特定地域法律法规。即便有，在向下执法的过程中也难以落实到位，缺乏有效的监督机制。

2.1.3 区域联控政策不完善

由表1到表3可以看出，针对京津冀区域联控的政策也较为缺乏。京津冀由于特殊的地理位置关系，冬季经常会出现雾霾天气同时发生的情况。随着大气环流的影响，污染物相互传输。这种情况下，单个城市采取的应急减排措施可能难以达到治理雾霾的效果，区域联控是最有效的选择，但是目前河北省针对区域联控方面的规章制度尚不完善，在处理跨行政区域重大生态问题时，地方难以发挥监督和协调的作用。而且河北省也较缺乏多地联动的协调执法经验。

2.1.4 应急预案体系不完善

河北省的应急预案体系不完善，执行不规范：一是应急减排清单不全面，部分重点污染源未纳入减排清单;错峰生产与应急管控混为一体，错峰了即不再执行应急预案。二是应急预案编制不严谨，管控措施与实际不符，预案内容前后矛盾，名称不一致，规定的措施避重就轻;应急预案管理混乱，预案频繁变动、三是应急管控措施不到位，钢铁、石化重点排污大户重污染天气不作为。

2.2 环境污染违法成本低

2.2.1 排污费成企业的投机“法宝”

由图2看出，2011年至2017年，河北省排污费解缴金额在全国排污费解缴金额的比重基本保持在8.9%左右，而河北的国内生产总值占全国国内生产总值的比重基本保持在4.3%左右。由此看出，河北省企业对环境造成的污染大于对经济的贡献。

河北省现行的排污费设计上存在许多问题：一是企业环境污染代价小。即便企业缴纳了一定量的排污费，于企业而言，只是皮毛之痛，依然抵不过偷排带来的巨大利益。二是排污费未纳入财政预算，收缴的排污费，并未专款专用，部分地方非法占用环境保护专项资金。三是排污费征收缺乏有效的约束机制，征收不具有强制性、固定性，易受政府干预。

2.2.2 环境税发展不成熟

河北省2018年开始征收环境保护税。相较于排污费，环境税诞生时间晚，缺乏规范有效的执行机制。比如，纳税人未能依法安装自动监测装备，缺乏精确的环境污染监测数据;纳税单位虚假申报，篡改或伪造污染物监测数据。

2.3 环境规制民众参与渠道少

由表1到表3可以看出，近些年来，政府只出台了一个保护公众参与渠道的制度，而且相关政策过于笼统，缺乏可操作性。长期以来，由于公共决策完全是由政府负责，公众几乎没有参与的渠道，导致公众只能被动参与。公众及社会组织独立活动能力不强，政府也缺乏与公众沟通的有效机制。

2.4 环境规制工具执行效率低下

2.4.1 环境规制工具成本与收益不对等

环境规制是一个复杂的问题，想要全面衡量环境问题，单一的环境质量效率标准过于片面，需要综合考虑成本-收益等相关变量。从2011年到2017年，河北省环境污染治理投资总额从443.6亿元增长到605.8亿元，增长了约36.56%。河北省工业废气主要污染物排放量，二氧化硫排放总量从1317099吨下降到941189吨，下降了28.54%;烟尘排放总量从2011年1223502吨下降到2017年1113784吨，下降了8.97%。由此看出，河北省工业废气及主要污染物排放量下降趋势缓慢，而相较于环境污染治理额的快速增长，表明在治理环境质量方面，河北省环境规制工具成本-收益整体效果不是很理想。

2.4.2 职能部门协同合作效率低下

河北省环境规制需要多个职能机构的协同合作，在实际执法过程中存在以下问题。一是职能部门繁杂，环境治理过程中，权利分配不均匀，实施与监督重复建设，沟通效率低下。二职能部门协同合作成本较高，不同环境执法主体依据的执法条例不同，实际出台或整治预案不同，导致职能部门的执法横向效率低下，浪费大量的人力物力。三责任权利不明晰，可能会出现九龙治水的情况，一旦出现重大环境问题，各机关相互推诿责任，导致环境治理效率低下。

3? 完善河北省环境规制工具的建议

3.1 优化环境规制体系

河北省目前的环境治理主要还是走“先污染后治理”的路子，政府的工作中心依然在整改与治理上，因此命令型规制工具占据了环境治理的“半壁江山”。但是通过理论分析和实证研究发现，市场激励型规制工具更能够促进企业创新，增加企业对环境污染治理的投入。因此，河北省应转变发展方式，弱化政府在环境治理中的主导地位，促进企业的可持续发展，加快产业升级的步伐，通过排污交易权、第三方治理等市场化手段使激励型控制工具成为环境治理的“主力军”。除此，针对河北省现存的问题，还应加强对农村地区环境规制体系建设，增强区域联控的执法能力，规范应急预案管理。与此同时，出台环境规制政策要考虑到区域差距，还要随时根据技术的发展及时更新环境规制的工具，加大对新兴产业的政策支持。

3.2 积极促进环境税的应用

实践证明，市场激励型规制工具对企业积极进行环境技术创新产生长期的激励效应。在市场激励型中一项重要的工具是环境税。2018年，该工具在我国正式施行，由于环境税开展时间短，覆盖范围小，所以需要政府增加环境税税种，扩大征收范围。首先，政府应当该提供环境税纳税方式的专业培训，尤其是在重污染行业。其次，政府在推广该工具时应当向企业说明环境税对企业技术创新产生的激励作用，使企业以发展的眼光看待环境税。最后，给予技术人员专业的指导，正确的引导企业，使环境税在我省顺利实行。

3.3 改善公众参与型规制工具

实践证明，公众参与型环境规制工具与企业环境成本呈显著的正向关系，但目前公众对环境规制的参与度明显不足，原因如下：一是公众环境知情权得不到基本保障，环境质量信息不透明，公众难以提供及时有效的參与和监督;二是公众将环境污染企业向政府反映后，政府无作为或者对污染企业的惩罚力度小，未触及企业利益的“痛点”，长此以往，造成政府公信力缺失，公众参与环境保护的意识愈发淡泊。因此，针对以上情况，政府可以通过下列措施解决：首先，政府部门应当扩大信息公开平台，引入社会力量，充分发挥大众传媒作用，采用大众喜闻乐见的方式及时公布环境质量信息。其次，政府应当完善公众环境保护的参与机制，加强与公众的沟通与交流，例如多举办听证会。最后，对于公众反应的问题，政府应当给予足够的关注，及时的解决，并将处理结果及时公之于众，给公众以良好的回馈，从而保护公众参与环境治理的积极性。

3.4 加强环境规制执行力度

虽然政府一直致力于治理环境，打击环境污染犯罪，但由于现行的规制工具对企业的威慑力不足，企业污染源更新速度快，技术标准的制定滞后于实际。对此，政府应当转变处罚思维，对企业的处罚由“付费”转为“担责”，排污企业除了要承担经济责任，还应承担对生态环境恢复的责任，使排污企业的环境违法成本大于排污成本，形成企业环境保护技术创新的倒逼机制。此外，上级政府要防止一些地方政府为了增加政绩，出现环境为经济增长让路的情形。在地方政绩考核指标中，将环境治理绩效作为一个重要考核指标，对于绩效不达标的政府加大处罚力度。

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