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PPP模式下垃圾焚烧发电项目决策流程优化的思考

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卢海宇

摘要：随着经济生活快速发展垃圾焚烧发电项目的投资体量巨大，但在落地过程面临不少实际困难。PPP模式被地方政府广泛运用于生活垃圾焚烧发电项目的融资与建设，文章针对PPP模式下的垃圾焚烧发电项目实施困难及决策过程优化进行分析。

Abstract： With the rapid development of economic life， the investment volume of waste incineration power generation projects is huge， but it faces many practical difficulties in the landing process. The PPP mode is widely used by local governments for the financing and construction of household waste incineration power generation projects. The article analyzes the difficulty in implementing the PPP mode for waste incineration power generation projects and the optimization of the decision-making process.

关键词：垃圾焚烧;项目决策;邻避效应;社会稳定风险评估

Key words： garbage incineration;project decision-making;neighbor avoidance effect;social stability risk assessment

中图分类号：F283 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章编号：1006-4311（2020）19-0024-02

1 ?生活垃圾焚烧发电项目建设需求大

我国人口众多，生活垃圾产量较大，如何高效环保地处理好生活垃圾，已成为我国城市可持续发展必须解决的问题。垃圾焚烧处理具有占用土地资源小、实现垃圾处理减量化、具有发电补贴政策等优势，焚烧逐渐取代填埋是今后生活垃圾无害化处理的发展方向。根据规划，到2020年，城市生活垃圾处理当中焚烧发电的比例要发展到50%以上，东部城市要发展到60%以上。

在此背景下，近年全国各地新建扩建了大量生活垃圾焚烧发电项目。根据北极星固废网统计数据，2018年全国新在建垃圾焚烧项目166座，拟建项目201座;2018年度全国公开招标87个生活垃圾焚烧发电项目，全年新增生活垃圾（焚烧发电）处理规模9.869万吨/日。未来若干年，我国城市生活垃圾处理会形成一个以焚烧发电为主，以卫生填埋为辅，以其他生物化处理方式为补充的生活垃圾无害化处理终端体系。

2 ?邻避效应造成垃圾焚烧项目实施困难

尽管垃圾焚烧发电项目发展迅速，但是此类项目的建设实施过程经常会发生群众对项目建设不满造成的群体事件。据不完全统计，仅2018年上半年，中国已发生30余起垃圾焚烧发电项目维权互联网舆情，演变成线下群体性抗议事件的高达19起。

这类群体性事件通常发生在垃圾焚烧发电项目的规划选址、项目立项、项目环评等项目开工前的階段，为项目的决策实施带来了很大阻碍。对于垃圾焚烧发电项目而言，前期工作难以开展已经是普遍认识，长达四五年的前期工作时间屡见不鲜，因为发生群体性事件导致项目暂停或者终止的也有不少。通过增加项目立项过程的公众参与，提高决策科学性，是当前普遍认可的一种降低邻避效应的措施。但是，现实中为了缩短项目审批时间减少公众参与的情况也时有发生，如何提高垃圾焚烧发电项目前期工作效率同时避免群体性事件发生，有必要结合项目前期工作程序的要求进行研究。

3 ?垃圾焚烧发电PPP项目的前期工作要求

当前大部分垃圾焚烧发电项目都采用PPP模式实施，《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）指出：“所有拟采用PPP模式的项目，均要开展可行性论证。通过可行性论证审查的项目，方可采用PPP模式建设实施”。因此，新建PPP项目在招标前均要开展可行性研究报告论证审查工作。另外，PPP项目的前期工作与传统的政府投资模式相比，增加了实施方案、财政承受能力论证和物有所值评价（以下简称两评一案）等论证内容，在政府选择社会资本方后由新的项目法人完成后续前期工作。

国家发展改革委《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资[2012]2492号）指出：“报送项目可行性研究报告、项目申请报告的申报文件中，应当包含对该项目社会稳定风险评估报告的意见，并附社会稳定风险评估报告”。因此，社会稳定风险评估是项目审批或核准的前提。《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）指出，项目环境影响评价批复不再是项目立项核准或备案的前置条件。同时，《中华人民共和国环境影响评价法》（2018修正）第二十五条也明确：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”。

在一些垃圾焚烧发电PPP项目的实际操作中，政府部门可能会在可研及两评一案审批后招取社会资本方，把耗时较长的环境影响评价审批工作后置，交由社会资本方实施，如图1所示。环评审批工作后置是深化“放管服”改革，提高建设工程审批效率的有效举措。但是，对于垃圾焚烧发电项目，社会稳定风险评估和环境影响评价两项公参工作不能同步开展，意味着群众在参与社会稳定风险公众调查过程时不能掌握项目环境影响评价相关信息，可能会加深群众对项目的不理解，增加群体事件发生的可能性。

4 ?优化垃圾焚烧发电PPP项目前期工作程序的思考

为了提高前期工作效率，同时最大限度避免群体性事件发生，促进项目顺利落地，垃圾焚烧发电PPP项目的前期决策程序有两个的优化方向：

4.1 在项目招标前开展垃圾焚烧发电项目环保公参工作

对于可能存在中等以上社会稳定风险（有部分群众对项目有意见，可能引发矛盾冲突）的建设项目，例如垃圾焚烧发电PPP项目，项目单位在可研报告审批前，应当对社会稳定风险进行调查分析，同时应进行环评第一次公示，按规定公项目主要信息。条件允许的，在PPP项目招标前，应尽可能完成项目环境影响报告书征求意见稿全文公示工作。

把环评公参工作放在社会资本方招标前完成，在同一时间段完成了环评和稳评的公参工作，充分公示项目的相关信息，让群众了解项目建设对周边环境和生活有何种正面或是负面影响，尽可能提高公众参与程度，避免群体性事件发生，但也增加了招标前的前期工作手续。

4.2 由社会资本方同步开展稳评与环评工作

习近平总书记《在中央财经领导小组第十四次会议上的讲话》（2016年12月21日）上指出：“各地在编制市县空间规划中，要对垃圾焚烧厂提早布局、明确厂址，破解邻避困局”。同时，根据《中华人民共和国环境影响评价法》，“区域空间规划编制过程中应组织进行环境影响评价，未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案，审批机关不予审批”。因此，对于已经纳入市县空间规划的垃圾焚烧发电PPP项目，在规划编制阶段已经进行了一定的环境影响评价工作，同时也应对社会公众进行了公示。对于这一类垃圾焚烧发电PPP项目，可以考虑适当优化前期工作流程，在招标前只是完成可研报告技术审查，暂不开展社会稳定风险评估及环境影响评价公参工作，招取社会资本后，由社会资本按照《企业投资项目核准和备案管理条例》重新报批《项目申请报告》，办理项目核准批复，同步按规定完成社会稳定风险评估及环境影响评价公参工作，保证在项目开工前完成所有审批。

把社会稳定风险评估工作放在社会资本方招标后完成，缩减了项目招标前的前期工程程序，但不会减少公众参与程度，还可以借助社会资本方在项目建设运营方案、环保宣教等方面的专业性，提升公众认可程度，避免群体性事件发生。

5 ?结束语

随着人们使用可再生资源意识的不断提升，会有越来越多的地方政府支持通过PPP模式下焚烧垃圾产生电力。我国政府也建立了一系列的法律和政策，来促使更有效地使用城市垃圾，推进它作为一种可再生能源而被使用，同时保护环境。

参考文献：

[1]田烁.中国垃圾焚烧行业邻避冲突原因与治理策略探析[J].世界环境，2018（6）.

[2]国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知（发改投资规〔2019〕1098号）.

[3]國家发展改革委.重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法（发改投资[2012]2492号）.

[4]企业投资项目核准和备案管理条例（国务院令第673号）.

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