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面向规划的政务信息平台的实践与思考

范文

于波

摘要：在智慧城市背景下，如何充分利用各种信息化手段，提高城市规划建设的管理水平是一个亟待解决的问题。本文分析了目前规划行业的信息化问题，阐述了烟台市智慧规划规划平台的建设思路，总结了烟台市智慧规划平台的建设内容及特点，同时对平台建设过程中的一些问题进行了有益的思考和建议。

关键词：智慧平台;GIS;规划;信息化

中图分类号：G642? ? ? ? 文献标识码：A

文章编号：1009-3044（2019）16-0301-04

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

在信息技术充分发展的当今时代，规划管理将逐步演变成为数字化的信息决策和管理过程。国家建设行业“十一五”规划中提出了如下要求“积极推进建设领域科技创新，加快推进建设领域信息化，推进GIS、GPS和RS集成应用技术的研究开发，提高CAD、MIS、GIS和WebGIS技术集成应用的水平。”加速实现规划管理全面信息化，不仅是规划管理部门自身建设的迫切需要，也是城市建设和社会发展的必然要求。中共中央办公厅、国务院办公厅颁发的《2006-2020年国家信息化发展战略》文件中指出：“信息化是当今世界发展的大趋势，是推动经济社会变革的重要力量。”党的十八届五中全会通过的“十三五”规划建议明确提出实施网络强国战略。以信息化驱动现代化，是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的重大战略选择，也是政务信息化工作的根本指引。创新强化政务信息化工作，是实施网络强国战略的重要环节。

1 目前规划行业信息化存在的问题

目前，我国正处在加快推进深化改革及新型城镇化建设的关键时期，各级政府部门面临着巨大的挑战，规划部门作为城乡规划、建设和管理的龙头单位，亟待提升整体政务效率和管理水平，以高品质规划助力跨城乡区域统筹、科学规划与可持续发展。为此，规划部门应积极响应政策号召，利用政策驱动优势，加快推进规划管理科学化、民主化进程。

目前，国内有很多关于规划业务集成与共享的创新应用，但还存在不少问题和难点。主要可归納为如下：

1）规划业务没有完全实现规划信息化;

2 ）信息化手段相对单一，辅助管理操作不够简单方便;

3）数据的统一和集中管理不能满足，复杂业务逻辑的关联和应用的需要;

4）系统、功能难以满足和适应日益变化的规划管理与应用拓展需要;

5）缺乏对业务、事务等行政管理进行全面监督考核的现代化效能监管体系;

6）规划数据不能满足“多规合一”的需要，达不到全程的公众参与。

烟台市规划局提出开展“智慧规划”平台建设工作，就是希望通过全面整合各类信息资源，解决因规划数据利用水平低制约管理效率及决策水平的问题，建立健全快速、有效、持续的工作机制，实现多源空间信息积累，深度挖掘资源价值，为规划工作迈向“智慧规划”提供支持与基础。现结合烟台市智慧平台建设的研究和实践，总结业务集成和数据共享的技术特征，并对相关问题阐述自己的一些思考。

2 “智慧规划”平台建设的思路

通过制定市区基础地理信息、规划编研、规划审批、规划管理等数据标准，加强多源数据的集成、整合、分析和共享，实现部门细分职能，业务细分履行，打破职能壁垒，构建贯穿规划工作全程，数据全面精准、动态更新的信息化管理机制，最终实现信息资源化、管理信息化，决策科学化、服务规范化，推动“规划一张图”系统创新升级，建立新型城市规划综合数据中心，全面打造新一代“智慧规划”应用平台，为推动“多规合一、提速增效、科学决策”提供坚实支撑，以实现规划管理过程中的业务管理、业务执行、业务监督的信息化全过程，更好地服务于全市创新发展、持续发展、领先发展。

3 “智慧规划”平台建设的内容

按照“需求导向--急用先建--有序开展”的原则，烟台市“智慧规划”平台建设易分三期开展建设。

一期：夯实基础，实现多源数据共享交换

二期：深化业务，全面建成“规划·圆桌”办公体系

三期：基于知识库的规划大数据应用

3.1面向规划业务协同与知识沉淀的框架平台

平台建立了行政办公、规划管理、成果展示、规划编制、运维管理等子系统。基于平台，实现子系统的单独应用及综合应用，同时实现功能插件如二三维联动的应用。

平台为多个系统能共同协作服务于统一目的、协同作用提供了可能，同时支持在同一平台上不同阶段建设的系统能够相互衔接。基于微软.NET Framework C1R，数据层数据交互使用ORM，应用服务层使用WCF、WebAPI、Signa1R等网络通信服务，IOC依赖注入贯穿多层，表现层可以是浏览器、APP、客户端等多种形式。（图1）

3.2业务子系统深入挖掘、精细打造

规划成果系统：

提供各类成果资源、建设项目综合信息等数据的统一汇集和展示，采用全矢量多线程调图技术实现所有矢量专题资源的实时调图、叠加浏览，包括各类成果资源专题展示、成果数据信息浏览和查询等。

系统能够优化各类数据整合，将各类空间现状数据、规划编制成果与项目审批信息等资源整合到平台，构建具备动态更新的“地上、地表、地下一体化，历史、现状、规划一体化”信息资源库，实现基础数据一张图、规划编制一张图、规划实施一张图、规划批后一张图的管理;优化数据处理发布和维护更新;优化规划编制、规划实施、规划监管三阶段业务统计检查;优化和丰富各类信息数据、规划业务数据统计分析。

三维全景一张图呈现：

以三维技术为产品表现载体，围绕城市设计信息化入库、审批和应用等维度进行需求分析，在三维场景中，能够识别具体的控规地块与建设项目范围，形成基于城市规划成果的图斑管控。在这样的三维蓝图中，可以快速定位到具体的图斑地块，并看到图斑地块的国土规划、城市规划等各类规划成果信息，快速实现规划成果与规划项目之间的相互关联检索。（图2）

规划管理系统：

包含了由“公文处理”到“业务审批”“批后管理”“公开公示”“电子材料管理”的11套办理流程。项目办理实现了规划管理职能和业务流程，在计算机网络的支持下实现报建项目从窗口报建、经办人办理、相关办公会审到各领导审核审定、窗口发证等各办事环节的动态流转、逐级审批。同时，融合CAD、GIS技术，在业务流转过程中，经办人员可同步完成红线绘制、方案审查、规划成果查询等相关图形操作，实现各业务主办处（科）室的业务协同、各类资源实时共享，实现“一书三证”图文一体化办理，使用户可以在图形、表格、文档、管理等工作间任意切换，实现图、文、表、档的方便快速互查。

行政办公系统：

具备基础的个人办公、公文、计划管理、党建信息、会议管理、资源管理等模块。

规划编制系统：

围绕烟台规划编制工作内容，以项目为中心，通过管理流程方式将编制计划、立项审批、合同签订、过程跟踪、成果审查、成果报批等全过程中所涉及的信息以及材料进行自动有序的管理和关联;支持与GIS系统进行无缝衔接，从空间中体现规划编制的范围以及进展;支持版本管理，解决编制成果分散、版本多无法及时获取对应版本的问题;支持单独将编制单位和专家进行统筹管理。

移动三维展示系统：

实现重点项目信息移动二三维一体化，方便领导随手查看三维场景，便于领导决策应用。在移动三维场景中，支持对重点项目三维方案进行分类查询与浏览，支持重点项目按时序发展状态进行查看和展现，支持对重点项目信息进行详细信息查询，支持利用摄像头等硬件进行重点项目监控，支持重点项目多方案分屏汇报，支持从标志性地点查看重点项目对城市天际线的影响，支持用户进行便捷的三维标绘。

运维管理系统：

以可视化的便捷操作辅助用户快速构建专题资源配置、权限、用户组织、共享等，为“智慧规划”信息平台持续运行提供运维支撑;使用统一的用户、角色体系进行运维组织和管理，管理员可依据不同应用子系统的使用对象配置不同的功能模块、专题资源、信息共享等。

（1）专题运维及共享

对各部门所提供的数据资源以專题运维为单位，对每项专题数据进行注册、配置及权限管理，让不同部门的不同用户可根据实际需要浏览所需的专题资源。

专题资源可能来自各职能部门，而不同职能部门对专题应用具有不同诉求，为此快速实现专题资源的注册、权限配置是信息共享的重要支撑。

（2）移动运维管理

为保障移动设备的安全性与便捷性，以独立运维管理系统模块实现机器码注册、用户权限等综合配置，同时按照功能模块独立设计与权限设置，提高移动设备数据浏览或功能使用的管理约束，从而避免因设备丢失而导致的信息泄露。通过日志记录的方式记录存储下每次设备登录、系统配置变更等主要信息，方便运维管理人员跟踪设备使用、进行及功能权限设置。

3.3 强化行政管理，标准化规划管理工作，制定更新管理机制建设

空间数据作为烟台市“智慧规划”平台的核心资源，体现了城市发展建设的面貌与形态，随着时间的迁移，城市形态会产生变化。为保障平台的可持续使用、数据积累与增值，平台建设和应用过程中，必须理顺数据更新管理工作机制，通过机制与平台建设相结合，实现数据的动态更新。

4“智慧规划”平台建设的特点

4.1平台在权限应用上一站式用户密码登录

统一的用户信息存储、认证和管理，便于用户访问授权的数据、应用和服务。

包括组织机构、用户、角色、账户等信息的统一管理，支持各模块的扩充应用;保证用户身份的唯一性，每个用户拥有唯一、可靠的身份信息源;支持用户全生命周期身份管理;所有应用均具有用户的可靠且最新信息，实现一次认证登录后可访问已授权的应用系统。

4.2开展数据研究，建立空间数据结构体系

4.2.1建立专业、实用的空间数据结构体系（图3）（图4）

4.2.2建立城市规划地理编码体系

建立规划地理编码体系，建立空间地理数据和空间规划实体数据唯一性管理体系，以便于数据的集成分析、检索查询和共享。

规划地理编码采用高斯空间的二维编码，基于控制性详细规划路网、控制性详细规划地块，计算二进制（行、列）号，采用主码、附码相结合的方法，进行空间目标的筛选，实现空间实体的快速查询和空间逻辑化分析。

4.2.3建立城市规划空间数据模型

规划空间数据既有业务属性关系，又有空间层次逻辑关系。平台通过关系表横向建立空间数据的关务关联关系，纵向建立空间数据的层次模型，实现规划总体规划、分区规划、详细规划、专项规划基于路网、水系、地块模型的层次版本应用。

4.3整合数据集成，建立数据分级体系

4.3.1建立规划数据标准体系

平台考虑数据标准的可扩充性和可维护性，建立统一兼容、统一应用的数据标准体系，包括规划成果数据（总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划、总平、单体）、1：1000基础地理信息数据、地下综合管线数据的标准，规范以上各类空间数据的生产设计、监理、提交、入库、管理和共享应用，提高了规划数据的综合利用率。

4.3.2“智慧规划”平台数据统一组织，集成管理

平台数据包含空间数据和非空间数据，共分为四类：第一类：空间数据，主要包括和规划审批、规划编审相关的地形数据、影像数据、地下综合管线数据、规划编制成果数据、规划审批成果数据、规划专题数据等。第二类：业务数据，主要包括在规划编审和规划审批相关的业务信息、表单、图片、文本或其他附件信息（如DWG格式数据）等等。第三类：管理数据，主要包括数据字典信息、流程定义信息、框架管理信息等，通过管理信息来生成业务数据。第四类：关联数据，关联数据是平台数据库建设的核心部分之一，重点实现对数据的统一管理，这种统一的管理不仅仅是将数据进行统一的存储，更重要的是归纳各类数据之间的联动关系，并对这些关系进行实例化以表单的形式进行管理，最终实现利用面向规划管理的数据模型来存储和规划管理相关的空间、业务数据和管理数据。（图5）

4.3.3“智慧规划”平台审批空间数据实现“互访”

平台将数据进行统一管理，并根据各子系统应用对象的业务特点，对数据的内容与操作进行分级应用。规划审批空间数据中选址红线、用地红线和建筑红线，通过利用案件的流水号进行关联，同时根据这个流水号可以和相关联的业务表进行互访，可以方便地查询某个案件在办理过程中涉及的各种数据、红线，实现了红线之间的互访。（图6）

4.4运用信息化技术，建立先进的信息技术方案

为保障项目建设成果的先进性、高效性和稳定性，为规划管理工作提供可持续的支撑，中标单位在软件开发过程中需采用如下关键技术路线：

（1）采用面向服务的系统架构，包括界面、功能、数据、用户及权限等在内，具备快速搭建、封装变更的能力。

（2）系统软件开发应采用面向对象的分析设计方法，提交以UML绘制的完整模型，包括：以业务用例和系统用例为主的需求分析模型;以领域类图为主的系统分析模型;以五视图为主的架构设计模型;以详细类图和用例实现时序图为主的详细设计模型;以便提高软件系统可维护性和保证软件开发成果质量。

（3）采用海量、多源、异构数据一体化管理技术实现各类异构数据的统一表示、存储和管理，屏蔽各种异构数据间的差异，实现系统中的统一操作。支持异构数据源之间的数据共享，实现数据的有效集成，提高数据管理平台的性能。

（4）采用ETL（抽取、转换、装载）技术保障关系型数据的及时响应能力以及数据分析和应用的准确性，为整个数据仓库的数据完整性管理提供基础。

（5）采用知识管理数学模型，通过知识专题的形式进行数据组织，形成各种子专题数据，解决不同人员、不同业务场景的应用需要，系统启动速度控制在10s以内。

5 研究实践中的问题和思考

5.1 研究实践中的存在问题

烟台市智慧规划平台2018年6月正式上线，在建设过程中还发现了一些问题。平台集成建设了规划业务的全覆盖，所有的规划管理环节均以流程或功能在平台中得到了体现，下一步如何推广使用，让工作人员适应新的工作习惯，使所有烦琐、重复甚至低效的办事过程通过流程化、信息化、制度化来推进是目前仍需要考虑的问题。

5.2研究实践中的思考和建议

5.2.1改造规划管理流程，优化工作机制

信息化平台对规划办理程序进行了规范化、标准化，但是从另一个角度上讲，管理的层次和环节越多，管理的成效就越打折扣。城市规划管理数据具有海量、多元和时空数据的特点，如何将这些信息资源有效组织，实现数据信息的有效汇集和智库的积累，支持规划管理业务应用系统、分析挖掘、决策应用和数据运营是需要长期维护和解决的核心问题之一。

5.2.2 加强“智慧规划”平台的信息挖掘，高效获取城市规划管理决策信息，增强决策能力

“智慧规划”平台具有对多源、异构、多时相的信息进行汇集和处理及应用的能力，信息汇集可分为三个阶段，基础信息化阶段、信息挖掘阶段和知识管理及走向智能的阶段。实现数据标准体系建立和数据信息的有效组织，具有信息资源的生产、存储、管理、更新和动态配置及可伸缩应用等能力和特点，而规划管理工作涉及与政府部门之间与社会公众之间的沟通和互动。如何使用户及时获取城市规划管理决策有效信息，实现相关数据的关联应用和科学分析，充分发挥信息资源作用，实现长线运营，提高信息资源的利用率，提升城市规划管理能力，是一个长期需要完善的问题，怎样增强政府部门之间的横向合作从而共同构建“智慧城市”整体框架。

参考文献：

[1]王健，黄萍.面向规划的政务信息平台的实践与思考——以建设南通市规划政务信息平台为例[M]. 江苏城市规划， 2008-03-28

[2]黎海波，陈明辉，陈通利，黄滢冰，吴非，黄燕.基于“遥感、大数据、互联网+城乡规划”的“智慧规划”创新模式的探索——以东莞市为例[M].地理信息世界，2016-12-25.

[3] 徐刚，李林琦.智慧城市背景下的智慧规划平台研究[M]. 城市勘测，2014-04-30.

【通聯编辑】：王力

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