| 标题 | 从《外国人永久居留管理条例》看做好外国人才引进工作的若干思考 |
| 范文 | 摘 要：司法部关于《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》公开向社会各界征求意见，引起了民众的热切回应。本文基于多源流分析理论框架，从问题流、政策流、政治流三个方面浅析我国外国人永久居留管理相关的政策，再结合我国当下社会舆论特点、历史文化背景和国民意愿的主要矛盾点，提出若干关于做好外国人才引进工作的思考和建议。 关键词：永久居留;多源流;建议 一、中国“绿卡”新政引热议 2020年2月27日，司法部在官方网站公布《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（简称《条例》），引发了各类专业人士及普通民众的广泛热议。《条例》引起热烈回应是一种民主立法、开门立法的良好互动，说明了民众对于切身利益的立法越来越看重。同时，也要从宏观和历史的角度，分析隐藏在这些回应里的思潮，并试着探索为新政落地建言献策。 二、基于多源流分析框架的分析论证 （一）问题流 1、重要指标 从1985年我国开始发放早期的永久居留资格开始，到2004年《外国人在中国永久居留审批管理办法》的施行，拿到永久居留的资格人数不超过700人，且主要是前苏联以及东欧国家来华的专家本人（不含亲属）。从2004年到2013年，取到中国永久居留证有据可查的人数为7356人。2013年之后至今，虽增加了审批的数量，可截止2019年拥有中国永久居留资格的外国人一共不超过22000人。 2、焦点事件 美国的物理学家寒春，她对我国的科研事业做出了巨大的贡献，但是她在中国居住了56年，直到2004年《办法》实施之后才拿到了中国“绿卡”，而且还仅限于她本人。同样作为美国教授的柯道友，在《办法》实施之后一共花了3年时间，提供了一百多页资料，往返美国多次，盖了近百个章，才办下来中国“绿卡”，获得了在中国的永久居留权，同样也仅限于本人。整个过程耗时长、要求高、困难多，不禁使人望而生畏。 3、问题反馈 虽然在近几年加大对外开放后，当下在华拥有永久居留权的外国人较以前有了明显的增加，但是对于这部分人合法权益保障的相关政策法规迟迟没有较好地落实。一方面，这引起已取得中国永久居留证的外国人较多的不满，对中国政府的工作效率和其对待国际人才的态度产生了质疑。另一方面，由于相关政策的不完善，权利保障没有法律依据，中国国际形象受损，愿意来华长期工作的外国人数量增幅不明显。 显然，无论是从历史统计数据，或是曾经的典型个案，还是当下的现状来看，在外国人拿到中国永久居留证并得到较好的权利保障这个事情上，应当给予广泛的关注和绝对的重视。 （二）政策流 1、立法缺失阶段 这一阶段主要从新中国成立至 1985 年《外国人入境出境管理法》出台。该时期的主要特点是出入国境的主要人群为华侨、归侨和侨眷，因此，出入境管理的重点是解决华侨、归侨、侨眷的出入境问题。 此外，这一阶段初期在华的外国人底数不清、情况不明，所以建国之初外侨管理的首要任务是摸清情况，开展侨民登记工作。 尽管在这一时期，我国相继颁布了几部关于外国侨民管理的法规和规章，因未涉及外国人在我国永久居留的规定，这一时期我国的外国人永久居留制度还处在立法缺失阶段。 2、起始探索阶段 我国外国人永久居留制度始于 1985 年《中华人民共和国出入境管理法》，该法第 14 条规定，在我国投资或者同我国的企业、事业单位进行经济、科学技术、文化合作以及其他需要在中国长期居留的外国人，经批注可获得长期居留或永久居留资格，1986 年 2 月 1 日，该法正式实施。 3、发展改革阶段 2001 年我国加入世贸组织后，应其相关要求，开始逐步放宽对外国人在国内永久居留的限制。2004 年 《外国人在中国永久居留审批管理办法》颁布，规定了包括在我国有关单位任职的四类外国人，可获得我国永久居留资格，并同时规定永久居留证的主管机关、申请条件、提交材料、审批流程等。《办法》的出台，标志着中国 “绿卡”制度的正式实施。 2012 年9 月 25 日，为给引进外国人才提供更好创新创业环境，进一步提升国内相关引才计划对高层次外国人的吸引力，中组部、人力资源和社会保障部、公安部等 25 个部门联合颁布了 《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，进一步完善了我国外国人永久居留制度。 2016 年 2 月 18 日， 《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》出台，从完善永久居留服务管理机制体制、设定灵活务实的永久居留申请条件等六方面提出了一系列措施，全面改革和创新我国外国人永久居留服务管理制度。2020年2月27日，司法部公布《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》，向社会各界征求意见。 综上发展历程可见，我国关于外国人永久居留制度经历了从严审到宽批、从不规范到规范、从重管理到管理与服务并重的转变，其设立目标也从加强对境内永久居留高层次外国人的管理转变为吸引高层次外国人服务我国经济社会发展，体现了我国对高层次外国人的日益重视。 （三）政治流 1、国民情绪的变化 《外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》自公布征求意見以来，在网络上引起了轩然大波，成了网民热议的话题，支持和反对的声音并存。支持者认为此举有利于我国提升国际影响力，加强综合国力等。而声音更多的反对者中，有担忧或误解的，也有人云亦云者或是被别有用心之人利用的，例如司法部官方新浪微博一时成了一个用于宣泄情绪的集中地，平时代表着“公正严肃”形象的司法部，竟成了被“网络暴力”的对象，实属尴尬。 数日之后，浮躁与喧闹逐渐平息，“无脑”的质疑或是谩骂不再“刷屏”，更多理性的声音取而代之。有关于客观分析该《条例》（征求意见稿），来纠正之前网络上主流的反对声，抚慰大众情绪的，也有从立法角度通过专业分析，提出合理修改建议的。 国民情绪的变化，一方面说明现在国民对时事政策的关注颇高，对执政者、政策制定者的工作进行了有效的监督;另一方面，我们也不难发现，国民中存在一大部分缺乏理性分析能力、易被煽动情绪的人，这部分人极其需要正确的价值取向引导。同样也对政策出台的相关工作提出了更高的要求，包括政策本身的完善、配套的解释说明以及舆情的控制和引导等。总的来说，国民重视对《条例》及其配套政策的出台与完善有较大的督促作用。 2、行政当局的变化 鉴于网络舆情的不断发酵，完全超出了司法部的预期，无奈之下，司法部微博账号关闭了评论功能并将评论区设置为“不可见”状态。网民见状，除了转战“人民日报”、“紫光阁”等微博官媒评论区，继续发表关于反对该条例的声音外，还通过其他网络途径，如微博网红大V评论区、各大直播平台弹幕、微信公众号评论区，或是购买网络水军，铺天盖地地发声反对。 待国民情绪逐渐稳定，也就是在《条例》（征求意见稿）公开后的一周左右，司法部、国家移民管理局在北京联合召开《条例》（征求意见稿）征求意见座谈会。司法部有关负责人表示将按照科学立法、民主立法、依法立法的要求，对公众所提的意见建议，认真深入予以研究。 笔者认为，《条例》经过修缮，再配套出台比较全面、合理的政策规定，终将以某种方式落地。深化改革开放是个大趋势，不论出身论能力，只要是可用人才，都是吸引来华的对象。就像在国务院参事陈全生所说的，“作为世界第二大经济体，中国还可以面向发展中国家吸引优秀人才，招收其国内高中生到中国大学就读，并在毕业后留华工作。” 綜上，在上述三个源流汇聚到一起的作用下，“机会之窗”已然开启，如不把握则稍纵即逝。接下来，政策制定者就需要坚持不懈地将各方因素结合起来，运用一定的方式使其在政治上能被接受，最终将其落地。 三、思考和建议 虽然“政策之窗”已经开启，但是《条例》及其配套措施能否真正达到预期，同时满足有效处理当下的问题并协调好国民与外国人之间的关系，需要政策制定者的苦心孤诣和探索实践。《条例》面向的受众是外国人才，对此笔者有如下若干思考和建议： （一）进一步做好舆情控制工作 此项工作涉及敏感话题。从做好政策制定这项工作本身来讲，制定者不能因为受舆情的影响而妥协甚至是改变初衷。舆论的引导切忌简单粗暴。如今，对正面现象进行喊口号式的宣传、对负面现象进行简单粗暴地控制，积极作用不明显，有时候甚至取得了适得其反的效果。以此次《条例》公开征求意见为例，应对相关舆情，有关部门依旧采取“删帖”“封号”“关评论”等无奈之举，舆情在短时间内反而往坏的方向发展，如再加上敌对反华势力和其他一些别有用心之人的反向作用，当下的问题不但不能解决，长此以往，更有可能造成严重后果。 （二）我们要什么样的外国人？ 我们先跳出《条例》这个外壳，直接看“移民”这个问题。横向来看，我们能切实看到的是：非洲移民问题对法国等国家的影响，已经成为世界顽症;特朗普建成百余公里美墨边境“特朗普墙”，打击非法移民。移民人口增加，不可避免地会引发一系列社会问题，甚至影响国家安全和社会稳定。纵向来看，中华民族的文明史就是中原文化与夷族残酷相杀相融的历史，如“五胡乱华”“安史之乱”“元清之戮”等。时隔千年的灾难仍然在历史的卷宗里鲜活，也镌刻进民族记忆之中，殷鉴不远。 对于《条例》，为人诟病较多的是外国人获得中国的永久居留权的条件与途径，认为执行标准粗糙，概念内涵语焉不详，容易造成行政与执法的疏阔无章，重蹈西方移民灾难之辙。对于一个国家喜恶、某些习惯也许可以因为外界的影响和生存的需要发生变化，但是文化、教育、宗教信仰等背景的差异并非轻易可变。我们讲包容、讲融合的前提是求同存异，且务必要正视这个“异”。因此，在人员进口把关这个问题上，我们对来华外国人的类型、规模需要进行审慎地研究。 （三）我们要怎么对待这些外国人？ 长期以来，外国人在我国境内上学、工作等领域，给国人体会最深的主要就是他们享有的“特权”或是“超国民待遇”。高校的留学生宿舍总是比普通学生宿舍更物美价廉、外国人的子女更容易接受好的教育、外国人的违法犯罪行为往往没有受到应有的制裁、山东大学“学伴”事件等现象一次次触动着国人敏感的神经。原本“崇洋媚外”的观念本就刻在了部分国人的基因里，如果此次《条例》里再含糊其辞、没有明确细化规定的话，这个积弊已久的问题将会雪上加霜。如果说，吸引人才本来就是需要政策优待来使其具备更强的吸引力，那么这种优待必须有严格的适用对象、限度、范围等。特别是在当下消息传递快、信息量大，并且很多人都自认为个人权利没有得到公平公正解决的环境下，外国人的“超国民待遇”绝不可有。 一个好的政策，一定是在历史逻辑与现实逻辑、国家战略与部门价值、专家思维与民众思想、立法主义与适用主义等多元对立的关系中，找到自洽与平衡。简言之，兹事体大，须着眼高处，落笔低处，方能走到实处。 参考文献： [1]保罗·A·萨巴蒂尔：《政策过程理论》，三联书店，2004。 [2]托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》，中国人民大学出版社，2010。 [3]陈敏，刘佐菁，江湧：《我国高层次外国人永久居留制度研究》，《科技管理研究》2016年第14期。 [4]别濛濛：《外国人居留与管理制度改革》，《法治与社会》2018年7月上。 [5]丁路华：《外国人永久居留制度研究》，南昌大学，2014年。 [6]华佳璐：《论外国人在华永久居留制度的完善》，《中国经贸导刊》2019年12月中。 [7]刘国福：《外国人在中国永久居留（中国绿卡）制度评判》，《上海公安高等专科学校学报》2007年12月第17卷第6期。 [8]刘国福：《简论外国人在中国永久居留（中国绿卡）制度》，《河北法学》2008年3月第26卷第3期。 [9]张展新：《中国“绿卡”的资格待遇问题：以本国公民社会权利演进为视角的分析》，《华侨华人历史研究》2019年3月第1期。 注释： 1. 吴新民：《我国公民出入境管理四阶段》，《人民公安》2011年第23期。 2. 梁治寇：《建国初期外侨管理工作述评》，《当代中国史研究》2006年第4期。 作者简介：胡镕杰（1992年8月）男，汉族，浙江宁波，职务：四级主任科员，学历：本科，硕士研究生在读. （上海交通大学国际与公共事务学院） |
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