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设立脱贫攻坚过渡期的政策指向和多重意蕴

范文

黄承伟

【关键词】脱贫攻坚? 过渡期? 政策指向

【中图分类号】D616? ? 【文献标识码】A

习近平总书记在2020年12月召开的中央农村工作会议上发表重要讲话指出：“党中央决定，脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期。”2021年2月，在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话中，习近平总书记进一步强调：“对脱贫县要扶上马送一程，设立过渡期，保持主要帮扶政策总体稳定。”准确理解和把握设立脱贫攻坚过渡期的政策指向和多重意蕴，是高质量实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的认识基础，具有重要的理论实践意义。全面认识设立脱贫攻坚过渡期的客观必然性

脱贫攻坚与乡村振兴衔接的内在逻辑是设立脱贫攻坚过渡期的客观需要。精准脱贫是三大攻坚战之一，其目标是到2020年确保现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困;乡村振兴战略是国家战略，其目标是到2050年乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。从实施时间看，两者是在不同时期需要完成的任务，全面脱贫是全面建成小康社会的底线要求，乡村振兴则是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重大战略举措。从目标看，两者具有一致性，都指向实现共同富裕。显然，两者的有效衔接，是保障工作连续性和阶段性统一的需要。脱贫攻坚解决了农村绝对贫困问题，弥补了乡村振兴的最突出短板，为实施乡村振兴战略奠定坚实基础。而乡村振兴是脱贫攻坚的接续战略，是对全面脱贫成果的巩固和提升，旨在进一步激发农民增收致富的内生动力，构建起稳定脱贫防止返贫的长效机制。统筹做好有效衔接，促使二者实现互促共进、平稳转型必然需要有一个过渡期。

国内发展不平衡性和国际发展不确定性是设立脱贫攻坚过渡期的外在因素。从国内看，我国发展不平衡不充分的问题仍然突出，农业基础还不稳固，城乡区域发展和收入分配差距较大，这就决定了巩固拓展脱贫攻坚成果任务还十分艰巨，目标实现需要一定的过渡时间。从全球看，国际环境日趋复杂，不确定性不稳定性因素日趋增多，新冠肺炎疫情带来的影响广泛深远，世界经济增长持续低迷，全球复苏发展的步伐仍然缓慢。因此，对于脱贫攻坚这样一场深刻变革，不可能一蹴而就，其成果巩固拓展需要国家随着发展形势、阶段特点、环境条件等变化对相关机制、政策、工作体系等如何衔接乡村振兴作出调整和安排。

巩固拓展脱贫攻坚成果面临新问题新挑战是设立脱贫攻坚过渡期的内在要求。脱贫攻坚目标任务完成后，脱贫地区、脱贫人口的进一步发展依然面临诸多困难挑战：一是部分人口稳定脱贫质量不高。一些扶贫产业同质化现象严重，还没有实现稳定发展，应对市场和自然风险能力弱，持续带动脱贫人口稳定增收难度较大。有的脱贫户就业不够稳定，部分脱贫人口对各级政府转移支付依赖程度较高，政策性返贫风险较大。二是部分易地扶贫搬迁群众稳定脱贫困难较多。總体上看，易地搬迁群众“搬得出”“住得好”“稳得住”问题基本得到解决，但“能致富”“快融入”面临不小挑战。三是部分脱贫地区后续发展基础依然相对薄弱。尽管经过脱贫攻坚战，深度贫困地区群众生产生活条件和区域发展基础有了明显改善，但是，自然条件较差、经济发展水平相对较低，基础设施建设明显滞后等状况还没有得到根本性改变，公共服务发展不均衡不充分问题依然十分突出，产业发展依然处于价值链低端。四是新冠肺炎疫情对稳定脱贫的后续影响持续加深。疫情对经济发展的影响还在持续，世界经济严重衰退对我国经济发展的反向冲击依然存在。这些不利因素对于脱贫地区稳定脱贫防止返贫都是重大挑战。五是脱贫人口返贫和边缘人口致贫两种风险并存。一方面，消除绝对贫困是政策投入“组合拳”作用的结果，需要持续政策支持和投入，才能防范返贫风险。另一方面，脱贫人口具有脆弱性、边缘性等特点，决定了他们仍然是社会经济生活中的弱势群体，需要相关政策的延续形成缓冲。应对上述困难挑战，科学设置过渡期是必然选择。

完成“十四五”时期确定的阶段性任务和实现全面乡村振兴、农业农村现代化目标是设立脱贫攻坚过渡期的战略考量。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确将“脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进”作为“十四五”时期经济社会发展主要目标之一。乡村振兴和农业农村发展目标实现是一个战略过程，对乡村振兴、农业农村现代化需要有历史耐心。乡村振兴要做到全面振兴，必须做到科学规划、精准谋划，坚持重点论与系统论相结合。精准扶贫与乡村振兴衔接，设立过渡期，是相关政策体系、组织体系、监管制度从集中攻坚到常态化支持逐步转变的客观要求。准确把握设立脱贫攻坚过渡期的政策指向

保持现有帮扶政策总体稳定。围绕脱贫攻坚，从中央到地方，各级政府都制定实施了一系列政策措施，形成了较完整的政策体系。保持政策稳定不是简单地延续，而是要根据新发展阶段的形势新变化和巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴的新要求，对脱贫政策进行全面梳理、科学评估、分类优化。第一类是继续执行的政策，如基础设施、公共服务、人居环境整治、扶贫公益性岗位、控辍保学等政策措施，可以适当调整、完善后转为乡村振兴的常规性政策。第二类是合并升级的政策，如产业扶贫、扶贫就业车间等政策措施，需要在农业农村发展的大框架内，与现行相关政策合并、升级，作为乡村振兴政策。对于保障兜底、医疗扶贫等政策措施，主要是通过增强普惠性社会保障体系的特惠功能实现。第三类是退出的政策，那些临时性或者已经完成历史使命的政策措施，如贫困户危房改造扶贫政策等，不再执行。此外，中央单位定点帮扶政策需要继续稳定一个时期。在稳定的基础上，还需要出台一批全面推进乡村振兴的政策。

严格落实“四个不摘”要求。摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求，是巩固拓展脱贫攻坚成果防止返贫的基础。除保持现有帮扶政策总体稳定，做到摘帽不摘政策外，过渡期内必须继续充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持脱贫攻坚中层层落实责任、五级书记一起抓的成功做法，加强农村基层组织建设。保持村第一书记和驻村帮扶机制稳定，做到摘帽不摘帮扶。驻村工作队可以创新帮扶方式，过渡期内重点放在从根本上改变村干部和贫困户依赖心理上，注重传授村干部和贫困户自我造血的技能，把提升基层组织、村级两委成员素质、村级自主治理能力同提升贫困户自我造血能力结合起来。注重继续加强教育引导，加强政策引导，发挥村规民约作用，因地制宜探索有效方式，激励和引导脱贫群众靠自己努力过上更好生活。摘帽不摘监管，主要是把巩固拓展脱贫攻坚成果纳入市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核范围。

坚持完善好东西部协作机制。这是摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶的重要体现，也是脱贫攻坚过渡期政策完善优化的重点内容。根据中央部署，下一步主要是要调整优化东西部协作结对关系，坚持尊重历史、保持总体稳定，坚持整合力量、优化结对关系，坚持统筹协调、稳定帮扶体系，实现原有帮扶工作平稳过渡。保持资金投入力度是基础，过渡期内，东西部协作财政援助资金投入规模应该保持一定力度。保持干部人才选派交流力度是重点，继续开展干部双向挂职交流，选派教育、医疗、农技等专业技术人才支援西部。加强劳务协作是关键，东部地区要继续为在当地务工的中西部脱贫劳动力提供稳岗就业服务。中西部地区要主动加强与东部地区工作对接，配合做好稳岗工作。加强产业协作、消费合作是根本，鼓励支持帮扶双方共建产业园区，鼓励支持东中部劳动密集型产业向西部地区梯度转移。中西部地区加强农特优产品生产管理，东部地区加强支持和采购，继续加强农产品消费合作。

建立健全防止返贫监测和帮扶机制。2020年4月，国务院扶贫开发领导小组印发的《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》指出，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及因疫情影响等引发的刚性支出明显超过上年度收入和收入大幅縮减的家庭加强监测，提前采取针对性帮扶措施，防止返贫和产生新的贫困。对脱贫县、脱贫村、脱贫人口实施常态化监测，重点监测收入水平变化和“两不愁三保障”巩固情况，定期核查、动态管理。完善精准帮扶机制，对脱贫地区产业帮扶重点补上技术、设施、营销等短板，促进产业提档升级;对易地搬迁安置点，多渠道促进就业，加强配套基础设施和公共服务，搞好社会管理，确保搬迁群众稳得住、有就业、逐步能致富。各地充分利用建档立卡信息系统成果，健全防止返贫大数据监测平台，为巩固拓展脱贫攻坚成果和推进乡村振兴提供数据支撑与决策参考。

促进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。乡村振兴是一场改变中国农村发展进程的持久战。过渡期内，主要任务是实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。推进两者衔接，要重点抓住关键环节。一是工作机制衔接。健全中央统筹、省级总负责、市县乡抓落实的工作机制。过渡期内，切实做到靶心不转，频道不换，接续做好乡村振兴工作。二是政策衔接。各地在抓好落实工作的基础上，根据乡村振兴和农业农村现代化的新要求，立足实际，不断充实完善更多带有普惠性和区域性的政策，对脱贫人口、低收入群体建立正常的帮扶机制。三是发展规划衔接。结合脱贫攻坚的完成情况和乡村振兴新的目标要求，按照缺什么补什么的原则，制定好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接规划，抓好县、乡、村三级从实际出发、实事求是做好规划。四是产业就业帮扶衔接。支持脱贫地区产业发展壮大，产业扶贫政策措施由到村到户为主向到乡到村带户为主转变，发挥科技特派员作用，支持龙头企业、合作组织、致富带头人发展，完善利益联结机制，同时促进脱贫人口稳定就业。五是基础设施建设公共服务提升衔接。继续加大对基础设施建设支持力度，持续改善乡村道路、水利、电力、通讯等生产生活条件，持续改善村容村貌。继续加大对教育、健康等公共服务投入，持续改善乡村义务教育办学条件和医疗卫生基础条件，进一步提升脱贫地区公共服务能力和水平。六是工作队伍和人才衔接。脱贫攻坚离不开人才的助力，乡村振兴也离不开人才的支撑。脱贫攻坚完成以后，原来派到乡村去的人才和工作队伍，根据需要继续保留直接转换成乡村振兴工作队。通过落实好返乡、下乡创新创业政策措施，鼓励和支持城里的人才到农村去。培养一部分乡土人才，整合资源，有计划有步骤地系统开展农村人才培养培训。深刻理解设立脱贫攻坚过渡期的多重意蕴

体现了我们党人民至上的根本立场。人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。脱贫攻坚的伟大实践正是我们党坚持人民至上、以人为本最生动的实践。打赢脱贫攻坚战，为实现第一个百年奋斗目标、开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定了坚实基础，彻底改变了农村贫困地区的面貌，极大增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。设立过渡期，作出做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的战略部署，确保工作不留空档，政策不留空白，是应对脱贫地区、脱贫人口返贫风险的有力举措，“绝不能出现这边宣布全面脱贫，那边又出现规模性返贫”的承诺，正是我们党人民至上根本立场的体现。

体现了我们党对人类发展规律的准确把握。贫困是人类发展的共同挑战。新中国成立以来，我们党带领全国人民持续向贫困宣战。不同时期，因应我国贫困特征和致贫原因的变化，确立和实施不同的减贫战略，走出了中国特色减贫道路。但是，脱贫攻坚战的胜利果实能否保持住，既是新时代脱贫攻坚质量的重要度量，也是脱贫攻坚制度政策体系、精准方略科学有效的最终检验。设立脱贫攻坚过渡期，与“十四五”规划相衔接，从解决建档立卡贫困人口“两不愁三保障”为重点转向实现乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，从集中资源支持脱贫攻坚转向巩固拓展脱贫攻坚成果和全面乡村振兴，正是我们党在摆脱绝对贫困之后，对人类实现更好发展道路的探索。一方面，巩固拓展脱贫攻坚成果为乡村振兴奠定了更坚实的基础;另一方面，全面乡村振兴通过外部支持和激活内生动力，可以为脱贫地区、脱贫群体提供更稳定的发展基础和机会，将进一步有效巩固拓展脱贫攻坚成果。这是中国特色减贫道路的丰富发展，更是我们党对人类如何走向共同富裕发展规律的把握。

体现了我们党治国理政科学方略的新发展。解决发展不平衡不充分问题是任何一个国家治国理政的难题。实现共同富裕是社会主义的本质要求，我们党治国理政就是要不断推进平衡发展、充分发展，逐步实现共同富裕。在脱贫攻坚目标任务完成后，设立过渡期，是我国脱贫攻坚伟大历程中具有原创性、独特性的又一重大创举。5年过渡期保证了巩固拓展的时间，留够了时间空间余地，能够确保工作不留空档、政策不留空白，牢牢守住守好脱贫攻坚成果。脱贫地区在健全防止返贫监测和帮扶机制，建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制的基础上，全面推进乡村振兴。在乡村振兴中抓重点、补短板、强弱项，着力解决发展不平衡不充分问题，统筹推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，让广大农民在全面脱贫、乡村振兴中有更多获得感、幸福感、安全感，更加充分体现了我们党治国理政思想和方略的丰富发展。

体现了我们党在新发展阶段贯彻新发展理念、构建新发展格局的新要求。脱贫攻坚5年过渡期，從时间上正好同“十四五”规划的工作阶段相重叠，“十四五”规划是从持久战角度着眼制定的一个中长期规划，又是乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年规划，这五年也正是全面推动乡村振兴发展的关键五年。进入新发展阶段，需要更加完整、准确、全面贯彻新发展理念，必须更加注重共同富裕问题。打赢脱贫攻坚战是实现共同富裕的基础。设立脱贫攻坚过渡期，巩固拓展脱贫攻坚成果，就是把满足人民对美好生活的新期待作为发展的出发点和落脚点的具体体现。实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，正是自觉主动解决地区差距、城乡差距、收入差距等问题的有力行动。巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴，必然要求脱贫地区更加注重在发展中保障和改善民生，更加注重统筹做好就业、收入分配、教育、社保、医疗、住房、养老、扶幼等各方面工作，更加注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，向困难群众倾斜，促进社会公平正义，让发展成果更多更公平惠及全体人民。实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过程，就是激发脱贫地区、脱贫群众发展活力、消费潜力动力的过程，将有力有效促进以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的构建。

（作者为中国扶贫发展中心主任，北京大学贫困治理研究中心主任，中国农业大学人文发展学院博导）

【注：本文系2019年度国家社会科学基金重大项目“习近平总书记关于贫困治理思想的理论与实践”（项目编号：19ZDA002）和2019年教育部社会科学研究重大课题攻关项目“习近平总书记关于扶贫的重要论述研究”（项目编号：19JZD003）成果】

【参考文献】

①习近平：《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》，《人民日报》，2021年2月26日。

责编/赵橙涔? ? 美编/杨玲玲

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