| 标题 | 中国农村社会福利保障体制的形成与变迁 |
| 范文 | 王怀勇 [摘要]“农村社会福利”及其相关的保障制度问题不仅成为时下国家和政府需要着重解决的一个重大现实问题，而且也成为目前学界需要认真研究的一个重大理论问题。因此，厘清社会福利的基本内涵，从实证层面研究我国从改革开放前的集体福利模式到改革开放后的市场福利模式演变的传承脉络及演进趋势，有利于进一步推进我国的新农村建设。 [关键词]农村社会福利；二元结构；新农村建设 [中图分类号]DF478；F323.89 [文献标识码]A [文章编号]1000-4769(2009)04-0080-06 长期以来，以户籍制度为表征的二元社会经济结构，不断扩大和加深了中国城乡以及贫富之间的差距，致使农民渐趋沦为人数最多的弱势群体。其突出表现为：农村社会福利始终游离于社会福利保障体系的边缘，有相当大部分社会福利保障的内容将整个农村人口排斥在保障体制之外。是故，建立农村社会福利保障制度，目前已经成为实现社会公正、公平分享改革发展成果以及建设社会主义新农村的紧迫任务。 一、关于“农村社会福利”的界说 在当代，经济增长与社会发展、公平与效率，是各国政府尤其是发展中国家的政府普遍面临的艰难选择之一。对于一国而言，单纯的经济增长仅仅意味着物质财富数量上的累积，而实现真正的社会发展还需要在推进经济建设的同时，通过一系列的制度变革以完成社会结构和政治、思想体制的合理化，以改善利益族群之间的关系，提升人民的生活品质，促进社会的全面进步。因此，各国历来对社会福利制度建设均予重视，其原因既有照顾人民生活的考虑，也有维持社会安定、保障社会利益的追求。在中国社会福利制度的建设过程中，基于中国特殊的发展路径与时代背景，农村社会福利问题日渐凸显，不仅成为当下国家和政府需要着重解决的一个重大现实问题，也成为目前学界需要认真研究的一个重大理论问题。 然而，无论是现有的理论研究，还是具体的实务操作，在界定社会福利时有着明显的认知分歧，以此去理解农村社会福利必然会造成理论上的混淆，既不利于对现实问题进行研究，也不利于对社会政策的实施提供有价值的参考。细加分析，可以发现，目前学术界与实务界过于强调“生存型保障”而非“发展型福利”，不仅无法适应时代发展所产生的社会诉求，并且不便于与主张“大福利”的国际社会进行制度交流。鉴于此，从广义上界定社会福利，使其包括生活救助、教育、卫生、保健、文化、住房、就业、环保等项目，以此来确定政府部门开展社会福利工作的范围就应当是大势所趋。以此为依据，本文认为，所谓农村社会福利，就是指国家和社会为改善并不断提高农民的物质文化生活水平而采取的各种具有经济福利性的社会政策措施的总称。进言之，农村社会福利是一项面向全体农民的社会政策；它的组织与实施不再单纯是民间的互助互济，而是由政府直接干预并承担责任；它的内容不再是满足农民因生存而需要的单纯的物质生活保障，而是增进了农民的精神生活和个人全面发展的需要。故而，在现实生活中，农村社会福利的具体内容从其项目来看，应当包括两大部分，即：保障性福利(即社会保障，包括社会保险、社会救助、社会福利事业、社会优抚)和非保障性福利(医疗服务、教育福利、社会服务、就业保障等)。 众所周知，法治社会的基本理念即是认同全体公民都享有平等的机会参与社会竞争以及公平分享改革发展成果。可是，在中国，由于多年形成的二元经济社会结构不断扩大和加深了城乡之间的差距，使得农民成为人数最多的弱势群体，并在某种程度上沦为“二等公民”。所以，建立农村社会福利保障制度，通过适当调节社会成员之间的收入差距来保障农民基本生活需要和个体发展诉求，既能够注重社会财富分配的实质公平，在不影响市场分配基础性地位的同时，赋予农民社会经济生活平等参与权的物质基础，使改革发展成果可以惠及最广大人民群众，同时，又能够有力消解农民在市场中的弱势地位，提升农民群体的利益博弈能力，促使其产生更强烈的社会归属感与认同感。当然，无论是社会福利的起源，还是现代社会福利制度实践的演变，我们都可以从中发现影响与制约社会福利的因素乃是多方面的。尽管在大多数情况下，经济因素可能发挥着更大的作用，但也不能排除一定时期内政治的、社会的或道德的因素等产生的作用。因此，可以说，农村社会福利制度是我国历史条件下社会公平机制发展的产物，有着深刻的思想基础与理论渊源。 二、我国农村社会福利保障体制的传承脉络 社会福利观念是社会建构的产物，不仅反映福利世界的社会现实，也反映福利制度安排的基本精神。社会福利观念并非凭空产生，而是社会福利现实在人们思想中的真实映照。因此，从多角度来解读中国农村社会福利的传承脉络，可以有效地为我国农村社会福利保障制度的建设提供更多的价值参考。 (一)制度变迁：保障模式的否定之否定 新制度经济学将制度变迁定义为制度的替代、转换与交易的过程，即一种效益更高的制度(目标模式)对另一种制度(起点模式)的替代过程。诺斯认为，制度变迁的诱因在于经济主体企望通过制度创新来获取已有制度框架内无法获得的潜在利润。换言之，是现代利益结构的不平衡引致了制度变迁。一般认为，制度变迁有两种类型：诱致性变迁与强制性变迁。前者指现行制度安排的变更和替代，或者制度安排的创新，由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实施；与此相反，后者由政府命令、法律引入和实行，可以纯粹因在不同选民集团之间对现有收入进行再分配而进行。当然，在现实生活中，我们其实很难看到纯粹的诱致性变迁和强制性变迁，它们之间往往呈现为一种互补关系。 其实，社会福利保障制度并不仅仅是一种社会制度或思想，更有着深刻的经济理论基础和社会实践根源。因此，个人或群体的经济状况决定着其对福利的支付能力，也反映出一个国家在社会福利保障上的发展潜力。就我国农村社会福利保障模式而言，其变迁的过程是家庭保障一集体保障一家庭保障一市场保障。建国初期，国家的重点任务是农村土地改革，即“打土豪，分田地”。土地改革运动的开展结束了我国实行千年的封建地主土地所有制，使农民获得了比较清晰与完整的排他性产权，实现了农民“耕者有其田”的愿望，在农村形成了较为典型的农村个体经济。土地、耕畜以及一些农具的获得，使农民可以通过自己的劳动直接从土地上取得最基本的生产资料与生活资料，土地的产出水平有了明显提高，从而极大地激发了农民的生产积极性。在这种生产方式下，以农民的生、老、病、死等人身风险为主要内容的农村社会福利，基本上是由家庭提供保障。因此，这个阶段的农村社会福利除了国家必要支持以外，主要是以家庭为保障的。1953年起，为了防止农村基于自然原因与市场原因而带来的两极分化，以及为解决小农经济与农 业现代化之间的矛盾，我国开始了第二次土地改革，并实现了农村土地私有制向公有制的变迁。农户作为独立的生产单位开始渐趋消失，由非家庭成员结成的“团队模式”标志着农村集体经济制度的诞生。集体经济的出现，预示着农村个体经济的式微与团队力量的增强，也预示着农村集体保障对家庭保障的现实取代。然而，人民公社下的集体所有制忽视了对个体积极性的激励，否定了农户努力的差异，实践证明是不利于农业发展的，也无法广泛调动起农民的生产动力。所以，改革仍需继续。1978年，农村经济体制改革的推行，大大改变了农户的经济选择空间，从根本上激发了农民的生产积极性。“农民个人财产权利的独立化，大大地克服了像‘平调之类来自于外部的产权侵害和生产队内部的‘搭便车行为，产权的‘激励和‘积累功能得以恢复。”据有关数据表明，1979-1984年，我国农业的总产出增长中的46.89％是源于家庭承包经营改革的贡献，其次较为重要的是化肥等投入增加的贡献。农民家庭经济实力的增强与集体经济实力的减弱，让农村社会福利再度实现了从集体保障向家庭保障的一次回归。但是，这种诱致性的自发变革方式，本身缺乏完善的制度设计，无法脱离长期沿袭的小农自然经济的基本土壤，仍然存在历史传统的种种痕迹。因此，自1989年以来，中国又开始了建立新型农村社会福利保障体制的探索之路，并在这一过程中逐步推进着农村社会福利保障体制的法制化、制度化与人性化。但无论如何，伴随生产方式的变革而带来的制度变迁，都是利益结构不平衡所引致的结果，无论是最初的家庭保障，还是现今的市场保障，应当说都是无法回避的历史必然。 (二)政治分析：权力的集中与分化 社会福利是观察和描述农民与国家关系演变的基本层面，中国农民问题研究长期缺乏社会福利理论视角，农民福利尚未进入主流公共言论与学术空间，是个边缘化议题。因此，对于农村社会福利保障机制传承脉络的分析，我们也可以从政治层面来解释权力的运作模式。 1．集权化保障阶段 计划经济体制是中央政府及其职能部门控制经济资源并作出集中决策的集权制度。对于新生国家，中央集权制有利于在短时间内调动全国所有的资源，集中力量进行重点经济建设，也有利于解决当时突出的农村社会福利保障问题。“由于国家经济实力和经济丰裕程度的有限性。为了维护高等级阶层的社会生活水平，为了实现工业现代化，为了国家安全，20世纪下半叶的中国基本上采取了城乡分而洽之的政策策略，实行了重工业优先发展战略，形成一个两极对比极其鲜明的城乡生活画卷。”因此，尽管社会福利保障制度作为政府为解决弱势群体发展保障而设计的一种制度安排，但在城乡居民所面临的风险来源、性质、化解方式、运行机制等方面仍然带有根本性的差异。 1956年以前，农村社会福利主要依赖于家庭保障。在本身经济实力不足的情形下，农民还要面临频繁的自然灾害，农村社会福利的保障水平可想而知。因此，在这一时期，为了恢复生产与维持稳定，国家通过扶持救济的方式，基本解决了灾民的基本生活需要，同时，由于国家基本上是用政策方式引导社会福利事业的建设，所以，农村社会救济制度所获得的只不过是全民性的剩余福利而已。在集体经济制度确立以后，一方面，集体利用其生产资料的所有权与经营活动的支配权，获得了对农民社会福利保障的主要决定权，在中央政策的指引下实现了农村“五保”供养和合作医疗等社会福利制度的建立，推动了农村社会救济制度的良性发展；但另一方面，由于农村保障渠道的单一化，以及集体经济对家庭经济的挤压，客观上导致了农民个体难以形成自我储蓄，从而大大弱化了农村传统的家庭经济保障功能。 2．分权化保障阶段 发端于20世纪70年代末的中国经济体制改革，显著地改善了城乡居民作为社会财富和利益的主要最终占有者在国家收入总体分配格局中的不利境地，尤其是中央的“放权让利”，让地方政府、集体和家庭更多地分享了社会财富的增长。这一历史性变革，在农村表现最为明显的是家庭联产承包责任制的推行。联产承包责任制将土地的经营、转让与收益权重新赋予了农民个体，实践了土地集体所有、家庭承包经营的新模式，建立了统分结合的双层经营体制，为农民家庭经济的勃兴提供了契机，从而某种意义上也为农民构筑起了家庭保障与集体保障的双重保障模式。 有资料显示，1978-1988年间，我国农村居民人均家庭财富从233元上升到756元，其中人均年纯收入从160元增加到560元，人均住房面积也从1978年的8.1平方米提高到1987年的16平方米。这些数据充分表明农村经济体制的改革使农民真正分享了农业经济的剩余，而农民家庭积累的持续增加，意味着农村社会福利保障能力的自我提升。比如，家庭赡养功能的发挥已经基本没有问题，在突发性的灾祸面前，家庭保障也可以应付一些小灾小病和意外事故。然而，在经济发展水平还有待进一步提高的时代背景下，家庭福利与集体福利在很多区域内呈现出了此消彼长的态势。众所周知，集体福利的保障能力，取决于集体对资源与权力的占有，当家庭福利获得不断提升的空间后，集体福利的资源积累也就受到了严重影响，因为家庭积累的增加在某种程度上是直接以集体积累减少为代价的，而这带来的后果便是一方面削弱了集体组织的经济基础，导致集体保障功能严重衰退，另一方面又加强了农民家庭的经济基础，通过提升农民的个人保障能力补偿了集体保障能力的衰退。比如，“五保”供养制度与农村合作医疗制度，其赖以维持周转的经济来源正是集体经济的公益金支持，而一旦集体积累受到严重冲击后而家庭保障又无能为力时，农村社会福利保障制度化的迫切性就显而易见了。与此同时，区域性差异的存在也致使集体福利呈现出了千差万别的状态，一般说来，经济越发达的地区，可以通过乡镇企业的发展来补贴农业，农民的社会福利保障水平也就越高；相反，经济越落后的地区，各项事业都依赖于税费的收取，农民的社会福利保障水平也就越低，而集体福利保障与家庭福利保障的冲突也就比较尖锐与突出。 3．制度化保障阶段 进入20世纪90年代以后，传统集体经济组织所发挥的保障功能越来越有限，而农民家庭生活水平的提高虽然可以实现一定的家庭保障功能，但传统家庭保障始终无法超越狭隘的血缘关系的束缚，而农民自我保障能力的增强归根结底也是以脆弱的家庭经济为依托的。因而，家庭保障所具有的难以抵抗重大风险以及非制度性的特点，决定了广大农村居民无法获得完整的制度形态意义上的社会福利保障。在新旧保障体制的过渡时期，如果说家庭保障还能够发挥一定作用的话，那么，在农村经济体制改革不断深化的情况下，尤其是在人口老龄化社会即将来临之际，一个全新的农村社会福利保障机制的建立与完善就不仅仅是农民的企盼，更是时代的要求了。 所以，从党的十四届三中全会以后，中国的农村社会福利已经开始进入了一个制度化的阶段。在保障性福利中，1992年在全国已经建立以一院(敬老院)、一厂(社会福利工厂)、一会(社会保障基金会)以及群众优待(针对优抚对象)和五保(针对五保对象)统筹为主干的农村基层社会保障网络的乡镇已达了45万个，约占全国乡镇总数的30％，17.4万个村民委员会建立了救灾扶贫互助基金会，储备资金达16亿元，政府投入的救灾扶贫周转资金近17亿元。在民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案》，开展农村社会养老保险的试点工作的同时，农村合作医疗制度有了巩固与发展，农村最低生活保障制度得以初步建立，国家扶贫攻坚计划持续实施，五保供养制度也几经修订日臻完善。而在非保障性福利中，农村卫生服务体系建设正在加快推进，部分农村地区开始实行免费的义务教育，农村就业问题受到各级政府的广泛关注，并已通过采取一系列措施取得了一定成效，农村公共事业的发展也受到政府的极大重视和支持。这些都充分表明，我国农村社会福利保障制度建设已经进入了一个制度化的发展时期。 三、我国农村社会福利保障体制的演进趋势 (一)保障范围：从生存性保障到发展性保障 著名人本主义心理学家马斯洛的“需要层次理论”认为，每个人都潜藏着五种不同层次的需要，只是在不同的时期表现出来的各种需要的迫切程度不同而已。从最低级的生理需要到安全需要、社会需要、尊重需要，再到最高层次的自我实现需要，在同一时期，一个人可能会有几种需要，但每一时期总有一种需要占支配地位，对行为起决定作用。在低层次需要获得相对满足之后，才能发展到较高层次的需要。各层次的需要之间相互依赖和重叠，高层次的需要发展后，低层次的需要仍然存在，只是对行为影响的程度会有所减小。其实，运用“需要层次理论”来分析一个国家的社会福利保障功能也是可行的。随着时代的进步，社会福利的保障功能也在日益扩大与发展。早期社会福利的功能，在于单纯的维护个体生存，满足饥者有食、寒者有衣、住者有屋、病者有医的需要，可以说，早期的社会福利属于生存性保障，生理需要和安全需要占主导的人数比例较大，只要有充沛的物质供应，这些问题大致都可以获得解决。在生活水平日渐提高的当下，人们除了吃饭、穿衣的问题外，还衍生了休闲、精神苦闷、个体发展等问题，而解决问题的方式不能只靠物质的济助，或单纯的爱心劝慰，而是必须整体衡量兼顾。 从我国农村社会福利保障制度的发展来看，早期是比较重视现金的提供和实物的援助，不管是扶贫救济，抑或五保供养，重心都在物资保障，都是典型的生存性保障。即使改革开放以来，鉴于西方福利国家过高的福利负担所带来的经济问题，我国也是一再强调福利制度的建设必须与本国的经济发展水平相适应，不能使国家与社会的供给能力与民众的需求之间出现过大差距。因此，我们的农村社会福利较长时间呈现出的更多的是一种带有慈善性质的“专为社会弱者服务”的保障性社会福利。但伴随我国社会主义经济体制改革的深化与法治建设的不断推进，尤其是近几年来对于人的价值的提升以及受西方福利发展的示范效应的影响，我国开始重视“发展性社会福利”这一理念，农村社会福利保障也逐渐突破局限于单纯提供孤残儿童、残疾人和老年人福利救济的现有模式，越来越重视从满足农业经济发展和广大农民群体的精神需要层次建立农村生活、教育、劳动就业、生产技术和信息等多方面的福利服务。因为光有物资供给而没有相应的服务保障或精神支持，社会福利保障的目标也难以达成。事实上，只有社会福利保障的物资系统和服务系统有机结合时，才能真正地发挥出其最佳整体效应。由此可见，农村社会福利的内容不再仅仅是满足农民因生存而需要的单纯的物质生活保障，也将包括增进农民的精神生活和个人全面发展的需要。 (二)资金筹集：从单一主体到多元主体 农村社会福利保障的核心问题其实是资金筹集问题。在漫长的历史进程中，中国传统农业社会采取的是以家庭为载体、以忠孝观念为内在驱动、以社会舆论为外部约束、以非货币经济为客观基础的“礼治秩序下的农村家庭养老模式”，其中家庭是农村社会的基本社群或组织。因此，建国后的很长一段时期，对于广大农村居民而言，社会福利建设的资金筹集主要依赖于家庭，保障风险相对较大。即使在集体经济极度盛行、一统农村天下之时，实际上农村也处于一种变相的家庭集中供给状态中。同时，由于经济水平普遍不高以及各地区发展的不均衡特点，大部分农村家庭或集体能够提供的社会福利范围大致也只限于生存性保障之类，根本没有充足的实力提供有助于个性发展与素质提升的发展性保障项目。特别是中国农村老龄问题越来越突出，而农村家庭养老保障在社会变迁的背景下功能逐渐弱化，将很难维系目前及今后农村老龄化所面临的养老需要，家庭筹集向社会筹集过渡将成为必然趋势。 中国正处于现代化建设进程中，庞大的农村人口数量，以及随之而来的贫困与愚昧，已经成为农村和农业现代化的巨大羁绊。所以，要实现整个国家的现代化，还必须要关注农村人口的福祉建设。改革前的中国，绝大部分社会福利资源是由国家集中控制的，而经济体制改革的结果之一，就是加强了市场的调节力度，这就使得一部分社会福利资源从国家的集中控制中游离出来，进入社会的不同场所，为不同的主体所占有。从另一个层面来讲，正是由于社会结构的变迁与国家对社会福利资源控制地位的丧失，使得过去单一的以行政权为基础的行政性整合将不能完全满足农村社会发展的需要，需要引入新的供给主体和供给机制，与行政性整合形成多元的整合机制。所以，从农村社会福利的发展趋势来看，承担农村社会福利的供给主体已开始由单个主体裂解为政府、集体、家庭以及社会组织，已经开始呈现出包括政府出资、集体筹集、民间资本介入以及社会捐赠在内的多元化筹资状态。其中，在社会主义新农村建设与构建和谐社会的导引下，随着国家财力的增长以及对民生问题的日益重视，政府也将陆续增加对农村福利事业的财政资金投入以及引导政府新增财力的使用向“三农”倾斜。 (三)供给主体：从家庭供给到社会供给 在农村，计划经济时代实行的是一种以家庭保障为主、集体保障为辅的福利保障模式，政府几乎不承担任何责任。在这个时期，供给主体基本上处于单一化，国家并不直接提供福利，强调个人责任和家庭保障，国家只是在个人与家庭极其困难或者无法维持基本生活的条件时，才出面提供最基本的生存保障，如当时农村实施的“五保”供养制度以及社会救济制度就体现了这种指导思想。而且，这种福利虽然是由国家提供的，但其条件是接受福利者必须要符合标准才能获得，可见农村的一般社会福利需求还是以个人和家庭提供为前提的。这种与二元社会保障体系相适应的政府责任，在很大程度上加剧了城镇与农村居民间的不平等待遇，并且在某种程度上成为改革开放后政府迟迟可以不介入农村社会福利保障的历史缘由之一。 家庭保障在农村目前乃至今后一段时期仍是占主导地位的保障方式，但从长远看，社会福利保障的社会化是世界各国的普遍发展趋势。随着农村社会福利范围的扩张，社会经济风险的与日俱增，农民的保障需求与传统社会相比已不可同日而语。农村社会福利保障责任必须由政府、集体、个人或社会来协调承担。在现阶段，政府无力也不能提供全方位的福利服务，因为社会资源及再生产创造的资源总是有一定限量的，用于社会福利保障的资源分配多了，则用于再生产的资源就相应减少。所以，将来的发展趋势将会是在政府的倡导、组织、支持与必要的资助下，动员一切社会力量建设社会福利设施，开展社会福利服务，满足社会对社会福利的需求，其具体表现为投资主体的多元化，服务对象的公众化，运行机制的市场化，服务方式的多样化，服务队伍的专业化和志愿化相结合。不过，目标的实现是分阶段的，只有当经济发展水平上升到一个较高层次或台阶时，实现模式的转换与更替才有可能。 (责任编辑：何进平) |
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