| 标题 | 乡镇政府应急管理能力提升研究 |
| 范文 | 蔡明丹 陈妹
摘要：乡镇政府应急管理是我国基层治理体系的重要组成部分，建国以来，初步形成了应急管理组织体系、应急管理能力也得到了明显的提升，但仍然存在缺乏高度的应急管理责任意识、应急信息沟通不畅、应急体系不健全等多种问题。因此，要提升乡镇政府应急管理水平，应明确乡镇政府的职责;重视横向与纵向的部门之间、工种之间的合作协调;加强基础设施与应急资源保障能力建设;打造共建共治共享的应急管理体系，实现乡镇基层应急治理能力的有效提升。 关键词：乡镇政府;应急管理;能力提升 中图分类号：D630??? 文献标识码：A文章编号：2095-6916（2020）24-0057-03 党的十九届四中全会指出要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力，加强和改进食品药品安全监管制度，保障人民身体健康和生命安全”[1]。乡镇政府作为与人民群众最为贴近的应急管理主体，是基层社会治理的重要参与者，是国家相关法规政策落实到基层“最后一公里”的主要执行者，承担着网格化管理和服务的职能[2]。在面对乡村地区突发事件时，乡镇政府只有确保做到迅速启动应急预案，科学整合、优化应急救援的各部门人力、物力和信息资源，才能在防灾救灾过程中取得人民群众的信任和支持，提升政府公信力和社会治理服务水平。 一、乡镇政府应急管理的发展现状 （一）应急管理组织体系初步建成 随着全国范围对突发事件的重视不断加深，突发事件的应急管理体制也在不断完善。从中央到地方政府都确定了预防为主、防患未然的方針，明晰了预防与处理并重、常态化和非常态化相结合的应急管理办法，建立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为主的应急管理机制体制，并制定加强了各级各类应急预案。根据调查显示，我国各乡镇都制定了应急总体预案或专项预案，90%左右的乡镇都会适时地修订应急预案，不断完善信息共享、协调联动、舆论引导等工作机制。福清市乡镇政府针对自身地域发展特点，制定了相应的地方公共安全管理应对规章制度：如《道路交通安全工作制度》《安全生产专项督查行动计划》《防治传染病管理办法》等[3]。目前乡镇政府都设立了专职机构负责应急管理工作，对于应急事件的管理主要由县级应急管理部门监督执行，自上而下形成一系列应急指挥系统、信息报告和综合协调体系，乡镇应急管理组织体系初步建成。 （二）应急管理能力不断加强 随着新《安全生产法》的施行，再次强调了乡镇政府在安全生产管理方面的职责，尤其是促进了“党政同责、一岗双责、属地管理”等安全管理制度在基层治理中的落实。相关制度的进一步落实，不仅体现出了目前在应急管理方面的重视，乡镇应急管理能力的提升建设也得到了强化。全国各乡镇也会定期或不定期地展开应急事件演练和应急管理知识培训，不断提升基层政府应急管理能力。重庆市于2012年就在各乡镇政府设置了专职的政法书记，使得一些群体事件在基层、在乡镇政府就得到了有效地处理，没有进一步恶化[4]。2018年启动的全国“安全生产月”，其中对于要求广泛深入开展实战化应急演练，完善优化预案，加大装备物资投入，注重专业人才培养;组织开展应急预案、应急知识、自救互救和避险逃生技能方面的培训等等，从多个方面使得应急管理能力不断加强。 （三）应急救援能力明显提升 乡镇政府应急管理组织体系初步建成，村居委基本都设有基层信息员，能第一时间掌握各种突发事件信息，应急相关信息的上报能力进一步加强。各乡镇政府均建立了专门的应急救援队伍，应急人员、装备设备、物资等方面都得到了逐步加强。70%左右的乡镇都成立了应急志愿者队伍，形成了以基层干部、公安、退伍军人为骨干和突击力量，社会组织和村民队伍为辅助力量的应急队伍体系建设不断推进。按照国家相关规定，我国各乡镇政府都建立了相应的应急管理领导组织，均严格遵守24小时值班规定，负责应急管理工作。应急管理组织体系的初步建成和应急管理能力的不断加强，都使乡镇政府的应急救援能力有了明显提升。 （四）公共安全意识明显增强 为了进一步提高人民群众的应急管理意识，每年各乡镇政府都会利用全国防灾减灾宣传日、安全生产月、消防宣传日开展应急管理、消防安全、防灾减灾救灾等知识和技能的科普。按照事前、事中、事后的不同阶段，通过发放宣传资料、张贴板报、挂横幅、设置展板、播放广播等各种方式，有的放矢地对所管辖区域的群众大力普及应急事件的防范，突遇应急事件如何避开险情、如何自救互救、防灾减灾等应急管理知识和技能，不断强化大家居安思危的意识和公共安全意识，增强他们自身的抗险应急自救能力，积极、主动地推进全社会有效参与应急管理工作。据不完全统计，2019年全国“安全生产月”活动开展以来，全社会举办安全生产管理大讲堂与公开课约3.4万场，开展各种应急安全演练和应急管理体验活动约5.2万次，举行“安全生产公众开放日”活动约1.5万场，接受安全咨询约3.2万次，免费发放各种安全管理书籍、应急管理宣传资料3.7亿册。乡镇政府经过开展的风险隐患排查、防灾减灾、公共安全等活动，公共安全意识明显增强。 二、乡镇政府应急管理现状分析 从国家统计局公布的2018年我国人口分布情况来看，2018年末农村常住人口占比仍然有40.4%，人口数达5.64亿人。面对这样庞大的农村人口数量，如果当地乡镇政府缺乏科学、有力的应急管理能力，那么就会在应对突发事件时显得手足无措。且乡镇所在地区一般存在着交通不便利、经济发展水平较低、地形地貌复杂多样、群众防灾减灾知识欠缺等普遍性问题。通过网络调查2000年以来的乡镇地区重大事故灾难事件发现，发生在乡镇地区的应急事件主要以自然灾害（包括台风洪水灾害、冰冻灾害、泥石流、地陷地震等灾害）、公共卫生事件（食物中毒、传染病疫情等）、事故灾难（生产安全事故、交通事故等）、社会安全事件（群体性事件、恐怖袭击等）等四类为主。如2000年3月，江西省萍乡市上栗县东源乡的石岭花炮厂突然发生特大烟花爆竹爆炸事故，一共死亡33人，其中包括在校的中小学生13人;2010年8月发生在甘肃省甘南藏族自治州舟曲县城东北部山区的“8·7甘肃舟曲特大泥石流”事件，遇难1435人;2011年广东“9·21乌坎村事件”，400多名群众因土地问题和选举问题上访;2019年江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故，造成78人死亡。 以上三个案例暴露出乡镇政府在应急管理的现状中仍存在以下问题：一是乡镇政府仍缺乏深刻的忧患意识和责任意识，日常工作中对安全生产、公共消防等领域缺少经常性安全隐患的排查。经查上述案例中的江西省萍乡市上栗县东源乡石岭花炮厂是一家不具备相应安全生产标准的企业，该企业违反了国家法律法规和花炮制作用药标准，而上栗县东源乡政府对烟花爆竹行业的安全生产工作监督管理不到位，使事故隐患严重的石岭花炮厂得以长期违章生产。二是乡镇政府对突发事件的处理仍然不够及时，对突发事件的信息收集、发布不畅通，且存在行政执法监管不严等问题。2011年广东“9·21乌坎村事件”，乡镇政府的信访制度不健全，没有及时成立专案组去实地调查集体土地流转问题和村干部违法违纪问题，导致人民群体的合理诉求没有得到及时解决，最后在广东省工作组介入之后才得以顺利解决。三是乡镇政府在处理经济发展和生态保护的关系时，没有能够科学合理地评估利弊和后续影响，以致于突发性事件发生之后群众对政府执政能力产生质疑，政府公信力下降。2010年“8·7甘肃舟曲特大泥石流”事件的发生除了暴雨的袭击以外，还跟当地政府不顾舟曲县人口最大承载力的客观情况，将很多房屋盖在了地质条件不佳的河滩上，结果河滩上的楼房全部被冲毁。 三、乡镇政府应急管理能力提升对策 （一）明确乡镇政府应急管理职责，构建多主体协同联动机制 虽然我国在2018年4月成立了应急管理部，整合了民政、国土资源、水利等部门的职能，实现了我国应急管理体系由“单灾种”管理模式向综合性管理模式的转变，实现了部门之间有效地联动与协调，解决了资源分散、条块分割、各自为政等突出问题，提升了政府应急管理的整体效能。但是从中央到地方的机构改革只进行到市县一级，各个省级人民政府在2018年已经建立了应急管理厅，大部分的地市人民政府和县级人民政府也在2019年成立了应急管理局，对照应急管理部的职能整合了市县一级的公安局的消防管理职责、民政局的救灾职责、国土资源局的地质灾害防治职责等职责。但大多乡镇政府仍缺乏专业的应急管理职能部门，在突发事件的预警、处置、救援等环节缺乏强有力的领导和指挥机构，各业务部门的信息资源、人力资源协调与共享程度较低，急需明确乡镇政府应急管理部门的职责分工。 （二）厘清乡镇政府间纵向与横向的职责分工 明确乡镇政府部門间、应急管理职能部门内部的分工与职责，制定工作流程与标准。一般在乡镇政府设立有应急管理工作领导小组，具体的应急管理职能部门是应急管理工作办公室或者是应急管理所，应急管理工作领导小组的组长一般由镇长担任，副组长由乡镇政府各党委委员担任，每个副组长承担一部分专项工作，例如森林防火、防汛抗旱、群体性上访、安全生产事故应急处理、食品安全和环保卫生监督等，应急管理办公室下设有防汛抗旱指挥部、森林防火指挥部、抗震救灾指挥部、交通安全应急指挥部等职能部门。同时，村级应急管理工作联络员也应该明确其职责与权利，在突发事件信息研判与收集上报、突发事件前期处置与救援等方面给予规定。乡镇政府应急管理部门也应与广播电视局等部门加强日常联系，在防灾减灾知识宣传等方面展开合作。以北京市密云区冯家峪镇人民政府为例，该镇在2014年成立了冯家峪镇应急管理工作领导小组，镇长担任组长，下设7个副组长负责新闻发言、群体上访事件应急处理、森林防火和防汛抗旱等具体事务，林业站站长、食品药品监督管理所所长等具体业务部门负责人作为应急管理领导小组的成员参与日常的应急决策[5]。 （三）加强应急基础设施与应急资源保障能力建设 乡镇政府应充分调动各方面的力量，按照乡镇“六有”（有班子、有机制、有预案、有队伍、有物资、有培训演练）、村“三有”（有场地设施、有装备物资、有工作制度）的整体要求进行应急管理体系建设，建立健全市、县、乡、村四级应急管理体系，同时在应急管理场地配备、人员编制规划和应急管理经费保障方面给予明确规定，加大应急管理基础设施建设。以湖南省怀化市为例，该市在加强乡镇应急管理能力建设方面，规范了应急管理机构设置，明确一名副主任专门抓应急管理（安全生产）工作，一般乡镇不低3名专职人员，重点乡镇不低于5名专职人员，园区不低于2名专职人员;明确了保障投入，按一类乡镇不低于8万元、二类乡镇不低于7万元、三类乡镇不低于6万元的标准落实乡镇应急管理机构所需的人员、装备等经费。同时，统一设立了应急管理站，由村级安全员、驻村辅警、灾情信息报送员组成，村办公楼设立了应急站，应急工作经费按每村3000～6000元/年的标准予以落实。 （四）构建共建共治共享的应急管理体系 乡镇政府应加快实现应急管理的协同联动和资源共建共享，实现应急管理效能最大化。坚持预防为主，预防与应急相结合的方针，积极推进条块集合、区域联合、军民融合及资源整合工作，打造全方位、立体化、规范化的应急管理体系。乡镇政府应急管理办公室或者应急管理所负责日常管理和统筹协调，发挥牵头组织各方面协同联动的职能作用，建立起政府、企业、社会组织和公众在应急管理中的协同联动关系，鼓励和引导社会力量参与应急管理工作，整合全社会的应急资源，实现由政府包揽应急管理向政府主导、社会协同、公众参与的多元化、多主体合作共建的应急管理模式转变。如政府外的专业培训机构可以参与政府应急管理教育培训和应急演练;计算机网络科技公司或者行业协会可以与乡镇政府联合开发应急管理系统或者APP软件，利用大数据、云计算、区块链等科技，建立有效的风险预警机制，打造高效、智能化的应急响应平台;政府可以主动与保险公司取得联系，建立综合灾害风险分担机制，通过将政府求助与投保安全责任险、巨灾保险等方式结合起来，建立综合性的灾害保障机制。 乡镇政府是处于最基层的政府，与群众交流最深最密切，熟知当地各种情况，对于各类突发事件可以实现最直接有效地监测并能够迅速及时地处理，因此乡镇政府具备何种应急管理能力对广大人民群众的人身财产安全以及全社会的稳定和谐有着最直接的影响。乡镇政府应急管理能力的提升可以助力乡镇执政能力的提升，这亦是巩固党的执政地位的重要保障和基层党委“立党为公、执政为民”理念的具体体现。 参考文献： [1]中华人民共和国中央人民政府网站.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度? 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL].2019-11-05. http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm. [2]黄树贤.加强乡镇政府服务能力建设，推进基层治理体系和治理能力现代化[J].中国民政，2017（4）. [3]石春林.福清市乡镇政府突发公共事件应急管理研究[D].福州：福建农林大学，2015. [4]刘文龙.乡镇政府应急管理机制建设研究[D].重庆：西南政法大学，2015. [5]北京市人民政府.冯家峪镇应急管理工作领导小组成员名单及职责[EB/OL].2014-01-30. http：//www.beijing.gov.cn/zfxxgk/myq11SS00/gzdt52/2014-01/30/content_335639.shtml. [6]何涛.农村基层疫情防控逻辑、困境与优化路径[J].领导科学，2020（8）. 作者简介：蔡明丹（1988—），女，汉族，广西桂林人，广西警察学院公共管理学院经济师，研究方向为基层治理。 陈妹（1989—），女，汉族，福建三明人，广西警察学院公共管理学院讲师，研究方向为社会治理。 （责任编辑：李直） |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。