| 标题 | 我国跨行政区划检察院改革对策研究 |
| 范文 | 刘珏 严泽岷 〔摘要〕?随着北京、上海成为跨行政区划检察院改革试点，取得了重要的阶段性成果：职能管辖范围基本明确化，案件办理逐步正轨化;机构设置不断科学化，业务人才不断专业化，工作机制不断规范化。但是，跨行政区划检察院改革仍然面临着法律地位不明，立法较为滞后，层级设置不合理，案件管辖规划不科学，机构建制不明等瓶颈。为促进继续深化跨行政区划检察院改革，构建跨行政区划检察院体系，要从明确法律地位、建构组织体系、完善管理体制三个方面着手，全面落实跨行政区划检察院改革政策，促进权力跨行政区划落实落地。 〔关键词〕?跨行政区划检察院改革;司法地方化;司法管辖;省级统管 〔中图分类号〕D926〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2019）01-0080-09 一、 问题的提出 刑事诉讼中的管辖，是指国家专门机关依法在受理刑事案件方面的职权范围与职责分工[1]（57）。在价值维度上，管辖是司法首先要讨论的问题，是司法权运作的起始与基础[2]（51），同时更体现权力制约、人权保障、维护秩序等宪法功能。司法组织的建立、司法权力的配置、国家权力机关与司法机关的关系、当事人权利的救济、公权力的监督制约、司法统一等诸多宪制范畴，是司法权运作的根本追求[3]。跨行政区域检察院改革是本轮司法改革的重要内容，设计跨行政区域检察，主要基于以下两个因素的考量：一是国家结构形式。我国是单一制的结构形式，中央职能与地方职能区别并不是很明显，事权划分是相对的[4]。二是司法区域划分。根据相关法律规定，我国各级检察机关由同级人民代表大会产生，由此产生的司法区划与行政区划是高度重合的。这两者所形成的司法的属地化加之地方利益的存在等多方面的因素导致在我国司法实践中客观地存在着司法上的地方保护主义倾向[5]。跨行政区划检察院改革在中共十八届三中全会首次被提出，“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”后来，中共十八届四中全会提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”中央深改组第七次会议进一步提出“探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。”直到2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》（以下简称《方案》），才正式拉开了在北京、上海两地开展跨区划法院、检察院的改革试点序幕。试点至今已近四年，取得了一定的成果，但也面临跨行政区划定位不明确、缺乏法律依据、设置不合理等问题。在跨行政区划检察院改革面向全国逐步展开的趋势下，不仅在理论层面还是实践层面上都值得进一步的探讨。 二、 我国跨行政区划检察院改革的现状 目前在全国范围内，跨行政区划检察院在全国范围内仅有两个。2014年12月28日，跨行政区划管辖案件的上海市检察院第三分院挂牌成立。除管辖原有的涉铁路运输、轨道交通案件外，经市检察院指定管辖下列案件：一是市第三中级人民法院管辖的行政诉讼监督案件，二是市第三中级人民法院管辖的跨地区重大民商事监督案件，三是上海知识产权法院管辖的知识产权类诉讼监督案件，四是上海海事法院管辖的海事诉讼监督案件，五是上级人民检察院指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件，六是跨地区的重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事案件，七是民航、水运所属公安机关侦查的重大刑事案件、海关所属公安机关侦查的刑事案件，八是上级人民检察院指定管辖的其他重大案件。[6]2014年12月30日，跨行政区划管辖案件的北京市检察院第四分院挂牌成立，北京市人民检察院第四分院管辖以下案件：一是北京市第四中级人民法院管辖的行政诉讼监督案件;二是北京市第四中级人民法院管辖的跨地区重大民商事监督案件;三是北京知识产权法院管辖的知识产权类诉讼监督案件;四是北京市人民检察院指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件及关联案件;五是应由中级人民法院管辖的环境资源保护和食品药品安全刑事一审案件，以及北京市人民检察院指定管辖的其他跨地区重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事一審案件;六是应由中级人民法院管辖的发生在民航、公交、水运领域并由其所属公安机关侦查的刑事一审案件;七是海关所属公安机关侦查的刑事一审案件;八是北京市人民检察院指定管辖的其他重大案件。[7] 北京、上海率先成立的跨行政区划检察院试点，从性质到形式上全面创新，在根本性质上与以往在军事、铁路运输等领域设立的专门检察院明显不同。跨行政区划检察院的设立，是深化司法改革、建立法治社会的重要途径，对打破检察院管辖行政区划及其案件管辖范围限制具有积极的作用，可以促进经费、人事等多方面的统一管理和体制创新，可以更加明晰普通案件与特殊案件的区别，更好地处理特殊案件。行政区划检察院管辖一般案件，而特殊案件现在就是由跨行政区划检察院管辖，也形成了新的诉讼格局。目前陕西省铁路法院、检察院就“行政案件和环境资源案件”正在积极推进跨行政区划管辖试点改革[8]。 （一） 跨行政区划检察院的特点 第一，管辖范围具有分离性。跨行政区划检察院设立前行政区与检察院之间仿佛是“母体双胞胎”，行政区域甚至将各级检察院管辖范围包括进去，使得检察院管辖范围、设置、变更、范围等成为了行政区域的完全依附品。跨行政区划检察院设立最突出的特点就是“跨行政区划”，打破了依托于行政区划设置检察院的限制，检察院管辖范围真正意义上与行政区划进行了适度分离。 第二，管辖案件具有特殊性。新的诉讼格局的产生中行政区划检察院管辖一般案件，而特殊案件现在就是由跨行政区划检察院管辖。跨行政区划检察院设立前，主要是以级别和地域管辖为主要方式，根据一定标准划分案件管辖范围。对于跨行政区划的案件、容易受到地方主义影响等案件被定义为“特殊案件”。跨行政区划检察院设立有利于这类特殊案件的专项管理和解决，对防止区域化与地方主义具有积极的作用。 第三，设置形式具有独立性。从司法实践的具体情况来看，跨行政区划的司法权极容易受到地方权力、地方主义及其个人的干扰。深究其原因，主要是因为司法机关人财物是受到地方的管辖与牵制的，某些情况下是被迫“地方化”。跨行政区划检察院对打破行政区划界限具有积极的作用，与其他检察院来说具有独立性、独特性和专门性，从形式设置上也具有明显的独立性，不需要受到地方主义的牵制和影响，对检察机关检察权的依法行使和独立行使具有积极的保证作用。 （二） 跨行政区划检察院改革试点取得的成效 党的十八届四中全会后，多次召开会议确定上海和北京为试点，在管辖范围和办案机制方面取得了新的突破。以上海市检察院第三分院为例，作为首个跨行政区划检察改革试点的检察院，截止2017年12月31日，共受理新增管辖案件615件1070人，其中海关案件405件737人，危害食品药品安全案件24件102人，侵犯知识产权案件51件78人[9]，确定的各类跨行政区划检察院特殊案件管辖已全部覆盖。从改革试点方案八类特殊案件管辖情况来看，已经实现跨行政区划检察院全部覆盖。总的来说，跨行政区划检察院改革试点取得了明显的阶段性成效，具体包括以下几方面： 第一，职能管辖范围基本明确化。坚持以“构建普通类型案件由行政区划检察院办理，特殊类型案件由跨行政区划检察院办理的诉讼格局”为目标，上海市检察院第三分院、北京市检察院第四分院就案件管辖标准进行了积极的探索和研究，以跨地区与易受地方因素影响为原则进一步明确了跨行政区划检察院受理特殊案件的范围与标准[10]。其中北京《关于北京市人民检察院第四分院（北京市人民检察院铁路运输分院）案件管辖的规定（暂行）》，以及上海《关于跨行政区划人民法院、人民检察院刑事案件管辖的规定》和《关于跨行政区划人民法院、人民检察院民事行政监督案件管辖的规定》，都对试点跨行政区划检察院的职能管辖范围进行了进一步界定和明确。 第二，案件办理逐步正轨化。就目前北京四分院与上海三分院特殊案件办理情况来看，已经覆盖到中央确定的八类（“知识产权、行政诉讼、环境资源保护、食品药品安全、海关、海事、航空、水运”）特殊案件，在知识产权、食品药品监督、环境保护等领域的跨行政区划特殊类案件办理已经步入正轨。从案件内容来看，跨行政区划检察院管辖范围正在逐渐拓宽，也正在积极向与人们切身利益相关且人们深刻关心的案件办理靠齐。 第三，机构设置不断科学化。就试点效果来说，坚持以“精简高效”为基本原则，管理扁平化为发展方向，促进办案组织更加专业化方。同时其中，机构设置不断科学化，将精兵强将输出到检察院管辖工作最需要的部门中去。目前北京四分院机构改革已经初具成效，检察院已经从14个部门整合减少缩减为为9大部门[11]。 第四，业务人才不断专业化。随着试点工作的进一步推进，北京四分院与上海三分院加强了主任检察官、检察官助理、入额检察官等的选聘任用，推动业务人才不断提高专业化高素质，而这正是保障跨行政区划案件管辖与办理的根本保证。其中，北京四分院与上海三分院以考察测评为方式，分别完成了“首批10名主任检察官、40名检察官助理”的任命工作，以及“36名入额检察官，26名检察官助理”的择优确认工作[12]。两个分院试点以选任、选调与招录等方式，充实了检察院中层干部力量，围绕“知识产权、行政诉讼、环境资源保护、食品药品安全、海关、海事、航空、水运”八类特殊案件类型择优确认了高素质专业化检察类人才，在一定程度上也充实了检察院跨行政区划办案力量。 第五，工作机制不断规范化。北京四分院与上海三分院两试点检察院积极加强工作机制的建立和完善，促进跨行政区划检察院工作机制不断规范化。其中北京四分院建立了良好的沟通联系工作机制，与北京四中院、知识产权法院等通过沟通交流，在民事、行政审判等方面达成框架协议;按照检察改革部署要求拟订《检察官办案权限规定》等12项配套制度以及《在办理职务犯罪案件中加强侦捕诉监督配合的实施办法》等文件9个[12]。而上海三分院通过探索也建立了高效的工作联系配合制度以及执法办案衔接制度。 三、 我国跨行政区划检察院改革遭遇的瓶颈 新形势下跨行政区划检察院改革也受到了人们的广泛关注，上海三分院、北京四分院跨行政区划检察院挂牌成立是新的起点。但无论从试点范围来看，还是从格局设置情况来看，都与四中全会所提出来的要求还存在着差距，主要问题体现在如下几个方面。 （一） 法律地位不明确 跨行政区划检察院的法律地位是指其在检察机关组织体系中所处的位置，具体而言包括两方面的内容，即其与其他检察机关之间的纵向、横向关系[13]。跨行政区划检察院并非凭空产生的“空中楼阁”，而是依托于原铁路运输检察院建立起来的。《人民检察院组織法》（以下简称《检察院组织法》）第二条规定：“中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。”在人民检察院组织体系中并无对跨行政区划检察院的定性，故其法律定位一直存在争议。随着监察体制的改革，无形中检察机关被推向了重大改革的当口。2017年5月2日，全国人大常委会公布了2017年立法工作计划，《检察院组织法》启动修改[14]。在草案形成过程中，跨行政区划检察院的法律定位问题就受到了广泛的关注。关于跨行政区划检察院的法律定位，主要存在以下三种观点： 第一种观点认为，跨行政区划检察院是不同于地方检察院与专门检察院以外的独立地位的检察院。“一是跨行政区划检察院是相对于地方检察院而言的，其与地方检察院是对应、平行关系，不应当属于地方检察院范畴。二是跨行政区划检察院管辖的是易受干扰的特殊案件。跨行政区划检察院相对宽泛、多样性的管辖与对特定领域案件进行专属管辖的专门检察院有着明显的区别，跨行政区划检察院不宜归为专门检察院，只能定性为新型、独立类型的检察院。”[13]第二种观点认为，跨行政区划检察院应定义为专门检察院。“将跨区划检察机关确定为专门检察机关既符合跨区划检察机关在原铁路运输检察院基础上改造、扩充的制度沿承关系;也有利于最大程度地避免跨区划检察院受到地方权力机关各种体制内与体制外的干预。同时，这还有利于降低机关组织性改革的难度，便于推进跨区划检察院刑事案件管辖的相关改革，确保改革的合法性、合宪性。”[15]第三种观点认为，跨行政区划检察院应定位为派出检察院。其中，有意见认为跨行政区划检察院应定位为最高检的派出院。“将跨行政区划检察院定位为最高人民检察院的派出机关，既可以最大限度地实现跨行政区划检察院的设置初衷，也有利于降低《检察院组织法》的修法难度。”[16]（310）还有意见认为，跨行政区划检察院应定位为省级检察院的派出检察院。“作为最高人民检察院或省级检察院的派出院，其直接受最高人民检察院或省级院领导，有利于跨开各级地方保护，排除各级地方干扰，实现跨行政区划检察院的设置目的。”[13] 2018年6月19日上午，全国人大常委会再次审议“两院”组织法修订草案，对比一审稿，二审稿删除了有关设立跨行政区划检察院的条款[17]。遗憾的是本次修法仍未对跨行政区划检察院作出明确定位，虽然相关负责人表示“条件尚不成熟”，但跨行政区划检察院体制改革的开展均需以其法律定位为基础，故这一问题的解決亟待解决。 （二） 立法较为滞后 从现行法律框架来看，针对跨行政区划检察院设立的法律规定还基本上处于空白领域。一方面，是因为缺乏国家最高立法机关授权。根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第8条的规定，人民法院、人民检察院的产生、组织和职权，以及诉讼制度只能制定法律，并不能以其他途径产生。现有跨行政区划检察院的设立是通过中央全面深化改革领导小组通过的《方案》建立的，根据《立法法》第7条的规定，只有全国人大或全国人大常委会（在全国人大闭会期间）才有权修改或补充基本法律。故目前跨行政区划检察院是缺乏国家最高立法机关的授权的。另一方面，是因为与现行法律无法衔接。如前述，目前跨行政区划检察院的法律地位尚不明确，故其组织机制上并不能对应《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国宪法》第135条规定：“中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。最高人民检察院检察长每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。人民检察院的组织由法律规定。”与《检察院组织法》的相关规定。此外，在其管辖范围上也无法与相关法律相衔接。从现行《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）来看，只针对按照行政区划划分的检察院以及专门检察院管辖的范围，并未规定跨行政区划检察院的管辖范围，因此相关法律必须做出相应的修改或者扩大解释才能够完成与跨行政区划检察院的相衔接[18]。 因此，立法的之后导致跨行政区划检察院试点举步维艰，如果没有具体可行的法律制度作为依据，将难以更大范围进行推广和辐射试点范围。 （三） 单一诉讼层级“衔接”困难 就目前跨行政区划检察院的改革，试点的上海三分检与北京四分检两个检察院，对应的均是中级人民法院。单一的诉讼层级导致跨行政区划检察院改革中出现“多头管理”的现象，而且在与基层院、法院以及铁路公安院对接中难免存在许多问题。 第一，与上下级检察院、法院的衔接问题。单层级的机构设置，意味着跨行政区划的检察院、法院的上下级检察院、法院仍以行政区划为划分。也就是说，跨行政区划检察院所办理、相应跨行政区划法院审结后的案件，若由于检察院抗诉或当事人上诉、申诉等引发案件的上、下级移动，案件将会回到以行政区划划分管辖的法院、检察院办理[13]。离开了跨行政区划的检察院、法院，这些案件是否会受到司法地方化的影响？跨行政区划法院、检察院改革的意义还能否得以实现？“上海市检察院第三分院发挥铁检系统原本就有的‘去行政化的体制基因和‘跨行政区划的优势，把分布在长三角的三省一市的5个铁检基层院纳入改革视野，提出铁检基层院与上海市检三分院在改革试点中，实现工作联系体、改革结合体、命运共同体的‘互动。”[19]显然单层级机构设置仍无法从根本上解决这一问题。 第二，跨行政区划检察院与法院对接问题。跨行政区划法院、检察院，由于自身的定位不同，决定了他们工作侧重点与办案格局方面的差异性。《中华人民共和国行政诉讼法》第18条规定：“省级人民法院根据实际情况，经最高人民法院批准后，可确定若干法院跨行政区域管辖行政案件。”而《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》提出铁路法院变为跨行政区划法院时管辖范围仍然包括重大行政案件的这一内容保持不变。跨行政区划法院设立时更加关注行政、民商事案件，其行政、审判力量配备自然根据行政、民商事案件来决定;跨行政区划检察院设立强调“跨区域”“重大”“易受地方影响”等因素，赋予了跨行政区划检察院案件管辖的“特殊性”，对于刑事案件办理则处于一个被动区域，人员配备、职能对接等出现了不协调、不一致的问题。 第三，跨行政区划检察院与铁路公安对接问题。铁路检法系统改革坚持属地管理模式，考虑到铁路安全和运输秩序维护的重要性，目前铁路公安是受公安部、铁路总公司的双重管理和领导，这使得铁路公安处于尴尬的局面。再者，铁路公安与铁路系统又不可能剥离出来，如果人为割裂开来将会对地方公安带来新的矛盾，也不急于铁路运输安全管理与秩序维护。新形势下正在启动铁路局新一轮整合重组工作，在管辖范围、机构设置等方面公安部和铁路检察院仍然会存在着矛盾，如何加强工作配合成为跨行政区划检察院改革的心瓶颈。 （四） 案件管辖规划不科学 从具体实践情况来看，跨行政区划检察院“特殊性”“跨地区”“重大”“易受地方影响”等因素不易体现，这主要因为是核心概念定位不清晰，管辖范围规定难以精准准确把握。 第一，跨行政区划检察院的文件规定与具体实践情况相矛盾。以环境资源保护特殊类案件管辖来说，犯罪具有直接的行为危害性和跨行政区划性，这也是跨行政区划检察院改革的重要理论依据。但是，《中国人民共和国刑法》《中华人民共和国刑法》第338～346条规定了破坏环境资源类犯罪。的规定，关于环境资源保护类犯罪的最高刑期为十年以上有期徒刑，而《刑事诉讼法》《中华人民共和国刑事诉讼法》第20条规定：“中级人民法院管辖下列第一审刑事案件：（一）危害国家安全、恐怖活动案件;（二）可能判处无期徒刑、死刑的案件。”中规定突出了中级法院管辖标准，为无期徒刑、死刑的案件。这就明显使得对于跨行政区划检察院中的“重大”“跨地区”的概念及具体范围缺乏相应的法律依据作为支撑，判断标准难以实现有效的统一，案件办理与处置存在着多种情况，易破坏司法的公正性与权威性[20]。 第二，跨行政区划检察院指定管辖过多。指定管辖带有极强的主观性，对于“跨地区”“重大”“易受地方影响”等特性的判断缺乏明确的法律依据，只能依靠主观性判断，难以形成管辖与案件办理的常态化。而且跨行政区划检察院要受到上级检察院的管理领导，对于指定管辖他们只能选择被动接受，同时地方公安机关和检察机关又具有明显的独立性，他们是不可能提前通报有效的证据。于是在案件办理过程中充当的是出庭应诉的地位，造成了严重的司法环节重复现象，大大降低了案件办理效率低下，最后影响了司法公信力。 第三，管辖范围重复。跨行政区划检察院设立后存在着重复性的地区管辖。改革前主要是进行地方线状管辖设置，改革后采用跨省管辖，与属地管辖不相匹配。同时，属地移交和管辖是跨行政区划管理的根本途径，但是这容易导致部分案件管辖存在着“真空”领域。 第四，民行对跨行政区划检察院监督有限。跨行政区划检察院下辖非本省的基层院，主要是由省级院指定，对于民商事、环境污染、知识产权等重大案件来说主要是受市检察院理监督，则排除了跨行政区划检察院的监督，这种情况下消解了“跨”的功能，也会导致民行对跨行政区划检察院的监督不力。 （五） 机构建制不完善 司法对跨行政区划检察院的监督管理呈“线性”趋势，对于跨行政区划检察院不能直接套用地方行政司法制度，条状管理将会带来许多问题，使得机关建制不明。首先会导致司法资源分布不均。“目前各地的检察经费管理基本实行以同级政府管理为主、上级检察机关管理为辅的模式。”[21]但是由于各个地区经济发展水平差异很大，使得全国各地检察院待遇也存在着一定差距，容易引起人才流失，直接导致严重的案件办理两级分化。其次因为缺乏稳定持续有效的保障，加之体制改革过程中忽略的许多细节性问题，不仅会造成人员与制度的损失，更会使得检察院工作人员工作不可预见性大大增强。同时经费保障对跨行政区划检察院存在的延迟情况，尤其是涉及到一些重大案件时正常职能履行存在着经费制约，更使得建制不明成为了跨行政区划检察院改革的一个新的问题。 四、 突破我国跨行政区划检察院改革瓶颈的对策及意义 如前所述，跨行政区划检察院体系改革主要旨在解决司法地方化的问题。因此，本次改革在增强权力制约、提高司法公信力等方面有重要意义。一方面，国家行政制度与司法制度作为国家治理体系的重要组成部分，新时期“推进国家治理体系和治理能力现代化”，必须要适度调整国家行政制度、司法制度，重新探索构建行政与司法体系。跨行政区划检察院的设置与改革也是促进国家治理体系完善的重要内容，对国家治理能力现代化与权力制约平衡具有不可替代的作用。跨行政区划检察院改革，是继续依托于法律强化其对权力及其职能的监督与制约，从客观因素来看也是“司法权回归中央属性”所提出来的要求。这不仅是对司法改革的有益补充，也是未来促进权力进一步制衡的根本选择。另一方面，司法区划与行政区划高度重合导致司法地方化问题难以避免，管辖实践中的随意性状态使得案件办理处于不稳定、不可预见和不确定的状态，不仅引起了检察管辖方面的争议，也造成了司法资源浪费的问题，最终严重影响了司法的公信力。因此跨行政区划检察院改革中可以更好地分离特殊案件与普通案件，处理特殊案件，明确特殊案件处理原则，从而更好地利用司法资源、解决司法地方化问题，从根本上来提升司法制度的效率。此外，权力得不到相应的监督必然会受一些因素影响而滋生腐败，由于目前在公安、法院监督领域检察院还没有实现全面有效的监督，监督范围还存在着真空领域。因此，跨行政区划检察院改革可以进一步促进法律监督，明确各个问题管辖范围，面对新问题、新情况有专门负责的机关去应对和解决。 跨行政区划检察院是我国检察院组织体系的新尝试，在体制构建的过程中需要“摸着石头过河”，在探索中逐渐发现问题，解决问题。故我们要以司法实践作为检验理论设想的蓝本，时常反思与探讨。对于前述现阶段我国跨行政区划检察院存在的问题，主要沿着“法律定位—组织架构—管理机制”的思路予以应对，具体而言，体现在以下三个方面。 （一） 加快立法，明确跨行政区划检察院的法律地位 跨行政区划检察院改革的首要问题即明确其法律定位。纵观各国司法制度的发展过程，都遇到过司法地方化的问题。司法制度较为成熟的国家普遍遵循司法区划与行政区划适当分离的原则，以司法区划为基础设置司法机关，以减少地方保护主义对司法办案的干扰[22]（300-309）。考虑到我国司法资源的有限性与解决司法地方化的目的性，因此没有必要将跨行政区划检察系统独立于现行的检察院组织体系之外。故笔者认为，我国跨行政区划检察院应当定位为省、县一级检察院的派出机构。第一，跨行政区划检察院不是新产生的独立类型。我国原有建制较完整，无需建立新的独立类型的检察院体系。比如全国铁路检察机关管理体制改革使铁路检察体系成为跨区划检察院的天然依托[23]。具体而言，可以利用现有的铁建体制进行改造。“一是以现有的17个铁检分院和59个基层铁检院为基础设立跨区县的基层跨区划检察院和跨地市的上级跨区划检察分院。二是逐步建立跨省际区划检察院。”[20]第二，跨区划检察院与专门检察院定义不符。“专门人民检察院是指在我国特定组织系统设置的检察机关，其有专属管辖权，保护特定的社会关系。”[24]（895）但从前述上海、北京两地的试点跨行政区划检察院的管辖范围来看，管辖案件涉及多重社会领域，调解多重社会关系，故从定义的角度来看与专门检察院有着本质的不同。第三，跨行政区划检察院作为派出机构是可行的。《检察院组织法》第2条规定：“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。”故派出检察机构已发展成为我国检察机关的重要组成部分[25]，跨行政区划检察院作为派出机构不仅不与现行法律相矛盾，同时也能够解决层级的衔接问题。 （二） 促进机构设置层级化，加强案件管辖规划 层级设置是跨行政区划检察院继法律定位之后第二重要的制度设计内容。由于现阶段建制单层设计的缺陷，因此“必须根据我国两审终审制的审级制度，建立至少三层级的跨行政区划检察院组织体系，让易受干扰的特殊案件从一审到二审，全程都在跨行政区检察院组织体系中流转、办理。”[13]具体而言，为防止司法机关地方化、行政化，排除地方保护主义对跨行政区划检察院的地方干预，可以借助经验实施“小跨”“中跨”“大跨”跨行政区划检察院。首先，加强跨区划基层检察院设置，实现小跨。地级市基层检察院行政区划存在着过于细密化的问题，容易引起司法资源与司法工作效率不高。因此，要加强司法资源的整合和优化，集中检察院各个领域优秀人才，加強跨区划基层检察院设置，着力缓解基层司法人才缺乏的压力，为“特殊案件”跨区划办理创造条件[26]。其次，加强跨区划地市级检察院设置，实现中跨。某些地方地级市行政区划设置仍然也存在着过密的现象，对于管辖地级市较多的省份来说，地级市过密设置检察院也会导致司法资源浪费[27]，要针对案件类型实施特殊办理。最后，加强跨省级区划检察院设置，实现“大跨”。围绕中部、西部等地区，促进特殊类诉讼案件、重大环境资源保护案件实现省级区划检察院合作办理。这对跨行政区划检察院改革设置了新的难题。要灵活使用指定管辖、提级管辖、异地管辖等方式，跨行政区划检察院办案过程要消除地方因素的干扰，并加强“负面清单制度”的建立，更好地促进层级设置。 （三） 多部门协作探索，建立科学化管理体制 跨行政区划检察院的设立，是促进检察机关依法行使检察权、确定检察权独立的必然选择[27]。促进检察权的独立虽然有利于科学诉讼格局的构建，但也对行政管理体制提出了新的要求，为司法管理体制改革带来了新的情况和挑战。具体而言，主要可以从以下三个角度入手。 第一，加强信息化平台的应用与资源共享，促进“侦查监督、立案监督、审查起诉、执行检察、公益诉讼”等领域建立与对应“法院、地方公检法机关、地方党委政府”等高效的工作沟通协调机制，加强跨行政区划检察院与基层院、法院以及铁路公安的衔接。对于案件办理及其管辖权争议问题，要借助行政权力促进基层院加强办理。首先，要加强信息资源共享平台在跨行政区划检察院改革工作中的应用，建立严格高效的联系沟通机制。跨行政区划检察院要与下辖区域内的公安部门、税务局、环保部门、国土厅等单位加强合作，构建信息共享平台促进案件网络监督系统化和全面化，全面掌握案件办理情况。要与律师协会等加强协作配合工作机制的构建，为跨行政区划检察院工作提供保障。其次，促进跨行政区划检察院与行政执法、刑事司法进行有效的衔接。要合理利用利用信息化平台，加强信息资源收集、共享与权力监督，重点解决和突破“发现线索难、立案监督难、监督处理难”问题，促进行政执法方面构建科学合理的模式。 第二，加强检察官队伍的专业性。跨行政区划司法机关的良性运行有赖于高素质专业化的法官、检察官队伍。不仅要完善司法人员选任管理制度，改革法院院长、检察院检察长的产生方式，而且要建立法官、检察官遴选委员会制度[28]。结合前述的管辖规划，跨行政区划检察院才能达到司法资源分配最优，避免两极分化的现象。 第三，分阶段逐渐实现检察院人财物管理的独立。本轮司法改革如火如荼的“人财物省级统管”改革正是为了解决司法地方化、行政化的问题[29]。由于我国尚未完全实现人、财、物的省级统管，因此为避免司法地方化而设立的跨行政区划检察院来讲，人、财、物的独立就显得尤为重要。“检察机关的设立形式并非关键，人财物的控制才是核心。”[22]（309）就目前而言，贯彻落实检察院、法院的人财物的省级统管是十分必要的。 五、 结 论 跨行政区划检察院改革，促进人民法院和人民检察院跨行政区划办理案件，是党和国家为“全面深化改革、全面推进依法治国”所提出来的一项创新性举措，对促进权力制约、解决司法地方化、促进检察权独立与提高司法公信力具有积极的作用，有利于构建和完善具有中国特色的社会主义检察制度。跨行政区划检察院改革，旨在解决由国家结构形式与司法区域划分等因素导致的司法地方化的问题。目前我国跨行政区划检察院改革实施过程中，遇到了一些瓶颈。具体而言，在法律属性上来看，相关立法较为滞后导致跨行政区划检察院的法律地位尚不明确;从诉讼层级设置角度上来看，单一诉讼层级的设置导致不同层级、不同区域的案件衔接较为困难;从组织机制来看，也存在案件管辖规划不科学、机构建制不完善的问题。这些都导致跨行政区划检察院在嵌入既有检察院体系的过程中存在一些障碍。解决前述问题，要从立法、司法两个角度进行。在法律层面，要加快立法，明确跨行政区划检察院的法律地位，这对于跨行政区划检察院体系的发展、完善起到决定性、方向性的作用;要设置合理化的层级，在“两审终审”的原则下与既有检察院、法院层级进行合理衔接。在司法实践上，应实行多部门协作探索，建立科学化管理体制，要注意具体实践过程中潜在问题的挖掘和预防，建立动态化常态化的改革工作机制，为促进跨行政区划检察院改革精准化落实落地、构筑司法改革新高地创造条件。 〔参考文献〕 [1]?杨开湘.刑事诉讼法[M].长沙：中南大学出版社，2016. 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