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雄安新区：实现南北平衡的突破口

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陈甬军

〔摘要〕从区域经济发展的角度来看，雄安新区设立的基础意义在于“疏解北京非首都功能”“调整优化京津冀城市布局和空间结构”；而从全局考虑，作为“创新驱动发展新引擎”，推动新一轮改革开放，对接“一带一路”战略，雄安新区更将成为我国南北平衡的突破口。受制于自然条件与发展所处的历史阶段，雄安新区的建设和发展同样面临着一些挑战。实现雄安新区的各项宏伟目标可能至少需要20年，必须分阶段、按规划、科学有序推进。

〔关键词〕雄安新区；非首都功能；南北平衡；京津冀协同发展；千年大计

〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2017）04-0051-03

雄安新区是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区。从区域经济发展的角度来看，雄安新区设立的基础意义在于“疏解北京非首都功能”“调整优化京津冀城市布局和空间结构”；而站在我国国民经济发展的全局考虑，作为“创新驱动发展新引擎”，雄安新区更将成为我国南北平衡的突破口。即便如此，雄安新区的发展与建设仍然面临着不小的挑战，完成“千年大计、国家大事”的历史使命至少需要20年时间。

一、基础意义：疏解北京非首都功能，促进京津冀协同发展

雄安新区设立的首要任务在于疏解北京非首都功能。尽管北京市政府已逐渐迁往通州区，但通州仍然在北京范围之内。而北京的非首都功能需要一个更大的腹地来集中承载，相较于秦皇岛、张家口等备选方案，雄安新区作为冀中南的保定地区的中心点，地理区域广阔、平整，开发强度低，交通条件好。我国目前有充沛的基建能力，具备中高端的修桥修路、建机场修港口的技术和能力来打造一个新城。另外，雄安新区不需要建新的机场，首都新机场完全可以覆盖这一区域的通勤范围，有利于京津互动、全球互通。

从促进京津冀协同发展的角度来看，京津冀城市群的空间规划和布局需要保定这一“点”，以便和京、津共同构成三角形的稳定状态。两年前，京津冀协同发展战略启动之时，就有学者提出将保定作为副都或者首都副中心，后来虽然这样的声音淡化了一些，但是实际上相关研究并没有停止，特别是在解决北京交通、空气、人口负荷太大等突出问题方面，倒逼决策层提出行之有效的解决方案。

当然，必须认识到，相较于北京、天津，河北省整体的发展较为落后，产业转型升级的任务很重。根据长三角、珠三角的经验，京津冀要想实现协同发展，必須实现中心区域和相邻区域发展步调上基本同步，设立雄安新区将有利于提振河北经济发展，形成一个新的增长极。事实上，河北过去也依靠自身发展做了一些文章，例如曹妃甸、唐山的开发等，但是由于各种原因取得的成效并不显著。现在在冀中南腹地打造一个新城，使河北经济发展形成新的增长极，与张家口一道，将对河北今后一二十年发展起到巨大的推动作用。这样，可以基本确保在疏解北京非首都功能的基础上，促进京津冀协同发展。

二、长久之计：推动新一轮改革开放，对接“一带一路”战略，促进我国经济南北平衡

雄安新区的设立在党的十九大召开前期。从本届政府的治理进程来看，前几年重点抓反腐、军队整顿，解决了对内的政治稳定，为全面的经济改革创造了稳定的政治环境。经济建设将是接下来党和政府工作的重中之重。特别值得注意的是，在党的十九大即将召开之际，提出设立雄安新区，这与当年设立深圳特区、浦东新区的背景相似。雄安新区可以理解为政治背景推动下的新一轮改革开放大幕开启的象征。作为新区，许多新政策、新思路能够得以推行，为更大范围推开先试先行。

北方向来是中国的文化、政治中心。伴随着我国经济中心不断南移，必然会产生许多冲突与矛盾。根据我国国家统计局各省、自治区国内生产总值统计，自1993年-2016年的24年间，我国南方各省国内生产总值占比约60%左右，北方各省国内生产总值占比约为40%。①一方面，我国经济进入新常态以来，我国南方、北方各省国内生产总值的差异逐步扩大的趋势不容忽视（见下表）。值得一提的是，2016年，我国南北方各省、自治区国内生产总值比值为59：41，这一数据与1993年，我国南北方国内生产总值的比值相同。因此，从全局出发，通过雄安新区这一突破口，激活北方经济发展，促进中国北方形成另一个强大的增长极，实现与南方发达地区的比翼齐飞，达到相互平衡的目的，“千年大计”的含义应更多地从这个层面来理解。

另一方面，不容忽视的是，作为新区，雄安未来也将承载起与“一带一路”战略对接的重要作用。“一带一路” 战略已推出多时，但是都局限在华东沿海地区的“一路”与西北各省的“一带”，似乎与京津冀地区没太大关系。作为引领未来国家发展的重大战略，雄安作为特设的新区刚好就与“一带一路”战略有了对接的结合处。当然内涵怎么展开、起何种作用，值得进一步探讨。

三、雄安新区的机遇与挑战

雄安新区将成为“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的集中施展平台。从目前各地对“五大发展理念”的推行和实践情况来看，各地都处于零敲碎打阶段，将雄安新城打造为新发展理念的实践平台，对于在全国更大范围内推进有重大示范意义。

雄安新区的设立有其必然性。从国际城市治理经验来看，很多国家都是首都发展遇到难题的时候，在首都周围另造一个新城。例如，马来西亚首都吉隆坡为了减负，就在离吉隆坡25公里附近的太子城建了新行政首都，中央政府很多机构搬到那里去，早起晚归，利用通勤车来回也不成问题。从我国的实际情况出发，以下两方面原因决定了在雄安设立新区这一决策：第一，迁都成本太大，会对国运产生很大影响，所以这种观点一般只是人们议论一下，不会进入决策层的考虑；第二，扩展首都功能，在京津冀区域内打造一个新城，将部分首都功能移过去，同时使城市群空间、交通、生态和人口负载的体系均衡分布，所以在保定周围打造一个新城就提到议事日程上来。

受制于自然条件与发展所处的历史阶段，雄安新区的建设和发展同样面临着一些挑战。首当其冲的是资金问题。由于近年来国内货币超发严重，雄安新区这样大规模的建设，不管是采取发行国债、PPP或者中央政府投资的方式，都要将其对长远的影响控制在一定的程度，如何把握这个“度”需要通盘考虑。建设雄安新区与设立深圳特区和浦东新区时不同，深圳拥有与香港毗邻的优势，不少部委机构和地方办事处的设立为深圳带去了诸多资金；而上海建设浦东新区则主要是利用外资和本地城市发展过程中积累的资金。雄安新区最大的优势是有中央政府的权威，明确其作为北京非首都功能的集中承载地，这个可以带动国有资本的进入。与深圳、浦东相比，雄安新区远离港口，因此建设最大的挑战是外资的进入可能因此受到影响。而能否吸引社会资本的进入，则取决于新区的投资环境以及项目盈利情况，有待进一步观察。

其次，雄安新区的建设受制于自然环境。白洋淀曾经几次干枯，现在主要依靠南水北调及河北省内的几座水库来保证白洋淀维持在一定水位。按现在人口规模算，用水量还比较少，但是如果未来新区增加到300万人口甚至更多，用水强度将大大增加，水资源如何补充就涉及到更大范围的南水北调，包括引长江水、黄河水，这个还需要进一步统筹规划。

四、雄安新区：建设正当时

实现雄安新区的各项规划宏伟目标可能至少需要20年时间，其中，主要可分成以下四个阶段：

第一个阶段是2014年-2017年，这是对雄安新区建设方案的筹划期。期间的主要目标在于听取不同意见，其成果是在2017年四月推出完整方案。

第二个阶段是具体规划和初步建设期，大概需要两到三年时间。雄安新区筹委会已经着手开始工作，意味着雄安新区规划已经启动了。我认为最快也得一年时间才能完成规划，包括总体规划、开发强度、白洋淀生态保护规划等内容，一部分项目在规划结束后就可以动工，大概五六年之后雄安新区就会有一个初见成效的办公区和城区。上述两个阶段预计将在“十三五”期间实现。

第三个阶段是“十四五”期间，需要启动大规模的建设工作。重点完成创新驱动，引进融合，产业升级转型，生态培育，绿色、智慧、低碳城市以及现代宜居城市等建设任务；同时，在“十三五”与“十四五”的衔接期，要启动一部分中央企事业单位、医院、高校等的搬迁工作，搬迁的方式可采取政治动员与市场机制相结合的办法。

最后一个阶段则是“十五五”和“十六五”的十年时间，要将雄安新区建成为一个新的城区，与京津冀有机融合，成为中国北方新的增长极，达到有效分散北京非首都核心功能的作用。同时，雄安也将成为在城市管理、产业布局方面有着高标准的样板新城。

【责任编辑：劉彦武】

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