| 标题 | 城中村改造中土地法律问题研究 |
| 范文 | 摘 要 本文先主要对城中村概念及当下存在的土地法律问题进行大致阐述，并在合法范围内针对土地问题提出相应的解决对策，为城中村改造提出法律支持。 关键词 城中村 改造 土地 法律问题 作者简介：张灿，南京大学法学院。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.307 “城中村”问题并非单一形成，综合大部分国内学者想法，大多是认为我国长期实行的城乡二元体制，导致市场运行规则问题受两种土地制度（城市国有土地、农村集体土地）影响而形成城中村问题，才是形成此类土地问题最根本原因。其中，“城中村”土地就是指纳入农村集体所有制的土地被城市国有土地围绕形成的景象，而国家设立此类制度的根本目的，就是利用土地生产来保障当地村民的基本生活 。但是随着我国经济水平的大力发展，城镇化发展也不断提上进程，“城中村”土地原本具备的核心功能已经逐渐丧失，甚至某些地区已经完全丧失，从某个角度看，其土地性质已经较传统集体土地性质出现明显变化。虽然这些土地仍在城市划分范围内，但土地所有权仍是纳入城市土地集体所有制中，且还会随着城市化发展脚步的不断加快，对当地城市建设及发展造成不利影响，是现今我国国有土地市场所忧虑的问题之一。此外，城中村中的治安问题及如何治理也是城市规划及管理时所需解决的重点问题。所以，“城中村”改造工程实施势在必行，但是工程所涉及土地权属流转、村民社会保障制度等问题较多，尤其是土地问题，若不及时处理会不利于“城中村”改造程序的有序进行。 因此，本文笔者现针对此类工程所射击的土地法律问题进行大致阐述，并提出相应的解决方案，仅供参考。 一、“城中村”概念及其土地法律问题分析 （一）“城中村”概念 现今针对“城中村”概念的论述，其实仍未有个统一说法。追究原因都是因学术研究者都在开展研究时未能统一视角及方向，例如，一部分学者开展研究时，是以经济学方向展开探索，其观点是城中村在城市中其实是块特殊区域，区域特殊性具体体现在城市规范范围内保留集体所有制和实行农村管理体制；部分学者则是表明不同观点，觉得城中村指的是虽处边缘但已经划入城市规划和管理中，而户籍仍然是以农村自持；还有学者以建筑学方向开展探索，认为城中村是城市部分区域无法跟上整体城市化建设发展脚步而出现的特殊情况，此类现象多是在大中型城市中出现 。 综合上述学者观点，笔者认为“城中村”概念应当广狭两义。其中，广义指的是以下几种情况： 第一，村里用于农耕的土地过少或者已经没有，大部分农民生活起居和家庭收入基本上等同于城市居民水平。 第二，城市建成地周边纳入城中村范围，村内还有农民的基本生活是依靠农用地耕种来维持。 第三，城中村置位于城市远郊地区，该区域土地面积分配是以农用地为主，故当地产业是以土地耕种为主，但因土地规划至城市区域范围内，所以归为城区。 狭义则是简单明了指出“城中村”就是上述第一种类型，表明是城市只余下小部分土地作为集体土地，大部分村内集体土地都是通过征收来拓展扩建建设面积，故大部分村民也是以城市居民自持，但管理时却仍然是遵循农村管理流程来开展行。本文主要是以“城中村”狭义作前提，所提策略、考量及分析的土地法律问题也是以此为主。 （二）“城中村”土地法律问题分析 执法人员明确掌握我国现行法律体系中涉及到“城中村”改造的相关法律条规，才是解决“城中村”土地现状问题的重要前提。笔者先大致阐述“城中村”改造时所需涉及到的土地法律及相关障碍问题，具体如下所示： 第一， 论述层面以宪法为主的话，该条规中就明确表明城市土地属于国家所有范畴。而农村及城市郊区的土地中，除去法律规定和划分好的国家所有面积，剩下都是以集体所有制进行管理，包括宅基地和自留地等。宪法中对于“城市的土地”及“城中村”土地性质作出了解释，可以看出以前宪法制定时，结合当时国家发展进程来看，“城中村”土地性质明显是属于农村集体制，而随着社会经济水平的高速发展，当下“城中村”土地属性是与城市立法价值观呈现冲突关系 。此时笔者做个设想，假如早期制定宪法时，那立法者在规划城市区域和建设时都是将版图投入在一个狭窄的孤岛上，可想而知，城市发展陷入的难堪境地也会不言而喻。 所以，笔者认为，应当落实“城市土地范畴”的划分工作，为“城中村”改造奠定法律基础，已达到立法者立法的根本的。 第二，论述层面以法律为主的话，早年修订的《土地管理法》中，《土地管理实施条例》经国务院颁布后，就可以看出，农村集体成员身份在变更为城镇居民后，其土地所有权应当归属国家。“城中村”改造时可利用该条规定来作法律保障。 此外，该条规定转制的客体是以农村集体经济组織全部成员才可执行，表明该条法律生效标准是当地农民全部转为城镇居民为止。 二、当前“城中村”改造的立法现状 （一）土地征收程序 结合现下土地法规进行分析，笔者认为我国对农村集体土地权属变更的规定仍缺乏详实，所以土地征收程序可以说是将“城中村”改造是土地能转化为国家的唯一方法。其中，《土地管理法》中指出，国家开展征收土地程序时需以公共利益需要作前提，该类行为才具备合法性质，之后再结合情况予以村民补偿。而征收程序最大的问题在于其性质与征用是大相径庭，因为涉及的是土地所有权本质变更，所以法律规定征收后的土地，只能在为公共利益前提下进行使用。 此外，土地征收后还需控制公权力的行使度，过度行使会提高成权力滥用现象发生风险，进而引发社会矛盾，会致使“城中村”土地权属变更期间，即使有国家通过的征收程序也会出现很大困难，甚至还会相关执法人员利用社会公共财产来为谋取个人利益。再者，土地征收期间除去土地权属变更以为，村民的补偿问题也是个棘手事件，也是一场村民、政府于开发商等多方主体间的博弈和较量，从近年屡次出现的“钉子户”现象就可明确看出，都会间接性增加政府的财政支出费用，同时不利于土地征收程序的有序进行。 （二）集体土地国有化转制 集体土地国有化转制是城市化建设近年提出来的新方案，进而通过多次实践来形成“城中村”改造土地权属变更方案，并以《土地管理实施条例》作其法律支持。当中，有法律规条明确指出，农村集体经济组织全部成员的原有土地，在身份更变为城镇居民后，国家就会具有该土地面积的征用权。《土地管理实施条例》颁布后，发达城市政府都开始倡导应用集体土地国有化转制方式来推进改革，将“城中村”村民一次或多次来转变为城镇居民身份，便于变更土地权属，也可以避免出现集体土地征收环节所造成的障碍。之后，国务院在2005年对该作法的合法性来以条例的形式进行否定，并规定该条款进行相关规定：农村集体经济组织全部成员只有转化为城镇居民后，相应的土地所有制更变流程才可有序开展。 鉴于此条规定，有学者指出，此类行为则是证明土地权属变更路径改革进程倒退的另一种表现。因为，国家既然已开始进行土地征收，相应的土地权属自然也会相继变更，如果此时限制了农村村民变为城镇居民的途径，那么也就证实了土地征收制度是集体土地向城市国有土地转化的唯一途径，也间接性控制了城中村土地转制浪潮。 三、对土地权属变更路径的建议 即使体土地国有化转制实施困难重重，但与地权属变更及征地制度相比，其应用价值比后者制度更有优势，能最大可能解决征地制度所面临的相关问题，因此，更多的省市开始实践集体土地国有化转制的相关程序，并结合当地实际情况来进行“城中村”改造，为城市建设作出了良好的示范 。 因此，笔者以为，国家应适当缩减对集体土地国有化转制的相关限制幅度，同时注重程序流程方面的细节规划，杜绝任何执法者或相关人员借着国有化转制的名义来谋取利益。为促进集体土地国有化转制方案得以大力推广，笔者现大致阐述此类程序应用的优越性，如下： 第一，国有土地使用权早已取代了以往农村农民集体土地所有权，之后对所有权进行模糊处理，便能防止城乡二元体制存在的一系列问题影响程序展开进度，进而保证实践主义思路得以贯穿到底。 第二，大片的农村闲置土地在进入市场后，不仅便于其应有价值得以充分发挥，还解决了“城中村”改造的集体土地闲置问题，进而提升了土地使用价值，也为拓展城市发展奠定良好基础。 第三，集体土地国有化转制的实施，程序涉及的三方间（村民，政府，开放商）的矛盾及压力也得以有效缓解，为“城中村”改造进程分解社会压力。现今，拆迁纠纷问题一直得不到有效解决，究其原因都是因为村民、政府、开发商间的利益无法得以平衡和达到共识，三方都想將利益最大化，村民希望获取更多补偿，政府和开发商都想将拆迁成本缩减至最低，涉及到利益的矛盾通常只会越演越烈。而应用集体土地国有化转制后，农民的集体房屋即使更变为城镇房屋，在市场中也均有流通性和自由性，为村民的土地收益提供最大限度保障。 四、讨论 综上所述，想“城中村”改造工程得以顺利开展，所涉及的法律条规、社会生活都是复杂且广泛的，包括农民社会保障、集体经济组织改造等情况，都是执法人员所需顾及和思量的问题范畴。所以，笔者认为，实施集体土地国有化转制期间，集体土地国有化转制土地权属变更所涉及的法律条规需进一步详实，同时注意相关配套制度及服务是否落实到位，坚持城乡二元体制改革进度得以推进。完成的制度规章和规范的配套流程，同时配合国家制定的法规，才是推动集体土地国有化转制进程的关键所在，望采纳。 注释： 翟斌庆、王若愚.转型期中国城中村改造当中的关键问题分析——以西安市为例.西安建筑科技大学学报（社会科学版）.2014（6）.25-31. 黄志基、贺灿飞、刘颖，等.村镇产业用地再开发的制度约束与机制创新.开发研究.2015（3）.156-161. 杨平.大都市“城中村”现象简析——兼论快速城市化地区城乡关系的协调发展.特区经济.2014（1）.41-42. 杨晓辉、丁金华.利益博弈视角下的城市土地再开发与规划调控策略.规划师.2013（7）.85-89. |
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