| 标题 | 检察权威研究 |
| 范文 | 内容摘要：检察权威是检察体制改革追求的一种内在目标，是保障检察机关依法独立公正行使检察权的重要基础和必要条件。检察权威是检察机关自身所蕴含的地位、价值、尊严等内在力量以及在检察权运行过程中形成的外在影响力的总和。其包括结构性检察权威、要素性检察权威、状态性检察权威三个层面的含义。公正、高效、法治与和谐，共同构成了检察权威理论的四大价值取向。我国的检察权威并没有因检察改革的推进而加强，而是停留在起步阶段，其面临着来自多方面的挑战与压力。检察权威的树立，一要检察权本身民主；二要检察制度本身设计的科学，并要解决谁来监督监督者这一社会和理论难题。 关键词：检察权威 法律监督权 价值取向 党的十八届三中全会提出：“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，……确保依法独立公正行使审判权检察权。” 〔1 〕在作为司法体制改革重要一环的检察体制改革进程中，检察权威是其追求的一种内在目标，是保障检察机关依法独立公正行使检察权的重要基础和必要条件；同时，检察权依法独立公正行使也能增强检察权威。为了使检察制度发挥其应有的功能，保障检察机关依法独立公正地行使检察权，检察机关怎样树立检察权威是迫切需要解决的问题。检察权威理论理应纳入检察学研究的基本范畴，成为检察学理论体系 〔2 〕的重要组成部分。 一、检察权威的基本内涵 托克维尔指出：“法学家之爱秩序甚于爱其他一切事物，而秩序的最大保护者则是权威。” 〔3 〕但何谓权威（authority）？按照现代汉语词典的解释：“权威意指①使人信服的力量和威望；②在某种范围里最有威望、地位的人或事物；③具有使人信服的力量和威望。” 〔4 〕法学、政治学上使用的“权威”，源于拉丁文的“auctoritas”，含有尊严、权力和力量的意思，指人类社会实践过程中形成的具有威望和起支配作用的力量。〔5 〕美国社会学家马尔库塞正是在这一传统基础上界定了权威的本质：“权威是一种力量，它把社会关系和政治关系团结为一个整体，整个制度通过服从、义务和默许发挥作用。” 〔6 〕从“权威”的一般内含进行推论可知，检察权威是检察机关自身所蕴含的地位、价值、尊严等内在力量以及在检察权运行过程中形成的外在影响力的总和。有鉴于此，笔者认为，检察权威应包括结构性、要素性、状态性三个层面的含义。 （一）结构性检察权威 所谓结构性检察权威，是指检察机关在国家宪政结构中享有的独立地位以及其拥有的一种其他国家机关、社会团体和个人必须尊重的权威力量——检察权。结构性检察权威是检察权威的基石和生成基础。 首先，结构性检察权威来自于检察机关在国家宪政结构中享有的独立地位。我国实行的是一元多立的权力架构，即在一元权力——人民代表大会下，分出立法权、行政权、审判权、检察权、军事权，其中立法权由人民代表大会自己直接行使，而将行政权、审判权、检察权、军事权分别授予行政机关、审判机关、检察机关、军事机关行使，这些机关都由人民代表大会产生，向人民代表大会负责，受其监督。〔7 〕换言之，我国检察机关是国家机关构成中的基本组成部分，是序列独立的国家机关，即单独设置，自成体系，除权力机关以外，在宪法和法律上和其他国家机关是一种并列的关系。与此相适应，我国的法律监督采取了由上而下的监督和平等主体间的双重单向法律监督模式：权力机关对其产生的其他国家机关的对下法律监督和权力机关授权的职能机关对同级的其他国家机关进行平行法律监督，即纵向监督和横向监督相结合、权力机关监督和专门机关监督相结合的国家监督体系，而这专门的法律监督机关就是检察机关。〔8 〕我国《宪法》第129条和《人民检察院组织法》第1条都规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”宪法和法律规定了人民检察院在整个国家宪政结构中的地位，它依法接受国家权力机关的监督，而不附属于任何其他国家机关。总之，在我国的宪政结构中，宪法和法律赋予了检察机关的独立地位，是国家专门的法律监督机关，是代表国家并以国家的名义对法律的实施和遵守情况进行监督的。这种监督具有很高的国家性、专门性、强制性和权威性的特征，否则难以起到法律监督的效果。因为，法律监督主体的权威地位是保证法律监督行为顺畅运行的基石，没有权威的主体难以完成法律监督的任务，也不能称之为真正的主体，而这种权威性正是宪法和法律所赋予的。一言以蔽之，厘正我国检察机关的宪法地位是认知检察权威的第一步。 其次，结构性检察权威来自于检察机关拥有的一种其他国家机关、社会团体和个人必须尊重的优位的权威力量——检察权。关于检察权的性质定位问题，学术界一直争论不止，主要有以下几种观点：行政权说、司法权说、行政司法双重属性说、法律监督权说。笔者认为，法律监督权说是从我国的宪法结构来审视检察权的，以为它是我国宪法体制下特有的一种新型的国家权力，该说是完全符合我国国情且具有现实意义的检察权定位。第一，我国检察机关享有独立的宪法地位，其权力属于一种特殊的、独立的国家权力类型，因此行政权不能涵盖检察权，审判权也不能代替检察权。对检察权作法律监督权的特殊定位，确保了检察权行使的自主性、独立性，对于检察权行使的公正性具有积极的意义。第二，这一定位使检察权与行政权和审判权分开，保证检察机关实施有效的法律监督，为检察机关控制和约束其他国家机关提供了坚实的理论后盾。第三，将检察权定位于法律监督权也是对我国监察御史传统制度的继承和吸收。现代中国检察制度的特殊建构，其法律定位、职能设置等可以从中国御史制度中找到源远流长的文化传统，其与御史制度所包含的代表中央集中统一实行法律监督、独立行使职权、监督审判权以及纠举官吏犯罪等内容，有历史相通性。〔9 〕御史制度的建立是为了维护统治机器正常高效运作、保障封建中央集权，现行的检察制度汲取了古代御史制度的合理内核。我国的法律监督权具有护法、维权、监督的功能，担负着制衡警察权（行政权）与审判权、保证国家法律统一实施、保障人权的重任。正如有学者所言，检察官之职责不单单在于刑事被告之追诉，并且也在于“国家权力之双重控制”：作为法律之守护人，检察官既要保护被告免于法官之擅断，亦要保护其免于警察之恣意。换言之，检察官制自创设以来，自始具有处于警察、法官两种国家权力的中介性质，此一命题，同时暗寓检察官在国家权力上定位问题之解决方向。〔10 〕 （二）要素性检察权威 要素性检察权威是指检察机关权威的运行机制，主要包括检察机关独立行使检察权，检察官在智识和人格方面所具有的令人尊重、信任、敬仰的素质和品格，以及检察机关（检察官）行使检察权程序的正当化。要素性检察权威是检察权威的关键和保障，是结构性检察权威得以发挥的保证。如果没有权威的运行机制，结构性检察权威也就会成为“真空权威”。 首先，要素性检察权威体现在检察机关依法独立行使检察权。如前所述，我国法律监督权是与行政权和审判权相并列的，那么依法独立行使当是法律监督权题中应有之义。我国《宪法》第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”依法独立行使检察权具有十分重要的意义。第一，是实现控制其他国家机关权能正常运行的现实性要求，这种独立性提升了检察机关行使职能的地位，是检察机关行使法律监督职能必不可少的要素。第二，依法独立行使检察权是保证行使检察权不受其他权力和外界因素的无理干涉和影响，使检察机关真正成为维护法律统一、保障人权、实现社会公平正义的一道重要法律屏障。 其次，要素性检察权威来自于检察官在智识和人格方面所具有的令人尊重、信任、敬仰的素质和品格。检察官是依法行使检察权的检察人员，其职责是依法进行法律监督工作，并直接代表检察机关的对外形象。无论构建何种制度，都需要人这一关键因素才能起到作用，权威的检察制度亦如此。从本质上而言，制度创造人，同时也腐蚀人，但人又是制度形成的基础。因此，人与制度的关系在相互制衡中互相制约、互相影响，但根本而言，是人决定和制约制度的发展。在权威的检察制度下，人们对检察机关以及行使检察权的信服和尊重，在很大程度上是基于对检察官的尊重、信服和认可，因而检察权威在相当程度上表现为检察官的权威。或者说，检察官的权威是检察权威不可或缺的内在要素。因此，检察官应当具有很高的素质和品格，包括强烈的责任感与敬业精神、充分的法律知识与专业技能、优秀的操行品格及人格魅力等。否则，就难以承担客观、公正、高效地行使检察权的重任。 再次，要素性检察权威来自于检察机关（检察官）行使检察权程序的正当化。有时，正义本身不能赢得权威，而是看得见的正义才能赢得权威和服从。以程序化作为其运行机制的检察权活动，通过分化、规制等方法无疑可以克服个人所无法摆脱的感性因素的影响，现代检察权威是以其在程序上受到诸多限制为基础的。因此，检察权行使的程序正当化就成了维护检察权威的最直接手段。可见，惟有通过正当的程序，检察机关（检察官）行使检察权才容易获得人们的支持和信赖，即使他们在某种程度上对执法办案的结果不满意，也不得不接受程序化了的结果。反之，如果程序不正当，当事人则会产生强烈的不公正感，公众亦难以对检察机关执法办案产生信服，检察亦就无从获得权威的力量。 （三）状态性检察权威 所谓状态性检察权威，是指在人们心中享有崇高威望的检察机关及检察官的执法过程和执法结果，能够得到人们的信任、尊重和自愿服从。也即检察机关享有较高的公信力，暗含着人们对检察机关及检察官的社会心理认同、信赖乃至信仰。状态性检察权威是检察权威的根本价值诉求与理想状态。权威尽管与权力有直接联系，但并不是权力的逻辑结果，而是建立在权力合法性的基础之上，民众对权力认可的产物。因而状态性检察权威的形成或获得不是一蹴而就的事情，它不仅要求检察官公正廉洁执法、具有高尚的职业道德与职业操守，而且要有过硬的化解社会矛盾、不偏不倚地处理纠纷的业务素质与能力，通过人性化的执法，不枉不纵地把案件办成一件件能经得起历史检验的“铁案”。当事人及普通民众通过自己的观察、判断，形成对检察制度和检察活动的理性认识与心理认同，感受到了不可抗拒、不可侵犯的检察机关及检察官的尊严和神圣时，引发并促使其信赖和内心的自愿服从。使人信服的力量和威望，正是检察权威所给予的，也是检察权威所需要的理想状态。这种理想状态的权威需要以结构性权威为基石，以要素性权威作保障。反过来，只有树立了状态性的检察权威，才能巩固结构性检察权威，促进要素性检察权威不断发展和完善。总之，三者之间相辅相成、相得益彰，构成了检察权威相生共存的完整内涵。 二、检察权威的价值取向 “没有法律思想指导的法律制度，是一种没有方向和灵魂的法律制度，法律思想的境界和视野将直接赋予法律制度以生命特征和生命活力，直至决定其命运”。〔11 〕人类的一切活动都是在追求某种价值，而价值取向则是这种追求的方向和内在驱动力。检察权威的价值取向是对检察制度和检察活动等产生影响的超越检察制度和检察活动本身的思想因素。它们由一些符合检察发展规律的理念或原则所组成，体现了检察制度和检察活动的发展方向和灵魂。庞德曾说：“在法制史的各个经典时期，无论是在古代和近代世界里，对价值准则的论证、批判或合乎逻辑的适用，都曾是法学家们的主要活动。” 〔12 〕所以，只有深入理解和探讨检察权威的价值取向，才能更好地发展和完善检察制度以维护和实现这些价值。一言以蔽之，检察权威不仅应当反映整个社会价值观的现状，而且应当反映检察制度和检察活动的发展方向，才能指导检察改革的定势与走向，从而更好地服务于建设我国公正高效权威的社会主义检察制度。任何价值观的形成和发展都有其特定的政治、经济和社会文化背景，不同国家不同时期的价值观既存在共性又存在个性。因此，在当今价值多元化的社会，要想把社会的所有价值都概括在检察权威里是不现实的，检察权威只能反映社会上大多数人认同的共通价值以及对我国检察制度和检察活动发展起至关重要作用的价值。笔者认为，最具有普遍意义的是公正、高效、法治与和谐，它们共同构成了检察权威理论的四大价值取向。 （一）公正 公正，即公平和正义，历来被视为人类社会的美德，是人类孜孜以求的崇高理想。虽然关于永恒公正的观念不仅因时因地而变，甚至也因人而异。也就是说，不同的人对公正的内涵有不同的理解。但随着人类社会的发展，人们通常将公正视为法律制度应当具备的优良品质，法律只能在公正中发现其适当的内涵和具体的内容，而理想的法律往往又成为公正的化身。因此，公正是检察权威的首要价值取向，是检察权威生成的基石价值范畴，是支撑检察权威的生命和灵魂，同时追求公正也是检察工作永恒的主题。诚如美国最高法院常常引用的一番陈述：“检察官不是争议的普通一方当事人的代表，而是主权的代表，他负有行使职权的义务，但同时也必须公正地行使职务。所以，他在刑事诉讼中的利益不是赢取案件，而是保证司法的公正。” 〔13 〕司法公正包括实体公正和程序公正两方面的内容。所谓实体公正，是指通过司法活动就犯罪嫌疑人、被告人的实体权利和义务所作出的裁判结果是公正的。所谓程序公正，是指司法活动中诉讼主体严格遵守诉讼法的规定，按正当的程序办理案件。“一个确定的、互动的和公正的程序使每一个程序参与者对程序的结果产生高度的认同感，从而赋予程序所产生的结果以正当性，这种正当性是结果的权威性的来源，它使程序结果得到自觉的或强制的实现。” 〔14 〕因此，就检察执法活动来说，公正一方面要求严格执法，即检察人员在执法活动中，要严格依程序办案；另一方面要求在客观准确认定案件事实的基础上作出正确的结论。也就是说，只有执法的过程和执法的结果都是公正的，才算是真正的公正，两者缺一不可。公正有助于检察机关（检察官）发挥法律守护神的作用，有助于赢得当事人及公众对检察活动的认同和支持，增强检察权威，最终实现社会的公平正义。 “检察机关作为国家的法律监督者，并不局限于代表某一主体的利益，而是以是否违反法律、涉嫌犯罪为标准来决定自己的行动，立场超脱。” 〔15 〕法律监督的本意就是对行政执行和审判活动进行监督和制约，检察机关依法独立行使法律监督权正是体现了“法律面前人人平等”的公正价值，尤其是在强化职务犯罪案件侦查、立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行监督以及检察机关行使法律监督权的制约机制等方面彰显了公正价值的要义精神。 公正是检察机关（检察官）严格执法和文明办案的正当理由。作为国家法律监督机关，判断其形象的基本标准就是看其执法是否公正。权威是公正的结果，如果公正尚不能保证，就没有条件和资格谈什么权威了。正是公正的价值取向促使了检察机关（检察官）严格遵循实体公正和程序公正的要求来执法办案。 （二）高效 高效，是指检察权的运行必须以尽可能少的投入产生尽可能多的收益，即投入资源的最小化、产出效益的最大化。〔16 〕公正和高效是理想型检察制度的两大价值取向，同时也是理想型检察权运行机制所必备的两个基本要素。公正和高效这两种不同的价值取向，似乎彼此存在一定的冲突。这表现在：当人们一味地追求高效时极可能导致不公正。因此，罗尔斯主张高效应当服从于正义。他说：“正义是社会制度的首要价值，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。” 〔17 〕相反，经济分析法学则更加注重高效，主张“效率或财富极大化应是法律的唯一目的”。〔18 〕前者把正义（公正）当作牺牲高效的绝对理由，后者把高效视为法律的唯一目的，都具有一定的片面性。事实上，公正和高效并非完全势不两立，公正是高效的基础和保障，同时又以高效为衡量标准。公正、高效、权威之间是具有内在联系和高度统一的整体。首先从内容上看，公正是灵魂，高效是要求，而权威是保证。其次从逻辑关系上看，公正是体现检察公信力的现实基础，高效是实现执法为民的外在形式，而权威是发挥检察制度优越性的客观需要。没有公正，检察权威就无从谈起，高效也就成了空中楼阁；没有高效，公正不是真正的公正，检察权威也要大打折扣；没有检察权威，公正不仅难以实现，更难以高效实现，最终反过来又影响到检察制度的公信力。 （三）法治 法治，是相对于人治而言的，意指依法律的统治，其基本价值追求是通过规范和控制国家权力以保障人权和公民权利。亚里士多德关于法治的定义被世人视为经典，他认为：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从；而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。” 〔19 〕这实质上是从“守法”和“良法”两个角度阐释了法治的含义。现代法治具有更为丰富的内涵，“法治应是以民主为前提和目标，以严格依法办事为核心，以制约权力为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态，是包括着形式法治和实质法治、法治国家和法治社会在内的统一整体”。〔20 〕法治是社会发展的必然，是民主时代的标志。固然，作为刑事司法制度重要组成部分的检察制度也必然坚持法治的价值取向，而“刑事法治的基本精神在于约束公权力，防止其专横和腐败，以维护公民个人作为自治主体的尊严”。〔21 〕所以检察权威的基本精神也就是要求检察权（法律监督权）保持适度的张力，既要充分发挥护法和监督权力的功能，又要依法受到规范约束，以维护当事人和其他诉讼参与人作为诉讼主体的尊严。可见，两者都是在强调某种特定的内容为其内涵，即含有防止权力滥用和保障人权的价值意蕴。因此，法治蕴含了检察权威价值取向的本质属性。 法治的价值取向要求检察机关（检察官）在行使检察权时必须注意做到以下几个方面。第一，必须转变执法观念，树立法律至上的观念。树立检察权威，实现法治社会，必然要求检察工作人员认识到法律是神圣的，使其内心深处认同法律的至上性和权威性，在执法过程中只服从宪法和法律。第二，在执法过程中完善和发展检察制度，进一步为依法独立、公正、高效行使检察权提供制度保障，从而树立检察权威。第三，严格公正地行使检察权。严格公正执法是检察官职业道德的重要内容，是社会主义民主法治建设的客观要求，更是检察权威外化的重要途径。惟有严格依法行使检察权，检察权威才能取得公众的认同，才能真正树立起来。 （四）和谐 “文明意味着秩序，秩序又意味着协调。在这层意义上说，追求和谐乃是人类共通的性格”。〔22 〕社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，而和谐作为检察权威的价值取向，体现了检察机关及检察官应在求真和至善之间作出理性的价值选择。社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，这六个方面的特征无一不凝结了检察权威的价值取向。全面履行公诉、职务犯罪侦查、诉讼监督等各项职能，切实贯彻宽严相济刑事司法政策，是人民检察院作为国家法律监督机关服务于构建社会主义和谐社会的基本途径和立足点。发挥好追诉犯罪、保障人权、维护法制统一和实现司法公正的职能作用，是检察机关在构建社会主义和谐社会中的基本角色定位。在构建社会主义和谐社会的进程中，检察机关必须坚持法律监督这一特性和宪法定位，依法独立公正地行使检察权，最大限度地增加社会和谐因素、减少不和谐因素，保障社会公平正义，维护社会和谐和稳定。但是，我们在求真的同时，更要注重至善，检察权威追求的是一种着眼于消除犯罪发生的土壤、防患于未然的更深层次的和谐，而不仅仅是依赖于事后的惩罚。 总之，公正、高效、法治与和谐是构建检察权威的价值取向，只有理解了检察权威的价值取向，才能从科学理论的高度来审视我国检察权威的现状、不足和实现途径，才能更好地指导检察实践活动不断的发展和完善。 三、我国检察权威的现状及其成因 近年来，我国的检察改革工作取得了较大的进步和成功，但纵观整个检察改革的历程，还有许多地方值得我们去加强和改进，其中突出的一点是检察权威并没有因检察改革的推进而加强，而是停留在起步阶段。检察权威面临着来自多方面的挑战与压力，具体表现为以下几个方面： （一）检察权的独立公正行使受到过多干预 1.检察权独立行使受到外部环境的过多干预，检察权还尚未真正独立 首先，来自行政机关的干预。按照宪法和法律规定，检察机关是法律监督机关，有权监督行政机关是否依法行政，并对其职务犯罪行为进行侦查、起诉。但目前的大量执法办案实践表明，行政机关对检察活动进行干预的情形却普遍存在，特别在一些基层人民检察院显得尤为突出，形成了监督者反被被监督者干预的法治悖论。一些地方行政机关往往从地方利益、部门利益和短期的效益考虑，以其在行政上掌控检察机关的经费来源、人事编制、物质保障为筹码来对检察机关进行施压，检察机关迫于压力只好牺牲了自己依法独立行使的法律监督权，客观上反而形成了对行政机关的依附关系。 造成上述情形的原因主要有：其一，在机构设置、规格上，检察机关只相当于同级政府的一个下属机构或部门。如地方检察院在机构设置、规格上与同级政府的一个部门相当，在人员数量、内设机构方面可能属于一个较小的部门。有的地方政府在许多方面实际上是将检察机关作为自己的一个下属部门看待。其二，检察机关的经费、工资、基本建设、基础设施都主要由同级政府负责管理。检察机关在物质保证方面受制于同级政府，政府中负责计划、财政管理的部门对检察机关的工作往往具有实际的影响和作用。〔23 〕其三，检察机关法律监督权名不副实。在理论上，检察权规范性来源没有得到很好的澄清。〔24 〕在实践中，检察机关主要是一个刑事案件的办案机关，并不对所有国家机关和公民遵守宪法和法律的行为实施全面的法律监督，并且法律监督的手段不完善且缺乏力度，对侦查、审判和执行中违法行为提出的纠正意见没有法律上的约束力，这对检察机关履行法律职责造成了一系列障碍；〔25 〕其四，地方行政机关的利益观和法律观的冲突，使其选择了追求短期的有形利益而施加了对法律监督权长期“无形利益”追寻的干预。 其次，来自党政领导的干预。在实践中，党政领导也常常介入检察活动中，例如，检察机关的重要案件汇报等制度使党委的领导直接涉及具体案件，而党委及其职能部门对具体案件提出的意见和个案监督对案件的处理具有重要影响。〔26 〕这也是目前困扰检察权独立公正行使的一大障碍。 部分党政领导对检察机关工作的干预主要因素有：其一，传统的“官本位”、特权思想根深蒂固，往往以权压法、以言代法、以权制法，认为党是领导检察机关工作的，可以插手检察机关一切事务；其二，对检察机关认识的误区，一些党政领导以其惯性领导思维模式把检察机关也纳入了行政领导的序列中，认为检察机关仅是一个普通的行政职能部门而已；其三，认为检察机关与本级党委具有组织上的隶属关系，党委领导可以直接向检察机关下达指示或命令，可以包办、干涉任何检察事务。 2.检察权独立公正行使受到内部环境的干预，检察权独立地位受损 首先，来自检察机关系统内部隶属关系的干预。上下级检察机关之间、同一检察机关的上下级之间的领导主要体现为一种业务工作上的指导关系。但在实践中，往往会因个案的利益关系而对下级检察机关和下属检察官给予超越常规的领导，这使得处于下级地位的检察机关和检察官在无形中会完全听从上级机关和领导的意见与指示，从而使检察权得不到独立公正的行使。其次，来自检察机关系统内部同事的干预。虽然在一定程度上没有了上下级隶属的制约，但由于内部工作人员的熟识关系，介于人情和情缘的影响，导致检察官徇私枉法。 导致以上情形发生的因素主要有：其一，在人民检察院的内部管理上，具有隶属关系的上下级检察机关及检察官之间错误的权位认识，认为上级检察机关和领导能够直接影响甚至决定自己的升迁等前途，受制于人，以致在办案时不能独立公正；其二，在观念上，由于受权力至上、以服从上级命令为天职的传统“官本位”思想观念的影响，下级检察机关和检察人员形成了对权力本位的畏惧，难以形成独立的人格品质和崇法精神；其三，在制度和社会环境上，由于没有建立检察官异地任职交流制度以及受人缘、地缘的人情关系熏染，检察人员难以摆脱内部熟识的人事环境的影响。 （二）检察机关及检察官在社会公众心目中地位偏低 我国的检察机关及检察官在社会公众中的威望和地位都处于较低水平，没有像西方国家的检察官那样具有优越的社会地位和崇高的威信，社会公众对其身份是十分敬仰和向往的。在我国社会中，检察官在社会公众中的威信力没有表现出来，长期以来，公众一直将检察官视同于一般行政干部，而忽视了检察官是神圣的法律捍卫者，那就更不用说去关注检察官的个人魅力人格和品德操守了。 公众对检察官的身份和社会认知度低下的因素有：其一，检察官整体的法律素养、执法能力与执法水平较低，造成检察官在社会公众中的威信降低；其二，检察官的职业准入机制过于宽泛，在检察官队伍中有相当一部分是未受过系统法律知识教育的退伍转业军人、社会招干等；其三，一些检察官没有树立起严格公正的执法形象，故公众首先从内心对其就加以了排斥；其四，法律信仰的缺失，正如田成有教授所言：“不是我们没有很好的法律和制度，而真正困扰我国法治建设的深层次障碍是来自中国民众法信仰的缺失，是我们对法律的严重不相信。” 〔27 〕 （三）检察队伍的整体素质不高，缺乏民众的信赖基础 检察队伍是代表国家行使检察权的主体，检察队伍的素质高低直接决定着执法活动质量的优劣，而执法活动质量的优劣又直接影响了检察权威的生成与发展，故提升检察队伍的整体素养和质量尤为重要。而现阶段我国的检察队伍的整体素质还不能完全适应法律监督职责的需要。有些检察人员执法观念陈旧，法律意识、群众意识淡薄，执法不公，为检不廉，导致检察权的滥用和狂妄自大并背弃其职业道德，在检察环节造成杜培武、佘祥林、赵作海、张氏叔侄等一系列冤假错案。有的检察人员包括个别领导干部执法犯法、贪赃枉法。比如最高人民检察院在开展“反特权思想、反霸道作风”专项活动中，严肃查处违法违纪检察人员1122人，依法追究刑事责任124人。〔28 〕检察队伍的整体素质不高，严重影响了检察队伍在民众中的执法神圣的权威形象。 检察队伍的整体素质不高的原因主要有：其一，长期以来我国检察官职业准入制度的门槛过低，吸纳了相当数量的不具有系统法律经验和知识的非法律人才；其二，检察队伍缺少定期长效的培训机制，仅仅零散地对检察工作人员进行短期的培训，很难形成系统的执法观念和执法意识；其三，一些检察官个人素质的低下，难以整合为高质量的检察队伍；其四，检察队伍老化严重，未能及时地吸收优秀法学毕业生，尤其在西部一些基层检察机关，检察队伍已青黄不接，出现断层现象。 四、走向检察权威的路径 通过对我国检察权威的现状及其成因的分析，可以发现我国的检察制度以及实践方面仍存在很多问题和不足，严重影响了检察权威的树立。检察权威的弱化和减损不仅影响了我国法律的权威和尊严，还严重阻碍了我国依法治国的进程。为了顺利推进法制现代化和检察制度的现代化之路，我们应找出相应的解决办法与措施来树立和强化检察权威。笔者认为，检察权威的树立，一要检察权本身民主，二要检察制度本身设计的科学，并要解决谁来监督监督者这一社会和理论难题。 （一）完善立法，拓展法律监督权 “在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。” 〔29 〕中国检察机关的宪政地位决定了其法律监督的性质，然而，宪法仅仅原则性地规定了检察机关是国家法律监督机关，而对检察机关法律监督的具体内容和强制力未作出明确的规定。〔30 〕关于检察机关法律监督权方面的内容，主要是规定在与诉讼有关的基本法律中，这种形式的规定实际上是把检察机关的法律监督权限定在诉讼活动范围内。因此，实践中很自然地产生了认为检察机关的法律监督权等同于诉讼监督权的片面观点，这与我国宪法所确立的检察机关是国家法律监督机关的宪政地位是很不相称的。而即使在专门规定诉讼职能的法律中，关于检察机关法律监督权的内容也很不完整。我国的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，在诉讼监督的程序设计上都欠合理性，缺乏刚性，失之于软，都没有从法律监督者的监督角度去规定，导致很多诉讼活动中检察机关在履行法律监督权时有职无权、监督内容空泛、监督措施无力、监督效果不理想的尴尬，使其应有的监督成为立法上的摆设。早就有学者倡议“在相关行政法律程序中具体规定检察机关监督、制约行政权的内容，才能真正实现行政检察监督的法律价值”。〔31 〕笔者也撰文强调，检察机关应按照新《民事诉讼法》第55条的规定，积极参与环境公益诉讼，并探讨其参与环境公益诉讼的具体路径。〔32 〕因此，应当合理地完善和拓展检察机关的法律监督权，制定专门的《检察机关法律监督法》，以强化法律监督的功能和作用，使之成为名副其实的国家法律监督机关。惟有如此，检察机关才能真正发挥护法、维权、监督的作用，从而树立检察权威。 （二）积极推进检察体制改革，完善检察体制和工作机制 “制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。” 〔33 〕因此，科学合理地进行检察体制改革，是目前树立检察权威亟须解决的问题。 1.改革现有检察体制，建立独立的财政预算体制，使检察机关彻底独立于行政机关的给养。 “就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。” 〔34 〕检察机关的财政经费来源、人事编制、物质装备供给都受制于行政机关，使得行政机关掌控了检察机关意志的砝码，而使检察机关迫于“生计”不得不顺从行政的干预。因此，党的十八届三中全会提出，改革司法管理体制，推动省以下检察院人财物统一管理。在检察经费上，应当本着行使权利与承担义务相统一的原则，检察经费由省级财政统一拨付。只有检察机关真正脱离了对地方经济的依附，在经济上完全剥离了地方行政权力对检察权的财政控制，地方保护主义才可根治，独立、公正、权威的检察权格局才会形成。打破两者之间的给养关系，不仅能实现检察机关与行政机关之间关系的正常化、有序化，而且也是检察机关在我国宪政体制下依法独立公正行使法律监督权的前提和保障，进而实现检察权威的必由之路。 2.理顺党的领导与检察权的关系，确保检察权依法独立公正行使。 在我国政治体制中，中国共产党作为执政党，是建设中国特色社会主义各项事业的领导核心，坚持党对检察工作的领导是一项不可动摇的基本原则，也是中国特色社会主义检察制度的政治优势和重要特征。但宪法和法律规定党对检察机关的领导主要是政治、思想和组织领导，而绝不是代替检察机关办案，更非包揽具体检察业务。各级党委要发挥“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，保证检察机关正确地贯彻党的路线和方针政策，配合与协调公检法司之间的关系，保障检察机关依法独立公正地行使检察权，同时要防止各级地方党委干预包揽检察机关具体的办案，影响检察机关公正办案的现象。要理顺地方党的领导与检察机关依法独立行使法律监督权的关系，明确分清各自的权责与职能分工，使检察机关能在党中央的正确领导下，统一布署，依法独立公正地行使检察权。 3.改革和完善检察机关的内部制约机制。 加强“检察一体化”的内部制约机制的建设。“检察一体化”又称“检察一体制”，是为了保证检察权行使的整体统一，是在肯定检察官相对独立的同时，将其组成统一的组织体，即采取检察官所有活动一体化的方针。〔35 〕检察一体化，是大陆法系国家实行集中制的检察机关所实行的基本组织原则。在上命下从的领导关系中，上级检察首长就下级检察官处理的检察事务，不但有指挥监督权，也有职务收取权及职务转移权；下级检察官则有相应的服从义务和报告义务。“检察一体化”原则对我国检察制度的发展具有重要意义。从宪政体制和理论上讲，我国检察机关具有独立于行政机关和审判机关的特定地位，实行“检察一体化”并不会产生像西方国家因检察机关从属于行政而导致行政机关对检察机关的干预问题，却有助于检察机关不受地方行政干涉。同时，“检察一体化”也具有防范下级检察官滥权的功效。在制度上强化“检察一体化”中上级的领导权时，应通过人事任免、奖惩制度改革，使检察机关的管人和管事统一起来，保证检察权行使的高度协调统一。“检察一体化”使检察系统上下一体、分工合理、权责明确、相互配合、相互制约、运行高效，有效整合检察资源，形成法律监督合力，增强法律监督的效能和权威。 当然，在“检察一体化”下对上级检察官的指令权也需要限制，以免上级滥用指令权。在大陆法系国家对指令权的限制主要是通过法定主义、检察官的客观义务、程序公开和外部的间接制约等措施实现的。笔者认为，有必要辩证地看待“检察一体化”和检察权独立行使的关系，赋予检察官在职权范围内独立行使检察权。我国目前推行“主任检察官”制度的关键就是在于保证检察官在一定程度上的独立性。只有辩证处理好“检察一体化”和独立行使检察权的关系，才能做到公正、高效地履行检察权。 4.改革和完善检察机关的外部制约机制 检察权威的确立和维护，除了要不断完善其自身的体制外，还需要完善自身的监督，解决谁来监督监督者这一理论与社会难题。因此，应当在法律监督权环节建立行之有效的外部监督制约机制。首先，加强人大及其常委会的宏观监督和人民监督员的微观监督机制；其次，深化检务公开，对检察机关的工作制度、办案规程等规定，依法能公开的向社会公开；再次，完善诉讼参与人权利义务的告知、检察人员违纪违法的投诉制度，推行不起诉案件公开审查听证等制度，健全特约检察员、专家咨询委员会制度，建立保障律师在刑事诉讼中依法执业的工作机制，增强执法透明度，促进检察权威。 （三）提高检察队伍整体素质，完善职业保障机制 检察人员的社会地位认同感普遍不高的根本原因就是检察队伍的整体质量不高，检察人员素质参差不齐，从而导致了检察人员的社会影响力低下，故有必要加强对检察队伍的素质提高和个人品德操守的建设以及完善的职业保障机制。这既是提升检察队伍形象的要求，又是提升检察权威形象的要求。 1.加强检察队伍的思想政治建设和纪律作风建设。 一是组织开展“强化法律监督，维护公平正义”的主题教育、社会主义法治理念教育等活动，把维护社会公平正义作为检察工作的首要价值追求，“公生明，廉生威”。要信仰法治、坚守法治，做知法、懂法、守法、护法的执法者，站稳脚跟，挺直脊梁，只服从事实，只服从法律，铁面无私，秉公执法。〔36 〕真正树立严格执法、公正司法的理念。二是制定检察人员纪律规范，建立执法档案制度，修订《检察人员执法过错责任追究条例》，加大对“吃拿卡要”、玩忽职守、贪赃枉法、徇私舞弊等问题的查处力度，促进执法作风的改善。“制度纪律的生命力在于执行，制度出台后，采取措施将制度贯彻落实到所涉及的每个检察人员和每一项工作中，确保所有检察人员都受到制度纪律的约束，没有人能够凌驾于制度纪律之上或游离于制度纪律之外。” 〔37 〕总之，廉洁清正的检察队伍是树立检察权威的重要保证。 2.提高检察官职业的准入机制。 1990年联合国通过的《关于检察官作用的准则》第1条规定：“获选担任检察官者，均应为受过适当的培训并具备适当资历、为人正直而有能力的人。”因此，应提高检察官职业的准入机制，使检察官趋于“职业化”、“精英化”。严格的检察官职业准入机制，是实现检察官精英化的基础和前提条件。在西方法治发达的国家，对检察官的选任条件，都作出了较高的要求。如美国法律规定：担任检察官职务者，一般应是法学院毕业，通过州律师资格考试，取得律师资格并任律师2年以上。在法国的任职条件是：在高中毕业后进行了为期至少4年的高等院校学习，具备毕业文凭，通过司法考试并必须在国家司法官学院进行为期31个月的培训。在德国，任职者必须在大学里进行法律专业学习，通过第一次司法考试，之后考生进行2年的预备培训，再通过第二次司法考试；然而能否被任命为检察官，并不只是取决于他们通过两次司法考试，而是取决于两次考试的成绩，只有中等水平以上的考生才有希望成为检察官，而一般只有15%的考生被评定为“中等水平以上”。〔38 〕过去我国过低的门槛使得大批缺乏法律知识与法律素养的人员进入检察系统，影响了检察人员的整体质量，在社会中没有形成公信力和威望。因此，检察官的职业化与精英化是现代法治社会发展的必然趋势，是维护社会公平正义的现实需要，也是公众对检察官职业产生敬仰和向往的前提条件。 3.完善检察官执业保障机制。 检察官的职业化与精英化离不开良性的制度保障。检察权独立公正行使的需要决定了这种职业保障对检察官尤为重要。西方国家检察官素质优良，检察官执业人员稳定，在很大程度上取决于国家对他们的良好的执业保障。在职务免除方面，西方国家规定了相当严格的法律标准和法律程序。如在法国，为了使检察官不受政治变动的影响与干扰（如政府更迭），法律规定，对检察官的免职，要经最高司法会议设立的专门机构讨论提出，由共和国总统决定。在物质保障方面，西方国家大都采取了高薪制。如美国在检察官工资方面强调，检察官的报酬应与其担负的重大职责相称，在条件相同的情况下，检察官的收入应比得上执业律师。良好的执业保障机制对于实现司法公正，维护社会公平和正义，实现检察权威具有十分重要的意义。因此，笔者认为，只有完善我国检察官在身份和物质保障等方面的执业保障机制，才能充分保证检察权独立、公正、高效的行使，有效地树立检察权威。 （四）培养公民的法律信仰 “法律必须被信仰，否则它将形同虚设。它不仅包含有人的理性和意志，而且还包含了他的情感，他的直觉和献身，以及他的信仰。” 〔39 〕在我国，由于历史传统文化的原因，公民的法律意识淡薄，往往从法外途径寻求权利救济的实现，仍具有浓厚的“青天情结”；对法的不信任，自然就不会对法产生崇尚和信仰，而作为法律捍卫者——检察机关及检察官的权威就更无从谈起。可见，培养公民的法律信仰也是构建检察权威的一项重要工程。 五、结 语 “伟大的实践需要科学理论的指导，这一人类实践活动与科学理论之间关系的经典表述”，〔40 〕同样适用于检察权威的建构和塑造中。检察权威的建构和塑造是一项具有艰巨性、系统性的庞大工程。树立检察权威，我们必须厘正我国检察机关的宪政地位和检察权性质的合理定位，立足于国体、政体、国情，深刻理解检察权威的科学内涵，全力追寻公正、高效、法治、和谐四大价值取向，积极推进我国检察体制改革，同时也离不开检察官素质和人格魅力的提高以及公众法律意识信仰的培养。总而言之，只要坚持以科学发展的眼光来审视我国的检察体制，在检察权威理论的指导下来推进我国的检察体制改革，循序渐进，由上而下，总体规划，分步进行，我国的检察权威目标是能够实现的。也只有树立了检察权威，才能更充分地发挥我国社会主义检察制度的优越性，保证法律正确统一实施，维护社会公平正义，保障和尊重人权，真正做到检察工作的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。 〔1〕《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会全体会议通过），《光明日报》2013年11月16日，第2版。 〔2〕笔者于2007年11月在上海召开的首届全国检察学理论体系研讨会上首次提出，将检察权威作为检察学理论体系的一个重要组成部分，并应邀作了大会主题发言。目前理论和实务界关于检察权威的讨论往往只是作为附属于司法权威的一个方面加以阐述，将检察权威作为一个独立的课题加以研究的却鲜有提及。 〔3〕[法]托克维尔：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆2004年版，第305页。 〔4〕中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆2012年版，第1076页。 〔5〕《辞海》（缩印本），上海辞书出版社1989年版，第1411页。 〔6〕[美]马尔库塞：《理性与革命——黑格尔和社会理论的兴起》，程志民等译，重庆出版社1993年版，第335页。 〔7〕参见朱孝清：《中国检察制度的几个问题》，《中国法学》2007年第2期。 〔8〕参见陈正云：《法律监督和检察职能改革》，《法学研究》2008年第2期。 〔9〕参见孙谦主编：《中国特色社会主义检察制度》，中国检察出版社2009年版，第58—59页。 〔10〕参见林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第9页。 〔11〕[德]阿图尔·考夫曼：《后现代法哲学——告别演讲》，米健译，法律出版社2000年版，第2页。 〔12〕[美]罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆2009年版，第62页。 〔13〕[美]爱伦·豪切斯泰勒·斯黛丽、南希·弗兰克：《美国刑事法院诉讼程序》，陈卫东、徐美君译，中国人民大学出版社2002年版，第230页。 〔14〕姚莉：《司法公正要素分析》，《法学研究》2003年第5期。 〔15〕朱孝清：《检察的内涵及其启示》，《法学研究》2010年第2期。 〔16〕参见孙洪坤：《刑事诉讼法的时代精神》，法律出版社2009年版，第17页。 〔17〕[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，第1页。 〔18〕[美]迈克尔·D·贝勒斯：《法律的原则》，张文显、宋金娜、朱卫国、黄文艺译，中国大百科全书出版社1996年版，序言第1页。 〔19〕[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆2009年版，第202页。 〔20〕卓泽渊：《法治国家论》，法律出版社2008年版，第3页。 〔21〕熊秋红：《解读公正审判权——从刑事司法角度的考察》，《法学研究》2001年第6期。 〔22〕梁治平：《寻求自然秩序中的和谐》，中国政法大学出版社2002年版，第214页。 〔23〕参见陈国庆：《检察制度原理》，法律出版社2009年版，第96页。 〔24〕参见田夫：《论“八二宪法”对检察院的“双重界定”及其意义》，《东方法学》2013年第6期。 〔25〕参见前引〔23〕，陈国庆书，第8页。 〔26〕参见邓思清：《检察权研究》，北京大学出版社2007年版，第405页。 〔27〕田成有：《质疑与创新——法学边缘处的深思》，云南民族出版社1999年版，第217页。 〔28〕参见曹建明：《2013年最高人民检察院工作报告》，《检察日报》2013年3月22日，第3版。 〔29〕[美]E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第358页。 〔30〕对此，也有论者“通过揭示‘八二宪法框架下‘检察机关与‘法律监督机关两者的关联，论证了检察院对自侦案件的检察权在检察权体系中的重要位置，进而论证了检察院享有独立宪法地位的原因”。参见前引〔24〕，田夫文。 〔31〕唐光诚：《中国检察制度面临的矛盾与宪法价值回归》，《东方法学》2010年第1期。 〔32〕参见孙洪坤、陶伯进：《检察机关参与环境公益诉讼的双重观察》，《东方法学》2013年第5期。 〔33〕《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第333页。 〔34〕[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、左汉、舒逊译，商务印书馆2004年版，第396页。 〔35〕参见龙宗智：《检察制度教程》，法律出版社2002年版，第158页。 〔36〕参见习近平：《坚持严格执法公正司法深化改革 促进社会公平正义保障人民安居乐业》，《法制日报》2014年1月9日，第1版。 〔37〕朱孝清、张智辉主编：《检察学》，中国检察出版社2010年版，第668页。 〔38〕参见魏武：《法德检察制度》，中国检察出版社2008年版，第132—133页。 〔39〕[美]伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，中国政法大学出版社2003年版，第3页。 〔40〕张晋藩：《中国法律的传统与近代转型》，法律出版社2009年版，第575页。 |
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