| 标题 | 我国公众参与地方立法的缺陷及对策 |
| 范文 | 朱 琳 摘要自《中华人民共和国立法法》颁布以后,国家在立法过程中开始注重吸收社会公众的意见与建议。尤其在地方立法工作中,许多省市针对本地区实际,纷纷出台了相关法规规定本地方立法中的公众参与。这些举措将公众参与地方立法的制度建设推向了高峰并取得了一定的成果。但是,公众参与地方立法机制中仍存在一些不完善之处,使得该机制的运行实效跟预期存在差异。本文通过对公众参与地方立法的现状进行分析,指出其缺陷并对此提出了相应对策。 关键词公众参与地方立法程序设计 中图分类号:D920.0文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-105-02 一、我国公众参与地方立法的现状 所谓公众参与地方立法是指在地方人大及其常委会制定、修改、废止地方法规的过程中,吸收广大社会公众参与立法程序,合法发表意见、建议和表达意愿的制度。自《立法法》施行至今,我国公众参与地方立法取得了长足发展,许多地方人大在立法过程中纷纷开门立法,采取多种措施畅通公众的利益表达渠道,支持和鼓励人民群众参与地方立法。目前,我国公众参与地方立法的形式主要有:公民讨论、立法调研、书面征求意见、座谈会、论证会、听证会、列席和旁听、委托社会力量起草法案以及公开征集立法建议项目。 公民讨论是由法案起草机关起草法案,对涉及地方全体人民利益且有重大影响的法案,经立法机关决定,在全区范围内全文公布征求意见。然后再由起草部门根据征求意见对法案加以修改,最后提交相关立法部门审议通过。迄今为止,北京、海南、广东、广西、上海、湖北等省市都通过报刊、电台等新闻媒体全文或部分公布法律草案征求意见,取得了一定成效。立法调研是对列入地方常委会会议议程的法案,常委会及有关机关组织人员深入基层进行调查,收集群众意见。书面征求意见则是将法案有针对性的印发有关利害关系人及相关专家,征求他们的意见。基本上所有立法草案,无论在起草阶段还是在审议阶段都采用这种方式来让公众参与立法过程。座谈会贯穿于整个地方立法阶段,由有关法案起草单位、审议机关根据需要,邀请与该法案有关的机关、团体、企事业单位和有关方面的专家对法案的全部或部分内容进行座谈讨论,发表意见。在座谈会上,包括主持人在内的所有参与人员均可自由讨论,一般不对发言顺序、时间、次数作出限制。与座谈会不同,论证会是就法案中专业性、技术性较强的问题邀请有关方面的专家从科学性、可行性角度进行研究,提出论证意见,必要时以少数服从多数的方式得出论证结论。听证会是当前十分重要且广泛采用的一种参与方式。它是由主持单位发出听证公告,而后从报名者中挑选不同意见的人参加听证。与座谈会不同,主持人在听证过程中只负责听取意见,一般不直接参加讨论、辩论。会后,将听证会记录整理成听证报告书,作为提交立法机关审议法案的参考资料。2000年,《立法法》把听证引入立法程序。此后,许多地方省市相继召开了听证会,上海、浙江、广东、安徽等省市甚至制定了立法听证规则。而让普通公民亲临立法现场,了解立法过程,获取法案信息,发表立法意见也是一种参与方式。对此,浙江、河南、湖南、湖北等地都进行过公民列席和旁听立法的实践。委托社会力量起草法案,即立法主体或立法起草机关委托有关机构、组织或公民个人担任草拟提交有关主体审议的规范性文件的任务。对于公开征集立法建议项目,一些省市的做法是让机关、团体、企事业单位、公民、法人和其他组织单独或联合,以组织或个人名义提出立法建议项目。2007年,甘肃省将公民可以直接提出立法建议项目写进地方法规,这在全国尚属首例。 二、当前公众参与地方立法中存在的问题 虽然我国公众参与地方立法形式多样,但仍存在一些不足之处,具体体现在以下方面: (一)参与程序的可操作性欠佳 我国各类有关地方立法的条例对于公众参与地方立法的程序均予以规定,但这些规定普遍属原则性规定,缺乏可操作性。正如学者所指出的:各种立法条例都在规则起草阶段规定了公民的参与,但立法语言的模糊性和任意性可能使参与陷入“符号化”的尴尬处境。其中最具代表性的是各地虽然都原则性地规定了公众参与立法,但对哪些法规的制定和修改要引入公众参与,通过什么途径参与并不明确。 (二)立法机关主导性过强 我国《立法法》第34、35条规定:法案应当征求有关机关意见;可以征求人民群众意见。这使得立法机关完全有权决定一项法律草案是否向人民群众公开征求意见。而各地方对公众参与立法问题大都沿袭了《立法法》的此项理念。在我国公众参与地方立法的制度中,地方立法机关往往拥有很大范围的决定权。诸如在立法过程中需不需要公众参与,需要哪种程度的公众参与,用哪种方式引导公众参与等一系列问题全都由立法机关决定,而这有碍公众参与地方立法监督目的的实现。 (三)公众信息知情度欠缺 即公众获取的有关法规草案的信息有限。地方立法机关往往只公布草案却没有公布法规草案说明和重要条文解释,这使得公众参与地方立法的信息不对称,有碍公众对法规草案的解读。 (四)对于部分法案,公众参与积极性不高 普通公众大都仅关注眼前利益和对于个人及家庭关系更直接的问题,而对于那些长远的、大局性的与个人生活似乎无关的问题关注度不高,对这类法案的制定也缺乏参与热情。这使得此类看似轻微实则重大的关系全局利益的法案制定反而被某些特定利益集团参与、操纵,成为少数人牟利的工具。 (五)成本和效率问题 在公众参与理念不断强化的背景下,许多地方试图将立法的公众参与做广、做深,但随之而来的却是低下的立法效率和高昂的立法成本,立法项目的实效产出与投入成本不成比例。对无须广泛公众参与的地方立法项目进行正式、大型的公众参与,权衡之下,得出的结论是得不偿失。 (六)公众参与方式不够便民 我国幅员辽阔,行政区划范围较大,而公众参与地方立法的参与地点通常在中心城市,偏远地区的公民要参加这样的活动往往要付出较大的成本并克服交通不便等困难。 三、进一步完善我国公众参与地方立法制度的对策 (一)细化公众参与程序设计 参与程序可操作性的强弱,直接决定了公众参与能否有效实现。针对我国公众参与地方立法程序规定过于原则化的缺陷,应当在参与方式法定化的前提下加强对参与具体程序的设置。例如,应在公众参与程序设计中明确规定公众参与地方立法的范围、方式和程序。凡是法规所调整的事务具有公众参与的必要性与可能性的,都应当给予公众参与的机会,将公众参与作为这类法规立法程序的一个必经环节。 (二)适度限制地方立法机关的主导范围 基于公众监督地方立法存在虚置危险,适度限制立法机关的主导力成为必然。具体做法是明确规定哪些地方立法公众必须参与,哪些地方立法公众可以参与。对于公众必须参与的法案,地方立法机关不得以任何理由拒绝。对此可以借鉴西方一些国家法定听证与决议听证的理念完善我国参与范围制度。法定听证是指如果提出听证要求的人数达到法定人数要求或者法律对某些法案有明确的听证要求时,议会有关委员会必须举行听证;决议听证是指议会有关委员会对某些法律有权通过决议的方式决定是否举行听证。在我国地方立法中,尤其在立法听证方面可以尝试以这种做法来适度限制立法机关的自由裁量权。 (三)健全立法信息公开制 针对公众对地方立法信息知情度欠缺的情形,应当完善地方性法规草案公布制度。在公布形式上要多样,可以充分利用报纸、电视、互联网等各种新闻媒体进行法案公布;在公布内容上要全面,不仅公开法规草案,还应当尽可能地公开草案的说明、重要条款的注释等。 (四)确立利益激励机制,加强社区作用 增强公众对与个人生活关系较远的地方法案制定的参与热情,首先可以通过建立利益激励机制来实现。具体表现为:1.及时反馈对参与者意见的取舍情况,详细答复并将情况公之于众。这是对参与者积极性的肯定以及对劳动的尊重。2.给予参与者一定的物质补助和精神鼓励并将情况公之于众。由于公众参与地方立法往往要付出一定的财力、精力,本着不让参与者为了公共利益而使个人利益受损的原则,应对参与者给予一定的物质补贴及奖励。诸如差旅费、资料费、误工费,采纳奖金等。此外,还应对参与者进行一定的精神奖励。诸如将参与情况载入个人资料中,成为个人信用的一项内容。当然,参与与公民关系较近的法案制定活动也应有必要损失补助。其次,加强社区作用有助于提高参与积极性。加拿大的“想象卑诗”作为一项公众对卑诗省未来发展状况提供建议的论坛活动,很多对话就是在社区开展的。社区作为一个自治组织具有较强的组织动员能力,而且与公众距离较近,这就更有利于组织本区公众进行立法参与。 (五)丰富参与结合方式,建立参与时效制度 虽然我国公众参与地方立法方式众多,但如何将法规与方式有效结合却未被足够关注,这使得地方立法成本、效率出现问题。地方立法机关应当根据立法的性质、内容以及对象有针对性地设置不同的参与程序。可以借鉴美国的做法,设置“非正式程序”、“正式程序”、“混合程序”和“协商程序”等多种程序,针对不同的法案灵活选择适用,在兼顾公平的同时有效提高立法效率,降低立法成本。此外,建立参与时效制度。对公民参与立法、提出立法建议和意见的时间作出规定,要求公民在法定时间内参与地方立法将有助于提高立法效率。 (六)公众参与地方立法局域化 以听证为例,为方便偏远地区公众参与地方立法,可以将听证要了解的情况层层传达给基层人大,规定统一时间,由基层人大在各自辖区内同时组织听证会,然后将听证结果反馈原立法机关。 |
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