| 标题 | 房屋拆迁行为的法律分析 |
| 范文 | 李爱民 摘要房屋拆迁是指房屋拆迁人依法在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁,并对被拆迁人进行补偿、安置的行为。在大多数引发纠纷的房屋拆迁中,被拆迁人基本上处于弱势地位,这当中政府所处的地位令人关注。我们发现政府权力的天平大多数时候都倒向了作为拆迁人的房屋开发商。本文拟对此进行分析,并提出一些建设性建议。 关键词房屋拆迁 法律分析 物权 公共利益 中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-054-02 我国早在1991年3月22日国务院就颁布了《城市房屋拆迁管理条例》,并在2001年6月6日进行修订,于2001年11月1日施行。根据该条例房屋拆迁是指房屋拆迁人依法在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁,并对被拆迁人进行补偿、安置的行为。一般而言这里所称的房屋拆迁,仅指对城市房屋的拆迁,对于农村房屋的拆迁,按照相关法律法规的规定执行。 一、对我国房屋拆迁程序的法律分析 (一)对拆迁许可证的性质及其法理意蕴的分析 拆迁许可证是指由房屋拆迁管理部门颁发给拆迁人的一种许可其在规定的规划区内实施拆迁的一种行政许可,获得拆迁许可证就意味着只要拆迁人可以进行拆迁。一般而言,房屋的产权人也是对一定面积的国有土地拥有使用权的人,而拆迁人则是事先就取得了房屋地下的国有土地的使用权的批准文件。拆迁许可证的颁发同时也让房屋所有者的土地使用权确定的丧失。这种丧失对房屋产权人来说,在事先却一无所知。 (二)对拆迁公告的性质分析 拆迁公告是由拆迁管理部门将房屋拆迁许可证中载明的事项向被拆迁人以及利害关系人公示的一种行为。公告的目的在于告知,但其实另一个隐含的意思,则是要求一种服从。拆迁范围内的居民必须服从拆迁要求,不管是否愿意这些居民都必须搬迁,其房屋也必将被拆除,而唯一能够争取的就是一种相对合理的安置补偿。该种公告其实在客观上已经超出了传布消息的功能,具有为拆迁人实施拆迁,创造条件、鸣锣开道的意味。从法律上来说在一种微妙的意义上拆迁主管部门实际用拆迁公告这个事实行为与被拆迁人构成了一种以服从为特征的行政法律关系。政府部门之所以可以命令被拆迁人必须搬迁,是以启动其作为国有土地所有者——国家——的代表角色为前提的,否则,要使如此大规模的搬迁得到民众的自愿服从,很难圆满完成。 (三)对拆迁行政裁决与强制拆迁的分析 当拆迁人与被拆迁人就拆迁补偿安置不能达成一致,被拆迁人不同意搬迁的时候,双方当事人须先到政府相关部门寻求解决之道。政府部门裁决的主要内容也仅是补偿安置的条件。在这种情况下,如果政府觉得拆迁人提供了“合理”的补偿、安置条件后,政府就可以要求被拆迁人限期搬迁。如果限期不搬迁,政府就可以实施强制拆迁或者请求人民法院强制执行。这种裁决、强制拆迁的运作在现实中屡屡出现,让被拆迁人在实施搬迁时,一直都觉得实施拆迁的是政府。政府所处的地位也颇为微妙,进可以作为土地所有者要求被拆迁人服从,退则可以声称拆迁人是房屋开发商,拆迁责任应该由房屋开发商来承担,真可谓进退有度,权力运作极为灵活。在此背后却是政府在作为国土所有者代表的同时启动了行政管理者的身份。 二、我国城市房屋拆迁管理条例中透露的潜蕴思想 为什么政府的这个权力可以运用得如此“灵活”,和政府作为国有土地所有者的代表分不开的。我们需要对我国的房地产管理体系做一个了解。众所周知我国的土地所有权只能由国家以及集体享有,公民个人不能享有土地所有权,但是公民、法人、其他组织确实又有用地需要,怎么办呢?我们借鉴英国的土地权利体系构建了独特的两权分离体制。在国有土地所有权下创设(一定期限的)土地使用权。公民法人其他组织虽然不能拥有土地所有权,却可以拥有土地使用权。而且规定土地使用权必须受到所有权的限制,房屋是土地的附着物,土地是主物。根据民法原理,主物的命运及于从物,主物决定从物。故土地使用权一旦回收,房屋的命运当然应该和土地使用权一样由政府来控制。现在根据房屋拆迁管理条例,建筑物不由国家无偿收回,改为拆迁时给予一定的“补偿”,虽然比无偿好一些,但是其实两个法律规定秉承的观念还是一样的:土地使用权一旦收回,建筑于其上的建筑物的命运也应当同土地使用权的命运。只是出于公平的考虑应该对被拆迁人进行一定的“补偿”。居民的房屋所有权相对于土地使用权来说只是一种从物的所有权,其受到漠视便是情有可原,或者说是一种必然现象了。该种地位的形成来自于我们对国家权利的优先保护而对私人合法财产权进行歧视性对待的所谓公有制观念。根据我们的宪法理念,国家的权利虽然要受到保护,但是对国家权力进行法律控制使之不侵害私人权利却是现代宪政的一个主要思想。 三、我国物权法的颁布对房屋拆迁行为的影响 我国新颁布实施的《物权法》则明确规定私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。私人合法的储蓄、投资及其收益受法律保护。国家依照法律规定保护私人的继承权及其他合法权益。私人的合法财产受法律保护,禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。房屋所有权因为法律的专门规定取得了独立的法律地位。房屋作为不动产的一种,具有与土地一样重要的地位。 (一)拆迁与征收 经过上述讨论我们已经可以得出结论,房屋拆迁一方面是收回土地使用权并将之给予拆迁人的行为,另一方面则是剥夺公民房屋所有权的行为。纵观国内外的操作并结合国内实际,笔者认为拆迁的性质可以分为两种:一种是商业拆迁,另一种是政府拆迁。所谓商业拆迁是指拆迁人是一般的民事主体,拆迁的目的是营利。而政府拆迁是指由政府实施的拆迁。应该说目前我们实施的拆迁大多数都是商业拆迁。对于商业拆迁来说,拆迁人与被拆迁人完全应该是民事关系,两者的地位平等。商业拆迁的实质在于,被拆迁人将其房屋所有权、以及土地使用权转让给拆迁人,而后拆迁人将所取得的房屋拆除,并在该基地上进行房地产开发的行为。拆迁人与被拆迁人之间应该贯彻平等、意思自治原则,不得强买强卖。被拆迁人丧失房屋所有权获得的应该是足额的赔偿,而不是“补偿”。而且作为一种极端的例子,即使拆迁人提供了非常优惠的对价,如果被拆迁人不同意,那么拆迁就不能进行。政府所起的作用就是制止违法行为例如野蛮拆迁的出现 政府拆迁则是指政府为了特定的利益,以其名义实施的拆迁行为。政府拆迁的实质是一种剥夺公民房屋所有权的行为,是一种具体行政行为,政府与被拆迁人之间形成一种行政法律关系,服从是其主要特征,符合征收的概念。故政府拆迁其实就是一种行政征收。我国宪法2004年修正案规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。我国《物权法》也规定为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。房屋的政府拆迁就是对公民的房屋所有权进行的征收!从此处我们可以看出政府拆迁与商业拆迁的巨大差别。然而,我们现在进行房屋拆迁却没有严格区分两类性质截然不同的拆迁行为,使得非常多的商业拆迁行为获得了政府拆迁的待遇。而政府却过多插手本应该是属于民事关系的商业拆迁关系,构成不当的行政干预。 (二)拆迁的公益目的讨论 1.实体讨论 我国2004年宪法修正案与新颁布的《物权法》明确规定征收公民包括房屋等私有财产的目的必须是为了社会公共利益,且须按照法定权限与法定程序。政府拆迁作为一种对公民房屋的征收,当然也必须是出于公益目的。对公共利益下一个非常确定的概念是一个较为困难的任务,但是这确不妨碍我们对公共利益提出一些审查标准: 首先,公共利益的受益人范围是开放的,是不特定的多数人。 其次,公共利益的代表人往往是国家,但是有一点是肯定无疑的:就是,为了增加国库以及为了改善其他公共团体之财政状况而为之公共措施,并不能认定是出于公共利益之需求。这一点明确排除了我们现在政府实施的非常多的拆迁。 再次,衡量拆迁的公共利益目的时,须进行必要性审查。必须对征收所带来的公共利益与给拆迁人带来的损害,以及财政负担、环境影响等进行比较,以确定拆迁是否必要。 我国著名学者梁慧星为使之更具操作性以列举的方式对公共利益作了限定:所谓公共利益,指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环保、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业及国家法律规定的其它公共利益。笔者深为赞同。 2.审查程序 政府拆迁之公益目的作为该种拆迁行为合法的前提条件,是对政府行政权力在拆迁领域的一种控制,对避免行政专横来说至少在法律上是至关重要的。但是正如上所说,公共利益的模糊性或者说范围的开放性使得不同时期其内容不同,甚或同一时期由不同的人进行判断结果可能又有不同,这就为政府滥用征收权进行违法拆迁大开方便之门,使许多与民争利的政府征收大行其道。除了在实体上对公共利益进行界定之外,我们有必要建立对政府的拆迁行为是否具备公共利益目的进行审查的司法程序。 政府在实施政府拆迁之前须将所有有关事项公告后,利害关系人如果认为政府的拆迁行为并不是以公共利益为目的,可以向人民法院提出行政诉讼,由人民法院按照司法程序对该拆迁行为进行审议,而后做出判决。如果人民法院认为该拆迁行为不符合公共利益目的,则政府不得实施拆迁。人民法院在审查行政拆迁是否以公益为目的时,必须由拆迁部门证明自己的拆迁行为系以公益为目的,承担举证责任。 在利害关系人的申请下,应该对该拆迁行为是否具备公益目的进行公开听证。而对于听证程序必须规定它的运作程序,以及法律效力。笔者认为以下要点必须贯彻: 1.听证程序启动的自动性。此时的听证程序已经不是行政听证而是由司法机关主导的司法听证,可以具备不同于行政听证程序的特点。只要当事人提出听证,人民法院应该进行听证。不管当事人是在一审程序还是二审程序中提出。 2.听证程序由人民法院选任具有公信力,利益超然的第三方人士主持听证,并做好听证笔录。 3.听证程序的参与人要具备代表性,参与代表结构要恰当。应当杜绝事前的不当游说与串通。不当,主要是指采取威胁,利诱,以及其他方式影响代表表述真实意见。 4.听证程序必须要有专人进行记录,形成听证笔录。听证笔录应该有参与听证代表以及听证主持人、记录人的签名或签章。 5.从听证笔录中可以总结出倾向性意见的,人民法院应该尊重此种意见,并基于该意见做出判决。如果从听证笔录中归纳不出倾向性意见,由人民法院按照自己的理解做出判决。 四、结语 房屋拆迁事关公民安居、社会稳定,但在现实中由拆迁引发的社会问题却很是不少。笔者针对我国目前关于拆迁的法律规定与操作中存在的一些不足之处,提出自己的一些见解:将房屋拆迁分为商业拆迁与政府拆迁(公益拆迁)。提出商业拆迁实质就是房屋所有权以及土地使用权的转移。对商业拆迁,必须遵循平等、意思自治的原则。 当然必要的行政管理不可少。而政府拆迁(公益拆迁)则是一种征收,必须符合公益目的,并对公益目的之符合做了一些实体以及程序上的探讨。不足之处,尚待完善! 参考文献: [1]黄河.房地产法学.中国政法大学出版社.2005年版. [2]何虹.城市房屋拆迁评估问题的探讨.广西政法管理干部学院学报.2005. 20(6). [3]马久健.论城市房屋拆迁管理中听证程序的法律价值.中国房地产.2005(6). [4]侯雪梅. 房屋拆迁中私人财产权的法律保护.法学论坛. 2004(5). [5]麻宝斌. 公共利益与公共悖论.江苏社会科学.2003(9). [6]崔健远.中国房地产法研究.中国法制出版社.1995. |
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