| 标题 | 中国法官职业化建设的问题分析 |
| 范文 | 林 珣 摘要中国法官职业化建设面临着深层次的问题,包括社会结构动力缺乏、法官文化的无根性、法官管理的官僚化、法官的独立缺乏利益的驱动力等。本文指出中国的法官职业化建设不能无视这些深层次的问题存在;深入剖析我们所面对的现实问题,才能走出一条符合中国国情法官职业化道路。 关键词法官法官职业化障碍 中图分类号:D926.2文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-155-03 中国法官职业化是“西法东渐”的产物。西方源远流长的法治传统和多元的社会结构力量孕育了一个强大的法官职业阶层。而中国经历了漫长的大一统的中央专制集权年代,是一个现代化的迟-外发型国家,由于历史和现实国情大不相同,中国的法官职业化建设不能照搬西方的经验。本文意图在中国的法文化背景下对中国的法官职业化建设所面临的深层障碍进行剖析,以求有效的问题解决之道。 一、社会结构动力缺乏 西方法官职业阶层是随着法律秩序的产生而兴起的。由于王权的式微和权威的多元化,王权、贵族、教会、商人等多种社会结构力量为了自身利益而相互抗衡,而法律作为解决经济和政治冲突的手段和协调社会利益的功能机制,则受到各权力团体的极度推崇,与此同时,催生了一个具有自治性的法官职业阶层,成为制约权力、平衡民主的强大的中间力量。相比之下,中国的法官职业化首先就碰到了社会结构动力缺乏的难题。 (一)封建皇权一元化权威抑制了宗教力量的发展 众所周知,自秦始皇时代中国就形成了强大的专制主义中央集权,树立了皇权的至高无上;西汉儒生董仲舒对正统儒家学说进行了改造,提出了“人受命于天”的君权神授论,以此来论证君权至上的合理性,并进一步提出了“罢黜百家,独尊儒术”,从而在思想上也实现了大一统。经过改造的儒家学说成为中国绵延两千多年的统治思想,中国皇帝理所当然成为天的全权代表(“天子”),集世俗权威与超凡权威于一体。韦伯(Max Weber)认为,这样正迎合了官僚阶层自我保存的利益的需求。如果没有这种联合,“民间信仰会向着超凡倾向的宗教发展,任何一种这样的理性化都不可避免地形成同官僚政权抗衡的独立势力。”豍中国极端的专制主义导致了宗教传统无法在本土生成,也根本不可能像西方那样形成与王权抗衡的宗教势力。 (二)古代宗族本位制扼杀了地方贵族势力的成长 在社会制度的维系上,古代中国实行儒家“君君、臣臣、父父、子子”的严格等级制度,形成以父权为中心的家国一体的宗族本位制,宗法关系盘根错节,渗透到社会生活的各个领域。与西方的庄园式的封建制和多元的权力格局不同,中国的封建社会实际上是由专制国家一统天下,依靠宗族的力量层层控制整个社会;由于皇权的绝对权威和稳定的金字塔式的宗法关系,中国封建社会也难以形成类似西方封建领主的可以与皇权抗衡的地方贵族力量。根据韦伯的研究,古代中国在中央政权与地方官的关系上,实行任何官员不准在原籍省份任职和三年届满即调离或调职的原则,这样地方官吏就无法发展成为对中央造成威胁的独立的势力;代价则是地方官员从未在其管辖区域扎根,他通常听不懂地方方言,不了解地方风土人情和习俗惯例,必须完全依赖地方“谋士”(乡绅)的指教。地方乡绅阶层成为维持地方秩序的关键力量。费孝通先生在他的《皇权与绅权》一书中指出,中国传统社会结构只有两个阶层,一个是“吏”,一个是“绅士”。因为这种扁平的二元社会结构,造成了中国在现代化转化时缺乏结构性动力。豎 (三)古代中国社会封闭的自然经济无法培育出独立的市民阶层 从中国古代社会的经济发展来看,与专制主义、宗族制度相对应的经济模式是以人身依附为条件的、自给自足的自然经济。强大的专制国家的力量、复杂的宗族关系的羁绊再加上封闭停滞的经济关系,使古代中国社会很难培育出自由商品经济的土壤。古代中国虽然也存在城市,但这些城市首先是作为政治权力的行政控制中心存在而不是因商业贸易而兴起的,所以也并不具备中世纪欧洲城市共同体的独立性和自治性,当然也不可能培育出类似中世纪欧洲城市的为了自治同封建主斗争的独立的市民阶层。 可见,专制主义和宗族本位制度使传统中国无法产生社会的分层,更难以产生能够与中央皇权抗衡的政治力量。在皇权的一元化权威的威慑下,法律实际上成为维护皇权统治,镇压人民反抗的单向控制工具。因为不存在多元利益集团的抗衡,法律不可能会被尊崇为中立的权威来协调利益关系和维持社会秩序,当然更没有法律职业者独立生存的空间了。 (四)近代以来,国家与社会之间没有形成良性结构 近代以来,沉睡了几千年的中国社会开始面临严峻的结构性挑战。正如有关学者指出,“中国现代化两难症结真正的和根本的要害,在于国家与社会二者之间没有形成适宜于现代化发展的良性结构,确切地说,在于社会一直没有形成独立的、自治的结构性领域。”豏 在二十多年国家体制改革的推动下,市民社会与国家开始分离,国家对个人的控制逐步削弱,扩大了社会私人领域的自治空间,体制外力量大大增强。一些新的职业群体,如私营企业主、个体户、知识分子阶层等逐渐形成,利益主体趋向多元化,民间社会组织化程度增强,但是,由于我国社会结构转型是靠自上而下的体制改革,新生的社会结构力量的发展仍然举步维艰。有关统计数字表明,全国工商联系统下属的行业商会2004年底已超过了5000家,但其中只有2000家商会已在民政部门登记注册,仍有60%—70%的商会还没有取得独立的社团法人资格。虽然国家法律明确鼓励发展各类行业协会、商会等自律性组织,但民间行业商会的发展仍然遭遇种种障碍。豐这说明我国的市民社会已经有了一定程度的发展,利益主体渴望通过参与行业中介组织来表达和实现自己的利益诉求,但是作为新的利益集团追求独立和自治仍然阻力重重。另有调查表明,我国现代中产阶层尚未形成,符合中产阶层标准的人数极少,在适龄社会人口中占4.1%,在总人口中只占2.8% 。豑由于中产阶层发育迟缓造成社会利益分化日益扩大,就难以从根本上动摇金字塔式的传统社会结构。西方的市场经济发展孕育了契约和权利的意识,唯有市民社会充分发育才可能有法律秩序生长的土壤。如果不能实现国家与社会的良性互动,所谓的“法治秩序”就只能是建构在金字塔尖的空中楼阁,而中国法官也将无法摆脱其作为传统行政官僚的宿命。必须在国家和社会的良性互动中,法官群体才能实现职业化的独立生存,才能成为构建法治秩序的专业化力量。 二、中国法官文化的无根性 一般来说,每一种文化类型都由三个层次构成:器物层、制度层和精神层。三个层次由浅到深,由表到里,器物、制度层次对于异质文化的排斥力较小,比较容易引进;文化越深入到其深层结构就越难改变,对异质文化的排斥力就越强。一个民族的法律心理、法律意識、法律价值观等是最能体现其文化的民族特点的,也是比较难以改变的。法官作为一种重要的文化载体,同样也隐藏着深刻的文化内涵。由于中国传统的国家治理模式是反分权的,而且儒家传统思想是追求一个没有法官的社会,中国法官的职业化、现代化面临着法官文化的无根性问题。 根据有关学者的概括,所谓法官文化,是指有关法官现象的文化,即社会文化在法官载体上的浓缩与显现。它包含制度和意识两个层面。法官文化的制度表面是指法官文化的历史性制度沉淀。法官文化的意识层面是指隐藏在主体内心的针对客体——法官的有关现象形成的观念、观点和期望。豒 (一)从制度层面来看,古代中国行政、司法不分;断案重情理、轻法律 在机构设置方面,古代中国在地方都是行政与司法合一,由州、郡、县的行政长官兼任地方司法官,只有在中央最高一级才有专职司法机关,如秦汉的廷尉、唐朝的大理寺、刑部、御史台,但是这些司法机构都要受行政机构的制约和领导;而且历代都是由皇帝掌握最高司法审判权。没有专职的司法机构,法官群体就无从产生,中国古代所谓的法官实际上只是大大小小的行政官僚,可以说,司法审判权是完全消融在行政权之中的。这样的传统延续至今就是司法管理的行政化和司法审判的地方化,如贺卫方先生所说:“这种全能型衙门的传统构成了我们建立一种能够行使独立功能的司法体系的过程中所必须面对和克服的最大障碍。”豓 在案件审判方面,中国传统法律思想采用儒家学说,主张德主刑辅。伦理法是中国古典法律的最重要特征,天理、人情是古代法官判案的主要依据,古代官员所接受的教育和训练几乎都是儒家经典和道德礼仪,从董仲舒的“《春秋》决狱”、“论心定罪”到南宋朱熹的“听讼以‘权”,都是倡导以儒家经义来断案,弘扬儒家纲常伦理,而古代法官处于宗法制度下复杂的人伦关系网中,断案也往往要考虑方方面面的因素;如梁治平先生所说,“……着眼于礼法秩序,处理民间词讼,官司通常无须法条亦可以胜任。事实上,在许多案件里面,法官并不或很少援引条令,对他们来说,处理这类争讼只凭古往圣贤的教导和自己的生活经验即可游刃有余。”豔无独有偶,韦伯对中国古代法官断案也作过这样的评价:“中国法官就是典型的世袭制法官,完全是家长式地判案,就是说,在神圣的传统允许的范围内明确地不按照‘一视同仁的形式规则判案。在很大程度上倒是恰恰相反:按照当事人的具体资质和具体状况,即按照具体的礼仪的衡量适度来作断案。”至今,情、理、法之间的冲突仍是中国法官在审判中遇到的最大难题。 (二)从意识层面看,古代法官的自身品格和社会评价不高 中国古代社会格局是官强民弱,地方官员集行政管理、案件侦查、审判多种职能于一身,强调爱护人民、体恤民情,所以古代百姓把地方官员称作“父母官”,遇到冤情就希望官员“为民做主”,伸张正义,这就是中国百姓的“清官”情结。“清”,是对为官者的道德要求,即为官必须廉正无私、两袖清风。但是,如果古代官员人人都能够清廉自律、爱民如子,包公、海瑞等清官形象也就不会得到民间千秋万代的歌颂了。古代百姓渴望清官,对清官奉若神明,正是因为古代清官甚少,贪官污吏充塞,衙门腐败,百姓的冤情无处申诉,只好祈祷和塑造理想的“清官”形象。“清官”的观念实际上是一种人治的观念,因为古代法律是维护皇权统治的,人民权利的保护只能寄托在贤明的君主或官员身上,这与中国古代缺乏法治观念是内在一致的。清官文化在当代的影响根深蒂固,人们依然在歌颂“清官”,或者在寻找“父母官”,西方法治观念要植根中国,首先遭遇到的可能就是这一强大的对抗力量。现代的中国法官处于非常尴尬的位置——人们并不信任法官。 人们对法官的不信任与法官的自身品格不高是直接相关的。现代中国模仿西方建立了司法体制,但人的因素却不那么容易改变。在现代社会,普通百姓对法律的认识主要来自于法官对案件的审判,如果法院能够秉公办案,严格执行法律,人们就会从内心尊重法律、尊重法官;如果司法活动总是受到很多非法律因素,例如人情关系、以权压法、司法腐败的影响,那么,人们就没有理由去信仰法律,信任法官。法官在价值取向上应该是作为社会中立的力量,是守护社会正义的最后一道防线,但在民众心目中,法官形象却与一般的政府官员无异,司法腐败的恶名更给法官戴上了不光彩的帽子,“大沿帽,两头翘,吃了原告吃被告”的民谚就生动体现法官在民众中的形象;且不说“复转军人进法院”豖,关于“三盲”院长(文盲、法盲、流氓)豗、舞女法官豘等负面报道简直让人瞪目结舌。可见,自古至今,法官在民众中始终没有树立正义和权威的形象。 正如某学者所言,“严格说来,中华法系也没有独立的法官文化,中华法系的法官文化是融合在官僚文化中的。” 三、法官管理体制的官僚化 (一)法院的依附性 中国从几千年传统的皇权统治过渡到现代的政党统治,没有民主和法治的根基,强大的国家政治权力对社会治理发挥着主导的作用,这就导致了中国社会管理的泛政治化,法院扮演着政治权力的附庸的角色。尽管设置了独立于行政机关的法院,也在宪法上明确地规定了人民法院依法独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,但法院的审判工作往往受到来自党政等外部权力多方面的干涉。法院依附于党政权力而存在。 (二)法官内部管理体制的行政化 马克思说,法官除了法律以外没有别的上司。法官应该只服从法律,法官与法官之间也是平等的。而中国所有的法官都纳入一种等级化的体系之中,依照行政管理体制来进行权力配置,并实施与行政机关大致相同的领导方式:普通法官受审判长的领导,审判长受庭长的领导,庭长受院长的领导,法官对案件的最后裁决要经过院长或审判委员会批示同意;法官的任用、升迁采用行政管理的科员、科、局、处、厅级官阶制。按照苏力的看法,中国法院行政化的问题就出在审判制度和法院内部行政管理制度在实践中发生了职能的交错和混合,而没有实现制度设置上的分工。豙 (三)法官的地方化 由于目前各地法院是按照地方行政区域的划分来设置的,法院在人、财、物各方面都受控于所在地方的权威主体,司法活动也受到多方牵制。地方权力机构可以决定法院的机构设置、法官任免,有权进行审判监督,甚至细化至个案监督;法院在地位上与一般的政府职能部门无异,法官被视为一般的行政人员,法官的选任要求必须通过公务员考试,已经任职的法官也没有身份保障,随时都可能像一般行政干部一样被抽调到政府部门,或者到基层挂职锻炼,甚至被派遣执行行政管理任务,例如帮助政府搞移民、搞拆迁、搞计划生育等;在待遇上,法官的工资完全按照相应的行政级别工资标准由地方发放。这样,法院的人财物完全受制于地方,极大地影响法官中立地进行决策。汉密尔顿(Alexander Hamilton)告诉我们:“就人类天性之一般情况而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权。”豛假若地方法院的人事、财政无法自治,要求法官超然地中立似乎是不可能的。贺卫方说,“当我们把法院置于同级党政的控制之下的时候,事实上就使得法院不再是设在地方的国家法院(national courts),而只能是体现本地利益的地方法院(local courts)。”豜近日,《21世纪经济报道》从有关权威方面获悉,作为改革的重要内容之一,基层法院财政将纳入中央财政预算,由中央财政予以保证,这将改变目前“由同级(下转第185页)(上接第156页)财政负担”的做法,由此改变司法单位依赖地方的现状。豝但是,财政独立后的地方法院能否真正脱离地方行政权力的束缚,仍是一个问题。各级法院如何真正摆脱地方权力的影响,还需要更加彻底的改革措施跟进。 四、法官的独立缺乏利益驱动力 美国法学家波斯纳(Richard A. Posner)认为,“传统形式的法律职业界是一个提供服务者的卡特尔,它提供的是与社会法律相关的服务。”豞法律职业的卡特尔化的结果是提升了产品(法律服务)的品质。法官职业群体首先是利益共同体,对利益的追求是职业化的内在动力。但是,正如有关学者指出,司法公正的前提固然是司法独立,但司法独立绝非仅仅取决于制度的安排或宪法条文的规定,更重要的可能是司法职业共同体有力量“独立”。豟当前,中国法官职业化正是缺乏这样一种独立的力量。当前中国就出现了这样一种怪现象,法官当律师的多,而律师当法官的少,律师职业的高收入无疑是一种强大的利益驱动力,对利益的追求会使他们逐渐形成职业共同体,来努力来改变自己在社会结构中的地位。法官所缺乏的“独立”的力量就是这样一种利益驱动力,他们的收入与一般公务员无异,他们不能决定自己提供的法律服务能够给自己带来多大的收益;而且,在现行体制环境中法官追求“独立”似乎对自身没什么利益,有时反而会带来麻烦,处于复杂的人伦关系网中再加上外部权力的干预,现代法官承受着沉重的压力,利益的驱使之下司法腐败在所难免。法官没有“独立”的力量,法官职业就无法自治。 更深一层分析,法官职业化不仅意味着有一个专门的职业通过自己制造的产品来分享社会利益,更意味着有一个职业群体要主宰着所有人的命运,对社会利益进行再分配。法官的职业化蕴涵了司法独立、法官独立等价值目标,要求赋予法院、法官实实在在的调整社会的权力。在当前的权力格局之下,要实现這一目标显然极为困难,一个重要原因就是司法独立涉及的不仅仅是司法部门的改革,而且涉及到整个政治权力结构的变革,关系到整个政治权力阶层的利益分配;另外,法官遴选制度、法官助理制度、法官定额制度等的法官职业化的改革也涉及法院系统的利益分配的问题。所以,司法独立以及法官职业化的阻力就特别大。 中国的法官职业化建设不能无视这些深层次的问题存在。倘若超越了以上的现实来构建所谓的“职业化”法官队伍,则无异于在没有打好基础的地面上建设高楼。深入剖析我们所面对的现实障碍,才能走出一条符合中国国情调法官职业化道路。如何创造有利于社会各种结构力量发展的市场环境,采取有效途径培育现代法官文化,从根本上改革现行法官管理体制等将是极富意义的研究课题。中国的法官职业化建设任重而道远。 |
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