| 标题 | 我国信访制度与司法救济的张力关系及其变构 |
| 范文 | 伊文嘉 摘要信访在构建社会主义和谐社会中具有不可低估的作用。但长期的信访实践在客观上却产生了消解司法权威、破坏法治社会基础的严重后果。本文指出解析其张力关系,变构其动态模式,是理顺信访制度与司法救济途径关系的必由之路。 关键词信访司法张力变构 中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-161-02 信访是指具有政治诉求或者权利救济愿望的公民通过各种形式,向各级党政机关反映情况,提出建议、意见或者投诉请求的活动。在理论上,信访制度是通过行政方式来解决纠纷和实现公民权利救济的一种途径,是司法救济制度的补充。然而在实践中,信访实质上已经异化为优于司法救济的一种特殊制度,导致功能泛化,极大地消解了司法权威,削弱了法治国家的社会基础。 一、信访制度与司法救济之间的张力关系 (一)信访制度削减司法权威 权威是司法的内在要求和本质特征之一,司法权威是建设法治国家的必由路径。树立司法权威的最终意义在于,通过公正地适用代表正义的法律,从而分配社会正义成为全体社会成员共同的自觉意识。司法权威的获取有两种途径,一是政治的赋予,二是正义的形象。在我国,长期以来宣传“一切权力属于人民”,以“为人民服务”为宗旨的人民司法,在人民(群众)面前并不具有高高在上的权力。豍使得司法机制未能获得足够的政治先天优势;同时,因为制度设计的缺陷和历史、文化传统,特定的社会发展阶段等诸多因素,使司法机关未能披得绝对正义的外衣。行政能够干预司法,可以纠正不公的司法判决,青天存在于理想的高层。长期的信访实践表明,老百姓更愿意相信通过信访能够获得司法不能够交还给他们的正义,从而司法的权威受到了相当置疑。 (二)信访制度妨碍司法独立 按照《司法独立世界宣言》、《司法独立最低标准》的要求,司法独立不仅指“司法机关应独立于行政机关及立法机关”,而且“法官应享有身份之独立及实质之独立”。具体而言,要求司法机关独立于立法和行政机关,并且下级司法机关独立于上级司法机关;同一个司法机关内部各司法官员之间彼此独立。任何机构或者个人都不能握有控制其他司法机关和司法官员意志的权力。 然而我国建立在议行合一理论下的司法体制,在实际运作中却存在着诸多问题,司法机关和司法人员受制于财政、人事和其他各要素的制约,本已在利益和公正方面面临两难决择,加上行政权力的扩张,使得司法难以独立。从司法系统外部看,不少当事人在法院败诉后不甘心失败,通过频繁信访,通过各种方式和途径和势力影响法院及法官的正常司法,扰乱了司法的正常秩序。从司法系统内部看,上级法院在处理信访工作的过程中,指令督促各下級法院对生效判决进行复查,已经构成对下级法院及法官的独立司法的挑战,影响了上下级法院之间关系的正确定位,导致上下级法院之间监督与被监督的关系异化成领导与被领导的关系,从而进一步强化司法的行政化倾向。 (三)信访制度挑战法院生效判决的既判力 既判力是指确定的终局判决所具有的拘束力。它最早源于罗马法上的“一案不二讼”和“一事不再理”原则,禁止当事人和法院对终局判决所确定的事项再行起诉和重复审判,强调后诉法院应当尊重前诉法院的判断,其审理和判断应当以产生既判力的前诉判断为前提。罕尔斯布里法官(HalsburyJ.H.)曾经说过:“在司法界可能有人认为这样或那样的判决是错误的,提出‘正义是什么的问题,这确有不便之处,甚至是灾难性的不便。但是,若要一再反复改判的话,那么在真理面前也好,在事实面前也好,势必永无终止地上诉法院了。”豎正是对这一原则的最佳注解。我国《民事诉讼法》第141条和第158条和《刑事诉讼法》第197条分别对维护生效既判力作出了明确规定。然而信访制度在为当事人提供救济途径的同时,也为那些对判决不满的当事人的缠诉、缠访提供了制度性的空间和便利。坚持走群众路线,奉行“实事求是,有错必纠”的司法原则,使法院应信访者的申诉要求不时地自行或指令下级法院启动再审程序对生效判决进行复查,在人民(群众)面前并不具有高高在上的权力。最终破坏司法的自治性。 二、信访制度与司法救济之间的张力关系变构 信访制度与司法救济途径之间的理想关系模式应当是“司法救济是公民权利救济的主渠道,是最权威和最终的救济,信访作为司法救济的一种补充,能且只能起到辅助作用”。欲构建这种理想关系模式,必须从改造现行信访制度和重树司法权威两个方面入手。 (一)改造现行信访制度 1.调整信访机构 目前,立法、司法、党政系统分别设置信访专门机构。这种设置带来的互相交叉混乱局面造成信访和司法资源的极度浪费。宜重新考虑信访受理机构的布局:首先,取消司法信访机构。有关涉诉信访事项,如果符合申诉条件,则纳入司法申诉途径解决;不符合的,由人大信访部门解决。其次,取消政府工作部门的信访机构,只在各级人民政府设置信访接待部门,以加强政府对其工作部门的监督。再次,强化人大专门信访受理机构。由各级人大挑选人大监察专员,专门受理涉及司法机关和政府公共行政管理领域及国家公共事业运营机构的各类投诉和求决,向各级人大负责并定期报告工作。 2.强化人大代表的相关职责 人民代表大会制度是以人民当家作主、以国家权力机关为核心的整个国家政权体系,是我们国家的根本政治制度。人大代表实质上是民意代表,它的基本职责就是代表民意、反映民意、为民请命。尽管我国的各级人大代表目前均非专职化,但人大代表的性质决定了他必须随时关注社会、集中民意并反映民意,也就是说,人大代表履行民意代表的职责必须是天然的,而非须依其他规范才得确认和保障的。只要发生公众利益受到严重侵害,或者政府及其他机关有重大失职渎职嫌疑,或者发生重大事件或案件可能出现处理不公等情况时,人大代表就应当勇敢地站出来代表人民“出声”,通过法定权利的行使,使民意受到重视,使问题得到解决。人大代表连着两端,一头是国家机关,一头是人民群众,代表把国家和人民联系起来。从宪政意义上来说,现行信访制度是一种制度外的安排,正常的公民诉求和意见表达路径应当是找人大代表诉说。如果全国各级人大代表都能积极参与到公民信访纠纷的调解和信访问题的督办中来,那么,绝大多数的社会纠纷和矛盾都能及时有效地在基层得到化解。这不仅有利于增强人大代表的责任意识和权力意识,改善人大“橡皮图章”的形象,而且还有利于节省公民的信访成本和原本就比较紧张的国家司法资源。因此,建议充分发挥人大代表在信访工作中的主力军作用,人大代表每月应当设立固定的时间和地点接待选民,听取选民的意见、建议和帮助选民解决有关他们的问题或提供咨询。豏 3.分解信访功能 从不同的角度看信访具有不同的功能。从政治上看,信访具有政治参与功能;从法律看,信访具有行政救济功能。从宏观看,信访是沟通中央机关与基层民众的一种制度外制度有助于民情上达。从微观看,信访是穷尽所有途径后维权的最后希望所在。由于信访承载了太多的历史使命和政治期盼,脱离了原有的确立寄托。故回复其本来面目,分解其功能,使信访回复为了使信访制度成为司法救济的补充,必须减弱其带有的“人治”色彩,并分化其现有功能。其所要达到的理想目标,必须将信访的政治参与功能予以强化和程序化,并与人大代表的监督职能结合起来;同时将涉法涉诉信访纳入司法申诉渠道,并予以层级和次数上的限制,并将不宜通过司法进行救济的事项(如失当行政行为,复杂的历史遗留问题及政策性较强的问题等)交由人大成立的专门机关(如信访委员会或监察专员)通过特殊救济程序加以解决。 (二)樹立司法权威 1.转变司法观念 科学地认识和把握司法公正,就要转变司法观念,树立“程序公正是绝对的,而实体公正只能是相对的”理念。因为,法官不是案件事实的亲身经历者,他只能依据法定的程序规则,依照当事人各方提供的各种证据,来认定有关案件事实,而由于多种原因的影响,一些案件的真实情况不可能被完全还原,法院的实体判决也就不可能做到绝对的公正,对于这类案件,法官只要做到了程序上的绝对公正,就应被视为公正的判决。另外,对于被执行人没有执行能力的案件,法官再努力也是执行不了,只要法官穷尽了执行程序,做到了一切努力,就不应被视为法院工作造成的执行难。对此,我们需要加强普法宣传,教育群众正确地理解司法公正,正确利用和行使申诉权,在全社会形成尊重司法判决,树立司法最终裁判权威的氛围。 2.重视司法技术 司法技术可分为两类,一类是司法科学技术。即自然科学技术在司法实践中的应用,包括证明、审判和执行等诸多环节。这一技术主要指自然科学领域的新技术在司法实践中的科学运用。与西方发达国家相比,我国当前存在的许多司法难题在国外并不存在或者已经破解,究其原因,主要是科学技术积极应用于司法领域的结果。提高司法科学技术,要求我们必须重视吸收自然科学领域的新成果,努力推动司法制度的科学化。另二类司法技术是司法人文技术,这一技术主要指司法制度与特定时空、特定历史、人文等条件的契合性,也可以概括为“地方性”。每一个具体个案都要求法官紧密结合时空要求及现实条件最恰当地适用法律。一定时空下合理的判决在另一时空下会导致谬误,就是司法人文技术最佳的注解。在当前建设社会主义和谐社会的总体目标下,以科学发展观为指导解决具体个案,更加要求注重司法人文技术,提高司法权威。 3.改革司法体制 首先,正确处理党对司法工作的领导与维护司法权威的关系。正确认识党的领导与司法机关依法办案的一致性,在既保证党的领导,又保证司法权相对独立的前提下,把党委领导纳入法制化、制度化、规范化的轨道。党对司法机关的领导只能是政治上、思想上、组织上的领导,而且党对司法机关的领导不能变成地方党委对司法机关的领导,地方党政机关更不能直接行使司法机关的司法权,干扰司法机关执法,使自己成为司法事务的直接管理者。 其次,完善司法独立。司法独立意味着司法功能的行使不受行政或立法部门的干涉,当然也并不意味着法官有权恣意妄为。确保司法独立并非目标,而是路径。因此,确保司法独立应立足于追求司法公正的价值追求中。笔者认为应从两方面入手。其一是赋权。通过各项制度赋予司法机关独立权,这些制度应保护司法系统的独立财权、人事权和法官的人身保障权。其二是限权。没什么哪一项公权力有理由不受监控与制约。不受制约的权力必然会滋生腐败。司法权作为一种公权,必须从内部与外部同时进行制约和监督。从当前中国权力运行模式看,司法独立只能赋予司法机关而不应直接赋予给法官个人。相应的制约机制应是对司法机关的全方位监控制和对法官的错案追究制。 再次,完善审判程序。我国目前实行的二审终审、同时又以宽松的审判监督制度为补充的制度是不合理的。因为这种安排一方面给予当事人在法院内讲理的机会不多(因为审判监督程序的启动是例外),另一方面又对终审判决构成了冲击,造成终审不终。应改革现行审判体制,实行有条件的三审终审制,三审终审制给予某些争议大的案件三次司法救济的机会,有利于确立司法的权威,同时也有利于平息当事人的诉讼意愿,有利于纠纷在法院内获得解决。为了避免太多的讼累,应以法律问题作为进入三审的条件,对于事实上的分歧应当在二审内解决。 最后,规范审判监督程序。审判监督程序的提起必须是例外,需要有严格的限制,这是基于判决权威的考虑,判决的权威是切断纠纷的社会制度性安排。这一安排当然是有代价的——终审判决可以是不公正的,但是这是小害。否则将不但导致审判资源的浪费,同时社会也将无法中断诉讼。提起审判监督程序必须有严重的事实错误或法律错误,而且此错误已经严重影响了判决,对当事人的权利构成严重侵犯的时候才能提起;同时,应当规定同一案件审判监督程序的提起以一次为限。 综上,通过准确定位信访制度在定纷上争中的补充功能,强化信访制度的政治参与意义;改革现行司法体制,重塑司法信任和司法权威,确立司法救济在解纷息争中的终局效力和权威地位,从而最大限度地体现司法为民理念的实现,确保“依法治国,建设社会主义法治国家”这一宪政目标在建设社会主义和谐社会的目标中得到实现。 |
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