| 标题 | 试论我国农村集体土地所有权制度的重构 |
| 范文 | 刘翔宇 摘要当前我国关于集体土地所有权的立法非常模糊、混乱,严重影响了农村经济体制的改革,阻碍农村经济的发展。究其实质,在于我们对农民集体所有的性质认识不清,导致所有权主体虚位,土地所有权行使中农民的意思未得到充分的重视。 因此,要解决农村集体土地实践中的诸多问题,就必须赋予广大农民土地所有者资格,使其享有所有者权益,将集体土地所有改造成总有制度,并且建立和完善农民集体所有权的运行机制。同时,通过不断的改革规范政府的征地行为使农民的权益得到切实的保护。 关键词集体所有所有权征用重构 中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-288-01 一、中国农村集体土地制度的历史渊源 中国现阶段农村集体土地所有制面临的主要问题就是:由于土地所有者的不明确、缺位造成了经营管理者和所有者的错位。各级的村委,乡(镇)政府自以为是土地的所有者,不顾农民的利益,擅自处分集体土地,牟取暴利的事件屡禁不止。然而农民也不知道土地是自己的,更不利于对土地的保护。要正确认识和处理我国现阶段的农村集体土地所有权就应当了解农村集体土地所有权的产生和发展过程,中国农村集体土地所有权的发展大致分成三个过程: 第一阶段,1949年新中国成立后,中共中央颁布了《中华人民共和国土地改革法》,其中心思想就是废除延席2000多年的封建土地所有制将地主的土地分配给农民所有。 第二阶段,在农村实行互助合作和人民公社运动,使土地的农民私有向集体所有,统一经营、统一管理过渡,最终形成了“三级所有,队为基础”的集体土地所有制模式。 第三阶段,从20世纪70年代末开始,人民公社瓦解,各种新的农村基层组织建立,推行以家庭为单位从事土地的经营管理的家庭联产承包责任制,形成了土地集体所有、农民使用的双层结构和以所有权权能分离为核心的农村集体土地所有权制度。 二、中国农村集体土地制度的立法现状和弊端 (一)农村集体土地所有权的主体缺位 现行宪法、民法通则、土地管理法、以及农业法等重要的法律都规定了农村土地属于集体所有。但是,對农村集体土地所有权的代表究竟是谁,立法和实践中都不甚明确。 (二)集体土地所有权与土地承包经营权主体权能残缺 根据所有权概念,所有人(即集体土地所有权主体)在法律规定范围内独占性地支配其所有的财产(土地)的权利,包括占有、使用、收益、处分四项权能。但在客观事实上,我国的集体土地所有权是一种不完全的权利,主要表现在以下三个方面:首先,农村集体土地所有权的最终处分权属于国家。我国的农地转为建设用地并出让的,一般要将集体所有变为国家所有,这实际上剥夺了集体对土地的处分权。其次,集体土地所有权的经济利益得不到保障。最后,农村集体土地的权利缺乏物权上的确立和保护。这表现在:农民的土地经营承包权、农村宅基地和房屋不能进入市场,进行交易。 三、农村集体土地所有权制度的重构方案 (一)建立新型的农村集体土地所有权总有制度 第一,明确所有权主体为村一级集体经济组织。上述农村集体土地所有权主体缺位,笔者认为可以对《土地管理法》第10条进行调整,修改为:集体土地所有权主体应明确为村一级集体经济组织。但还应当在当前的农村中寻求一个可以或有资格充当村一级集体经济组织的代表。第二,将土地所有权的各项权能统一起来,由成员集合起来对总有财产享有抽象统一的支配权,避免权力滥用,保护农民的利益。第三,削弱身份性要求,增加土地的流通性,可以在集体土地上为成员之外的其他人设立用益物权,成员自己在集体土地上的用益物权也可以转让成员外的其他人,现行的总有制度经过这三步改造,成为符合现代市场化要求的新型总有制度。 (二)在立法上彻底物化土地承包经营权 宪法修正案第二十二条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”,用“财产权”代替原条文中的“所有权”,明确地将公民的私有财产不受侵犯作为一项基本原则加以确认,突破了仅仅对公民的所有权加以保护的限制,使农村土地承包经营权寻找到了物权化的途径。 (三)完善土地征用机制,促使法定条件明确化、具体化 1.实行土地用途管制,区分公共利益目的和商业目的,限制土地征用范围。现在征地范围过宽,有些征地项目以公共利益目的为名,行商业目的之实。我国是一个资源短缺的国家,在土地征用制度改革设计中应将公共利益目的与商业目的相区分。对公共利益的范围,法律应当采取“列举法”予以明确,即明确规定公共利益指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、森林保护事业以及法律规定的其他公共利益。 2.完善征地程序,赋予农民知情权、参与权、监督权、申诉权。现代法治要求,非经正当程序,不得剥夺公民的生命、自由和私有财产。基于公共利益的征地必须依照法律规定。因此,法定程序是“依照法律规定的应有之义”。 除了强化公共利益认定程序,征用操作程序公开透明度外,更应注重听证程序。政府在制定征地补偿标准时,必须听取农民意见,让农民对征地有发言权。 3.引入市场机制,完善补偿机制。现行征地和供地采取双轨制,征地沿用计划经济似的强制办法,但供地却采取市场经济的有偿出让。极低的补偿价与市场价之间的巨大差额利益的存在,成为催生腐败和犯罪的强烈诱因。 另外,要妥善安置失地农民。根据劳动体制改革的现状与经验,取消劳动力安置补助费,设立农民社会统筹保险基金,在土地补偿费中留出一定数额直接转为被征地农民的社会统筹保险。建立失地农民就业培训机制,政府先期负责支付培训费用,使失地农民掌握新技能后能应聘上岗,失地而不失业,家庭生活有一定保障。实行与城镇居民相同的最低生活保障。 |
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