| 标题 | 浅议民事裁判执行的检察监督制度 |
| 范文 | 王 慰 摘要综观整个民事诉讼的各个环节,最重要的阶段是审判和执行两个环节。但是,公正的裁判并不意味着合法民事权利的最终实现,它需要通过执行来实现当事人的权利,尤其是在大量的给付财产内容的诉讼中,审判机关的执行程序运用更为广泛。而违法执行不仅将诉讼、审判制度建立的公正意义化为乌有,而且造成社会关系扭曲。本文指出现阶段我国执行监督制度几乎空白,这不利于执行权的正确行使,尽快建立完善的执行监督程序是完善立法的需要,更是建立司法公正秩序的迫切需要。 关键词民事裁判执行 检察监督 制度构建 中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-157-02 在民事司法改革实践的推进中,修改现行《中华人民共和国民事诉讼法》的学理论证已在学术界全面展开。其中,对于民事检察监督问题,理论界与实务届均给予了相当的关注,在学理上,目前主要注重对人民检察院的职能、检察权的性质等基础理论进行研究。同时,对于人民检察院提起或者参与民事公益诉讼以及运用检察监督权对人民法院的执行活动进行监督也进行了理论以及实践方面的探索论证。我国正处在社会主义法治国家的建设过程中,依法治国是社会主义法治理念的核心,而实现公平正义是实现社会主义法治的本质要求,关于检察监督职能的研究就有很强的现实意义。 一、民事执行检察监督概述 (一)民事执行检察监督的概念 民事执行监督,是指“具有监督权的机关认为受其监督的民事执行机关在执行程序中做出的裁定、决定、通知或具体执行行为不当或者存在错误,要求受监督的民事执行机关予以矫正的法律制度”。民事执行监督的形式和内容十分广泛,不仅包括立法机关、人民检察院等的权力监督,而且包括新闻媒体、执行当事人甚至案外人的权利监督。然而,作为国家专门法律监督机关的人民检察院的监督,应当是民事执行监督体系中最重要、最有效的成分。 (二)民事执行检察监督的特征 从其概念可以看出,民事执行检察监督具有以下四个特征: 1.民事执行检察监督的监督权力主体是依法具有执行监督权的机关。这里对民事执行活动具有法定监督权的应当是享有检察监督权的人民检察院。因此,民事执行检察监督是一种外部监督,即由民事执行权行使主体之外的机关进行的监督。 2.民事执行检察监督的监督对象是民事执行权。具体来说,就是享有民事执行权的人民法院在行使民事执行权过程中不当的执行实施行为和执行裁决行为。这里应当注意的是,人民检察院的民事执行检察监督是“对事不对人”的。也就是说,人民检察院是对民事执行权的行使进行监督,而非专门针对人民法院,即便民事执行权由其他权力机关行使,仍应当纳入检察监督的范畴之中。 3.民事执行检察监督的目的有二:一是通过对不当行使民事执行权的行为加以纠正,来规范和保障民事执行权的合理、合法运行;二是通过对不法民事执行行为的纠正来保护民事执行当事人在民事执行中的合法权益不受损害。 4.民事执行检察监督必须遵循法定程序。由于民事执行检察监督处于民事执行过程当中,基于民事执行程序的特殊性,人民检察院的民事执行检察监督活动必须遵循一套特殊的程序以保障其监督活动的有效性和合理性。 (三)民事执行检察监督的基本功能 民事执行检察监督体制具有其他体制无法实现的功能,因此,它在国家法律体系中具有不可替代性。民事执行检察监督的基本功能主要体现在以下三个方面: 1.规范人民法院行使民事执行权。根据我国《民事诉讼法》和最高人民法院《执行规定》,民事执行权由人民法院行使。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”从逻辑推理上看,不能说人民法院行使民事执行权必然会“犯错”,但是其“犯错”的可能性是存在的。立法者当然也考虑到了这个因素,因此,在设置我国民事执行程序时,不仅赋予了民事执行当事人一定的救济权利,也在人民法院系统内部设置了自上而下自我纠错的权力规范机制。 2.维护执行当事人和案外人合法权益。根据现行民事诉讼法的规定,在民事审判领域,当事人有三种纠正裁判及其程序错误、维护自身合法权益的途径:当事人行使权利寻求保护、人民法院进行权力自我制约纠正违法、人民检察院进行外部权力监督。其中,人民检察院通过行使审判监督权不仅纠正了违法、不当审判行为,更重要的是通过这些程序制度保障了民事诉讼当事人合法的民事权益。但是,在民事执行领域,情况则大不相同。 3.完备我国民事检察监督体系。从我国现行立法看,在刑事诉讼领域,人民检察院的检察监督权已经受到了应有的重视,刑事诉讼检察监督体系日趋完善。但是,在民事诉讼领域,人民检察院的检察监督权仅表现为人民检察院对民事审判活动进行的监督,至于民事执行活动是否为检察监督的对象,法律并没有作出明确规定。因此可见,我国目前的民事检察监督体系仍不完整,民事执行领域中检察监督制度的缺失就是其中一个很大的缺口。这个缺口的存在,使得民事执行权的运行失去必要的监督,难以确保其在合理、合法的轨道上运行,于是实践中“民事执行乱”的问题层出不穷。 二、民事裁判执行的检察监督现状 保障公民的基本权利是国家机关应有的职责。当公民、法人的合法权益受到侵犯或者得不到保障,权利受到侵犯或者权利得不到保障的公民、法人应该有权得到国家救济,这是法治社会的必然要求。民事行政裁判执行的司法现状迫切需要尽快建立起系统的监督机制,尤其是检察机关作为法律监督机关所担当起的职责。然而,检察机关行使民事行政裁判执行检察监督权,无论在立法实际和司法实践中,都面临着比较尴尬的境地。 (一)监督方式单一 除了检察建议或者检察意见外,检察机关基本上没有其他的监督方式可供运用。对于纠正违法通知书这一监督方式,人民法院通常以无法律规定为由不予受理。而检察建议、检察意见这一监督方式的弹性较大,法院处理的随意性很强,监督手段不硬。 (二)监督时间滞后 从人民检察院受理执行申诉到调卷、审查及作出决定,往往需要较长一段时间,待检察机关作出一些监督措施时,人民法院的错误执行活动常常已经结束,导致不能及时纠错,甚至纠错已无实际意义。 (三)监督程序缺失 人民检察院对人民法院民行执行活动监督适用何种程序,人民法院在该程序中负有什么样的义务和职责等等,均无相应的规定。实践中各地检察机关的做法也是千差万别,无法统一。 (四)监督制度缺失 虽然最高人民检察院已经出台《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》,但是其内容不够全面,而且对于很多问题没有具体规定。如人民法院对于人民检察院抗诉的案件,依法应当通知其派员出庭,但是人民法院不通知怎么办?又如,人民法院只通知人民检察院第一次开庭时出庭,但是其审判只是走过场,审判的实质问题放在第二次甚至第三次,但是不再通知检察院出庭这种变相违法行为怎么办?该《办案规则》都没有具体规定和相应的制约手段,等等。 (五)监督范围狭隘 无论从法律层面还是检察实务工作上来看,现阶段人民检察院在进行民事行政监督中存在的诸多问题,尤其在对执行工作进行监督上,检察机关仍处于一个非常尴尬的境地。引用最高人民检察院2003年工作报告的一句话加以概括就是:人民检察院对民事和行政诉讼的监督实效性较差,监督手段单一,范围较狭窄,相关制度不完善。 三、构建我国民事执行检察监督体制的具体设想 面对现实,构建我国民事执行检察监督体制,必须从观念和制度两个层面同时努力。只有在解决观念问题的基础上,构建科学合理的体制,才能实现民事执行检察监督的目的。 (一)培养正确的执行监督理念 人民检察院的宪法地位已经确立,但是在具体的民事诉讼程序特别是民事执行程序当中,人民检察院的地位和检察监督职能却并没有得到应有的重视,宪法规定在民事执行程序中成了“一纸空文”。这对于我国民事检察监督制度的完善和发展都是不利的。对此,人民检察院要正确看待自身的职责,克服“底气不足”的心理。作为执行机构的人民法院也要转变观念,消除抵触的情绪,要认清和客观的评价人民检察院在民事执行程序中的功能和作用。 (二)制度层面完善 人民法院对于人民检察院开展民事行政诉讼监督特别是民事行政裁判执行监督是持某种不同态度的,表现了一定程度的“消极”。而人民检察院对于人民法院的这种“消极”态度,缺乏相应的制约机制。最高人民检察院虽然于2002年4月出台《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》,但是其内容只有简短的十多条,很多规定仍不具体。更为重要的是,人民检察院单方出台的司法解释相当程度上被视为是人民检察院系统的“内部规则”,对人民法院的约束力非常有限。为此,笔者认为最高人民检察院应当制定更为详细的“办案规则”,并且报请全国人大常委会予以通过,使“司法解释”上升为立法解释,加强对人民法院民事行政审理行为和执行行为的监督力度,有效制约人民法院的各种消极行为和违法行为,以达到人民检察院进行法律监督的预期效果。 (三)构建对民事执行裁判权的检察监督体制 执行裁判权更侧重于执行公正,对它的监督由执行法院的上级人民检察院来承担更为合适。因而对执行裁判权的监督与审判程序中的审判监督方式具有相同之处,对执行裁判权的监督方式可以参照民事诉讼法所规定的审判监督程序来构建。具体的监督方式有以下两种。 1.提起检察监督。检察监督是指执行法院的上级人民检察院认为执行法院在执行中做出的裁定确有错误,向同级人民法院发出检察监督意见书,提起检察监督,要求执行法院予以纠正。也有学者将这种监督方式称为“抗诉”。笔者为了不与审判程序中的抗诉相混淆,并突出人民检察院的执行监督职能,将这种监督方式称之为检察监督。这种监督方式与民事审判中的抗诉非常相象。 2.提出检察建议。这里的检察建议,是指人民检察院认为执行法院作出的程序性裁定确有错误,而直接向执行法院提出,要求执行法院予以纠正的一种监督方式。其与检察监督的不同之处在于:首先,检察建议针对的是执行法院作出的程序性执行裁定;其次,从效率和成本角度考虑,检察建议由行使国家检察监督权的上级人民检察院直接向执行法院提出。对于该建议,执行法院应当认真对待,根据检察建议认真审查程序性裁定是否存在不当的情形。经审查,确实存在不当或违法情形,应当立即纠正,重新作出执行裁定,并及时回函发出检察建议的人民检察院;若经审查,认为执行裁定并无不当或违法,应当向人民检察院说明理由。 除了以上对民事执行实施权和执行裁判权所设计的监督方式之外,人民检察院在行使执行监督权过程中,如果发现执行人员在民事执行过程中,有贪污、受贿及其他犯罪违法行为的,应当追究相关责任人的刑事责任。毫无疑问,这是最严厉、后果最为严重的一种监督方式了。 单就民事执行检察监督体制看,人民检察院在行使执行监督权时,仍然要受到来自上级人民检察院的全面领导和监督。此外,执行人员在执行工作中要遵循法定的程序,评判执行行为适当、合法的标准是相关执行法律,并非人民检察院的意见,人民检察院的监督也必须要遵循相关法律。 四、结语 不可否认,民事执行检察监督体制并不是“包治百病”的。虽然民事执行检察监督体制能够有效的规范民事执行权运行,有助于我国民事执行程序的完善,但是,完善我国民事执行程序是一个“系统工程”,除了要加强相关理论问题如执行权的性质、配置等的研究,还需要多个相关配套制度如执行救济、检察监督等的改革完善才能完成。 参考文献: [1]于喜富主编.民事强制执行制度创新与争鸣.人民法院出版社.2003年版. [2]田凯.检察机关对行政权开展法律监督的探究.张庆福主编.宪政论丛(第5卷).法律出版社.2006年版. [3]谭秋桂.民事执行检察监督问题探析.民事检察制度热点问题探索.中国检察出版社.2004年版. [4]黎蜀宁.论检察机关对民事执行活动的法律监督.现代法学.第25卷第6期. |
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