| 标题 | 浅论我国行政决策听证制度的完善 |
| 范文 | 陈健康 摘要政府应当在决策制度设计上给与民众和社会以利益表达和意愿诉求的空间,而行政听证制度作为行政决策的一项程序机制,其完善与发展直接影响着行政决策的质量,因此行政听证制度的完善应当立足于民众的参与和政府的公共服务。本文从构建公共服务型政府;提高公民参与决策的角度探讨了目前我国行政决策听证制度存在的问题。 关键词公共服务 行政决策 听证制度 中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-053-02 行政决策是公共管理过程当中的关键环节,而听证制度作为行政决策的一项程序机制,其完善与发展将直接影响行政决策的质量。尤其是在当前中国政府由传统型向服务型转变的过程中,在社会不断呼吁提高政府公共服务水平的背景下,我们更应当考虑如何在公共服务的政府体制下定位行政决策听证制度。行政决策听证会正是公民参与政府决策制定的一个开放性平台,是公共服务的政府体制的一项具体表现形式,是我国民主政治发展的一个重要体现。因此行政决策听证制度的完善无论是对于行政决策体制的完善还是对政府治理方式的服务型转变都有着现实意义。 一、建立听证信息公开制度 信息公开制度的建立是行政听证制度得以有效实行的一个基本前提,其目的就是实现听证的公开化。听证公开化是培养公民听证意识和民主意识的一种极为有效的方法。公民一旦具备听证意识,就会积极主动地参与各种听证活动,也知道如何参与听证活动。这对于听证制度的发展和整个民主政治建设都是非常重要的一个环节。 但目前我国法律针对不同的领域所规定的信息公开度是不同的。对此,我国应当建立统一的听证信息公开制度。具体建议如下: 第一,无论行政决策的领域和决策主体的地位,一切行政听证会都应当公开举行。 第二,发布行政听证公告。听证会的举办方在召开听证会之前的规定时间内通过有效途径,如网络、电视、电台等向社会发布行政听证公告。行政听证公告应设计行政决策的议题方案和相关数据、材料。如听证会的举行时间,举行地点,听证内容,代表的产生办法等。 第三,公开听证代表名单。同时应当允许听证代表在收到通知后进行一定范围的社会调查,并有权代表民众查阅与听证内容相关的行政机关的文件资料。 第四,举行听证会应允许一定数量的普通民众旁听,同样应当公布旁听公民的名单。重大事项的听证会可通过电视、网络等传媒手段进行传播。 第五,行政机关应当向听证代表提供客观、全面的材料。 第六,在听证会召开之前,政府应开通并公布听证会的沟通热线或网上交流平台,以便于民众进行会前的咨询和会后的意见反映。 第七,听证会结束后,相关部门应在规定时限内公开听证结果和实施方案。 以上建议是信息公开制度的一般内容。当然不同类型的行政听证会还有着一些特殊的规定,但这与统一的信息公开制度并不相悖。因为信息公开制度是行政听证制度构成中最基本的一部分,具有普遍性。 二、科学、公正地选择听证代表 听证代表是听证会参与人的主要组成部分。他们是为其代表的行政相对人来表达意愿、提出要求的,因而他们的产生必须做到科学、公正,特别是涉及到不特定的个人利益时,能够使其充分代表行政相对人的利益。 要做到科学公正的选择代表首先应当考虑代表的构成和素质问题。因为不同类型的行政决策所涉及的利益主体便不尽相同。具体行政行为的决策一般涉及明确且有限的利害关系人,如行政处罚的裁决。而抽象行政行为的决策则波及范围较广,影响较大,一般无明确的利害关系人,从而容易由行政机关单方面作出决策,如物价的制定问题。前者在《行政处罚法》、《行政许可法》中做出了较为明确的规定。而后者却需要建立听证代表制度来予以解决。 这里可以借鉴北京市价格听证中将代表分为固定代表和临时代表的做法,即设常任代表和临时代表。“常任代表应有一定的任期限制。临时代表的产生一般应与特定的行政决策项目相关,代表中可有一定数量的人大政协代表,有相关政府主管部门的代表,但并不绝对。与行政决策项目真正相关的专家数量应该占有相当的比例,最为重要的是应该保障有真正属于普通群众的代表,即利害关系人代表。”这种方式既规避了行政主体的自利性,同时也有利于建立合理的听证参与人结构,提高听证参与人的素质。 因而对于这类行政听证会,临时听证代表的选择关键在于应按照行政决策项目所涉及的利益主体状况来分配代表名额,这就需要将利害关系人代表的产生制度化、公开化。 根据行政决策听证会的类型来决定利害关系人代表的产生条件和名额。其范围应涉及多个阶层、多个行业,其中有直接利益关系的阶层和行业应处于优先的地位,适当占有较大的比例。 对于临时代表的素质不应作硬性的要求,但仍应在政治素质和文化素质上有所规定,如相关的专家和高学历者优先。 将其产生办法公示于行政听证公告之中,在公示期内若无异议则予以确定,如有异议则根据民众的建议作出适当的调整。 临时代表的产生办法,以下是两种建议性办法:一种是在听证会举行前一定的时间发布公告,由公民自愿报名参加,然后由中立机关从报名者中选择若干名有代表性的公民参加听证会。另一种是先在一定的领域或范围内随机抽样后,有关方面综合考虑素质标准按照代表的素质要求民主选举产生。 三、建立健全听证主持人制度 听证会实施质量的情况在相当程度上取决于听证主持人,因为它的独立性是与听证的公正性紧密相关的。而现实中听证主持人往往由行政机关指派本机关法制机构人员来担任,由于种种因素他不可能以较为超脱的地位来客观公正的主持评判听证会。这就需要在制度上来保障听证主持人的独立地位。 (一)进一步完善法律法规 保障听证主持人的独立性,法律上的保障措施主要有职能分离、回避和禁止单方面接触这三项限制性法律制度。我国《行政处罚法》在有关听证程序的规定中也部分地体现了保障听证主持人独立性的精神。该法第42条第1款第4项规定:“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避。”其中由“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”便体现了职能分离原则,“当事人认为主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避”便体现了回避原则。但对于禁止单方面接触原则并未有明确体现,需要进一步完善。 (二)建立一支独立的听证主持人队伍 这里我们可以借鉴一下美国的听证法官集中使用制度,组建一个听证主持人组织机构。该组织可以是一个非常设机构,但在有条件的地区应当设为常设机构,该机构可以在一个地区或各个系统甚至于几个系统内联合设置。该组织如果设为非常设机构,可以从特定行政机关的特定执法人员中选调该机构的听证主持人;如果设为常设机构,则需要建立职业资格认定机制,通过考试来建立听证主持人队伍。行政机关在发生听证案件时,无权自行指定听证主持人,而应当向该组织提出选派听证主持人的申请,该组织根据申请的内容在规定的时限内统一选派听证主持人。 四、适当地扩大听证适用范围 无论从行政听证制度的历史发展上看,还是从国外的线性听证制度上看,在一定程度内,行政听证的适用范围是随着一个国家民主法治的进步而逐渐扩大的,他不可能只局限于行政行为的某个领域,但是这不等同于无限制的扩大。在公共服务体制的政府模式下,行政听证适用范围要适于政府的职能范围。行政决策听证应主要涉及政府对于公共物品和公共服务的提供问题和关乎民生领域和公民合法权益的行政决策。所以行政听证的采用应具有适应性和灵活性,理性界定听证的适用范围,不能盲目扩大听证的适用范围,忽视时机和具体情况。只有多种听证方式的结合,因地因时制宜,才能保证在公平的同时提高政府决策效率和决策质量。 (一)完善行政听证适用范围的立法 我国是根据行政行为的种类规定来适用听证程序的范围的。目前已经建立的行政听证制度的立法也是针对不同种类行政行为而规定的,但目前我国还没有统一的行政听证程序法,所以有关听证适用范围的立法也散见于几部单行法中。 除前文所提及的四部法律外,中央各部委和各省市级地方政府也在相关领域出台了一些条例和规定。如第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《中华人民共和国环境影响评价法》,建设部颁布了《建设行政许可听证工作规定》,国家环境总局颁布了《环境保护行政许可暂行办法》等等。但这些规定和办法除《环境影响评价法》外基本上都未打破政府定价、行政许可、行政立法和行政处罚四个适用领域。 而目前以城市的建设中土地的征用为前提的一系列重大工程建设项目的行政决策问题日益成为社会的焦点,这恰恰反映了民众在参与讨论行政决策制定,维护自身权益方面的意愿。同时城市规划、国家重大工程建设项目确定、重要的矿山建设、教育收费等诸多方面都涉及到了公民的自身合法权益,应当实施行政听证制度,并且在技术层面这些问题也都可以实施行政听证制度。根据以上问题我国以在以下领域可以考虑纳入行政听证制度,包括行政规划、行政征收、行政征用、行政给付、行政收费等等。 当然在以上领域逐渐引入行政听证制度的做法并不是长久之计,而只是一种过渡方式。因为制定行政决策的要求是全面和高效,同时一个政策的制定往往涉及多个领域和多个行业,但不同领域“各自为政”的局面不利于为政策制定提供全面的听证结果。而缺乏统一的行政程序立法也会必然影响听证效果的实现,从而不利于制定高效的行政决策。因此,建立统一的行政听证程序法才是治本之法,也是未来行政听证制度的发展趋势 (二)正式听证和非正式听证方式相结合 这种正式听证和非正式听证的分类方法源于美国。对于两者的特点和利弊,前文已有大致的介绍。正式听证程序经济成本和时间成本较高,缺乏行政效率,然而能够充分保障程序的公正和行政相对人的利益,较适于行政处罚、行政许可等具体行政行为。非正式听证程序虽然具有很大的灵活性和适应性,成本低,效率高,然而对于行政人员的自利性取向的约束力较差,也容易因仓促而产生非理性的决定。这种方式较适于政府定价等抽象行政行为。 对于这种分类我国目前还未有界定,但在适当扩大行政听证范围的趋势下,以及政府提供公共物品和公共服务的抽象行政行为日益成为公众关注焦点的现实状况下,我们应当明确听证方式的适用问题,即不同类型的行政决策和行政行为适用于不同的听证方式。因此,我国应采取正式听证和非正式听证方式相结合的方法。 第一,存在两种情况必须使用严格的正式的听证程序。一种情形是对行政相对人作出重大的行政制裁或行政处分时;另一种情形是深刻涉及行政相对人生命和财产利益的情况。 第二,在特殊事件尤其在一些紧急事件的处理上,政府应当采取行政效率优先的原则,不计较正式的听证程序。因此行政机关必须迅速做出决定,应当举行非正式听证或不举行听证。尤其是公共卫生事业中流行传染病的防治、突发重大事故的处理等。 第三,“地方政府在举行听证会时,要考虑经费问题,不能为了追求政治意义或者借听证之机行腐败之实,合理确定听证规模,制定合理的财政预算,不能铺张浪费,损失经济效率。” 参考文献: [1]陈建刚.美国、德国、日本行政决策听证制度比较及借鉴.中共四川省委省级机关党校学报.2006(2) [2]罗海珍.中国治理转型中的行政决策听证制度的研究.东北财经大学硕士论文.2005(12). [3]罗豪才.行政诉讼的一个新视角——如何将博弈论引进行政诉讼过程.法商研究.2003(6). [4]周晓丽.论公共决策中的公民参与.中国长春市委党校学报.2005(3). [5]周晓丽.论公民政治参与的缺陷及其完善.湖北社会科学.2001(12). [6]胡恒丽.公共选择理论视野下的行政决策听证制度.科学决策.2006(8). [7]吕东锋,孔国荣.我国行政听证制度的缺陷及其完善研究.江西社会科学.2004(1). [8]廖秀健.我国听证制度存在的问题及原因分析.行政与法.2004(1). [9]张德瑞.论社会转型时期的我国行政听证制度.内蒙古社会科学(汉文版).2004(4). [10]刘振华.我国行政听证制度的发展与完善—中、美行政听证制度之比较.吉林公安高等专科学校学报.2003(2). |
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