| 标题 | 关于上海建立危机处理机制的几点思考 |
| 范文 | 李劲东 摘要本文指出应对危机的能力是现代政府必备的重要能力之一,也是衡量政府管理水平的一项重要指标,必须把提高政府危机管理水平作为政府工作的一项重要工作,适当妥善应对危机事件是体现政府管理水平,也是保障经济健康发展、构建和谐社会、提高政府凝聚力和公信力的重要基石。因此,尽快建立与社会主义市场经济体制相适应的危机处理机制,是上海建设国际大都市实现四个中心战略目标的重要保障措施之一。 关键词政府凝聚力政府危机管理危机管理体系 中图分类号:D67文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-197-02 在新的历史时期,完备的危机管理体系是危机处理措施能够有效实施的保障,加强政府危机管理建设十分重要,上海必须构建具有上海特点、时代特征的危机处理机制。 一、新时期上海危机处理面临的形势 2003年7月1日4时许,上海轨道交通4号线施工人员发现越江隧道区间联络通道渗水,后发生大量流沙涌入,继而引发隧道受损及地面沉降、建筑物倾斜、防汛墙沉陷等险情。该事故抢险涉及水文、地址、工程等多种学科,综合性、专业性、技术性要求非常高,稍有不慎,就会造成不可挽回的巨大损失。经过成功应对,截至7月16日,险情得到全面控制,整个事故没有发生人员伤亡,有效防止了财产损失的扩大。这次灾害事故抢险成功,主要得益于政府在充分听取专家意见的基础上进行民主科学决策、及时应对、妥善处置的结果。 上海轨道交通4号线施工事故、非典疫情、禽流感等都给我们敲响了警钟,自从九十年代以来,上海经济飞速发展,同时也面临着越来越多的新挑战和潜在危机。国际恐怖主义的蔓延、重大危险源和重大事故隐患不断增加、自然灾害的风险与日俱增、非典禽流感等高致病性流行病毒的传播等无不对上海构建和谐社会、保持经济持续快速发展、实现4个“率先”的发展目标构成了严重危险。上海在未来建设开放型国际大都市过程中出现的人口密度大、重化工程度高、土地资源稀缺、资源环境压力大等诸多矛盾也为出现重大危机增加了新的不确定因素。上海在政治、经济、文化、宗教等领域中面临着众多不可未知的潜在危机,在危机事件高频发生的时期,政府所面临的挑战也越来越大。 一般来说,危机事件都具有从酝酿、爆发、传播、减弱到最终消亡的生命周期。危机时期的特征,一是发生了难以预料的可能导致灾难的事件;二是人们的心理和时空感发生了变化,感觉生活不再安全,工作和生活出现了失去时空的感觉,生活安排一下子脱离了常规,消费习惯一下子被打破,进入非常规生活时期;三是信息沟通不畅,谣言四起,各方面的消息都有,小道消息,政府的消息,还有媒体和公共舆论的消息,人们对于这些信息很难判断和合理选择,不知所措;四是公共秩序进入不稳定阶段,随时可能发生经济和社会危机。 政府危机管理的关键,就是要提高对危机发生的预见能力、事件发生后的反应能力及善后恢复阶段的学习能力。在高风险社会,政府越来越成为了公共危机的主要管理者。换言之,政府要有勇气直面危机,所谓“君子安而不忘危,存而不忘亡,治而不忘乱”,“位重任亦重,时危志弥敦”是也。 二、建立长效经常性危机预控机制 建立危机事件预警机制。应将危机事件的预警作为政府危机管理的一项重要职能,切实抓紧抓好。在危机爆发之前能够识别各种征兆性事件,对危机爆发的概率及后果进行科学分析和判断;发生危机,应立即由市政府职能部门分不同等级发出警报,同时应以市政府的名义提出科学、合理的建议,以及指导意见和防治方案。经常性危机预控的主要内容有: (一)制定应对意外突发事件的预案 为了提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力,最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害,保障公众的生命财产安全,维护国家安全和社会稳定,促进经济社会全面、协调、可持续发展,依据宪法及有关法律、行政法规,对突然发生、造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全的紧急事件制定应对预案。 专项应急预案主要由市政府及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案。主要制定:上海自然灾害救助应急预案;上海防汛抗旱应急预案;上海地震应急预案;上海安全生产事故灾难应急预案;上海海上搜救应急预案;上海处置城市地铁事故灾难应急预案;上海处置电网大面积停电事件应急预案;上海突发环境事件应急预案;上海通信保障应急预案;上海突发公共事件医疗卫生救援应急预案;上海突发公共卫生事件应急预案等。各区、县人民政府在市政府的领导下,按照分类管理、分级负责的原则,分别制定本地应急预案。 (二)做好危机预控的宣传教育工作 及时通过新闻媒体宣传党和政府关于防治工作的方针、政策和措施,及时公布危机情况和处置工作动态,及时展现政府负责任的形象,消除社会恐慌,使群众在知情的情况下积极参与危机化解工作,使社会各界从道义、资金、物质和技术等方面给予理解、支持和帮助,为有效开展危机处置工作创造良好的社会环境。 政府要有开放的视野,开放的思路和开放的措施,应当相信和依靠社会力量,拓宽社会参与渠道,形成全社会处理危机事件协调互动的良好氛围。建立城市社区自治制度,分担危机处理工作的社会职能。 (三)建立通畅、快捷、网络健全的信息反馈预警系统 要建立以现代通讯手段为保障,信息上传和下达有效传递的制度。建立跨越政府层级的重大危机事件紧急报告制度,完善媒体信息发布制度。尽量避免信息传递产生偏差,导致信息失真。积极通过媒体将信息直接传递给信息接受者,不需要经过多个传递过程,减少信息失真的可能性,从而避免谣言的产生或终止谣言的传播。 建立预警系统有利于组织进行快速的反应,减少危机监测成本和提高危机监测效果,从而减少危机带来的损失,消除了危机监测不连续所带来的风险。这一系统包括信息收集子系统、信息加工子系统、决策子系统、警报子系统等。它结合具体领域或事件的工作流程、处理机制和程序,就成为通行方案、权变方案和部分计划方案,有助于迅速地有条理地解决危机。 (四)实施具有针对性的、制度化的危机预控措施 一是做好危机处理的准备训练。心理训练。可以聘请心理学家等为管理者举办仿真的危机模拟实习。通过模拟实践训练,实施民众灾难逃生训练。如重点在中小学开展火灾逃生训练等。 二是加强培训和演习,增强政府部门及社会成员在危机中的反应能力,增强对危机情景的感性认识,具体包括对可预见的事件进行决策,前期的心理和知识培训,以及处理危机的基本功演练,以保证一旦危机发生,能迅速地采取有效对策。 三是键全法规制度,加强检查监督。在危机处理中,政府从采取措施,启动应急预案、调动社会资源、实施抢险救灾到追究失职官员的责任,都需要有健全的危机处理法规提供法律依据。应当尽快启动《危机事态法》的制定,建立健全法律体系。 四是建立应对突发流行性疾病的科学长效防治机制。政府要适时进行引导,推动对流行病防治工作由应急向常态转变,把防治工作纳入依法、科学、规范、有序的轨道。积极推进各级疾病预防控制机构建设步伐,以应急指挥体系、疫情监测报告体系、疾病预防控制和医疗救治体系、应急处置队伍为重点,建立国家和地方突发公共卫生事件应急处理机制,建立和完善疫情及时通报和公布制度。 三、政府危机管理体制的粗略构想 人类社会的进步,不断地打破与自然的短暂和谐状态,而政府由于管理上的惯性,其间必然会产生矛盾,外来的突发性事件使得矛盾冲突表面化,如果措施不力,则可能最终使危机浮出水面,引起世人的关注甚至恐慌。因此,为了不断获得新的平衡,必须有一种制度能预见并适度超前于现实,在危机产生时,帮助组织迅速达到新的平衡点。这就是我们所说的危机管理。 (一)建立政府危机管理专门机构 要使危机管理有效地进行,需要成立一定的危机管理的核心,即建立政府专门进行危机管理的部门。有专家建议中国政府成立一个类似于美国联邦紧急事务管理局(FEMA)的危机处理协调机构,以立法的形式授予对其他政府机构进行协调和调度的权力。对此,我表示赞成,在上海也应该成立一个类似机构专门负责市政府危机事务协调。该机构主要负责人是上海市市长、日常执行机构放在市府办公厅。 同时,借鉴西方NGO机构(非政府民间组织)相对完善和成熟的经验,可以在原有居民委员会的基础上进行职能增加或转换,使居委会成为政府对付突发性危机事件的有力的一线联盟军,不失为一种有益的尝试。 (二)建立政府官员问责机制 政府要增强责任感、危机感,真正为公众服务,提升自身的形象,提高社会公民的信任度。官员考核和任命既要对上负责,又要对人民的生命财产安全负责,促进危机管理和经济社会协调发展。各种舆论工具都要监督政府,帮助政府提高决策的科学性和准确性。通过公正严格的司法程序,惩处对危机事件负有直接重大责任的政府官员,以消除公众的不满情绪。 (三)建立公共信息公开机制 在经济全球化时代,政府和媒体的社会责任是向社会及时、准确地提供真实、可靠的公共信息。随着政府推行政策转向依靠其公信力,信息公开将成为建设“阳光政府”的重要利器。应改变某些传统管制方法,允许有关新闻媒体进行新闻采访、报道及评论,并全面开放;通过各种媒体宣传有关危机事件方面的知识,让公众能够迅速掌握、了解真实情况,提高公众对危机的心理承受力,增强对政府控制危机的信心,防止出现因为信息闭塞而导致危机的失控和无谓的恐慌。 (四)物资配备 危机反应时资源是紧缺的,保证及时供给和合理分配有限资源,这是危机反应有效展开的关键,也是危机处理方案得以实施的重要保证。结合国家战略物资储备库建设,在全市范围内建设完善物资储备网络,指导各区县建立物资保障工作网络和监测机制,做好主要防治用品和设备生产能力迅速扩大的贮备工作,及时推介新型防护产品,积极组织生产和采购,启动应急运输系统,做好后勤保障工作。 (五)加强国际和地区交流,广泛开展合作 与世界卫生组织等国际组织进行良好的合作,邀请世界卫生组织专家来上海考察,与香港、澳门特别行政区建立防治工作联系机制,与国外开展多种形式的合作与交流,建立和完善全球应急机制积极进行有益尝试。 四、完善政府危机决策制度 史蒂文·芬克在《危机管理》一书中说:“中国人早在几百年前就领会了这一思想。在汉语中,组成危机的两个字分别表示危险和机会。”正所谓“有危险才有机会”。因此,积极正确妥善应对危机,往往能把一次危机化解为一次机遇。其中,政府在危机中的决策起到了至关重要的作用。 (一)要树立正确的危机处理态度 危机事件往往决定了决策是非程序化的,必须在有限信息、有限资源、有限时间的条件下寻求“满意”的处理方案,政府在危机中的处理态度,往往决定了危机事态发展的方向和处理危机的最佳时机。只有树立迎难而上、果敢坚决、百折不挠、勇担责任的积极态度,在危机处理中冷静、客观分析问题,才可能将危机及时处置,将矛盾化解在萌芽状态。既要防止出现盲目决策、急于求成,也要防止一味躲避、放弃决策,避免出现“霍布森选择”或“鸵鸟效应”。 (二)尊重科学,民主决策 轨道交通4号线事故处置、非典疫情防治取得成功,关键是坚持科学态度,依靠科技人员,运用科学手段,进行民主决策的结果。因此,在重大危机处置中,充分听取各方面专家的意见,作出科学民主决策,弘扬科学精神,将对危机得到有效控制起到至关重要的作用。同时,要坚持依法办事,严格规范行为。要严格执行国家和上海市出台的一系列法规政策,做到有法可依,严格依法办事,保证危机处置工作的顺利进行。 (三)建立快速的危机处理反应机制 要及时成立专门危机处理机构,确立核心领导小组。加强组织领导,形成统一的指挥协调体系。形成自上而下指挥有力、运转协调、反应迅速、行动统一的工作指挥体系和工作机制,有针对性的做好组织指挥、技术指导、依法防治、物资资金、舆论宣传等方面的工作。做到责任明确、纪律严明、政令畅通。保证各项工作组织指挥统一协调、坚强有力。 (四)搞好社会协作 做好物资供应,确保工作需要和市场正常秩序。在危机期间,要做好组织货源,紧急调运,解决生活必需品断档脱销问题,及时平息抢购风潮。通过研究制定产品质量、价格和市场秩序监管等措施,大力开展专项联合执法检查,严厉查处制售假冒伪劣产品、哄抬物价、乱收费等违法行为,切实维护正常经济社会秩序。在危机处置过程中,要注意及时、准确收集掌握有关情况信息,预防、妥善处置群体性事件,及时监控、封堵、删除有关有害信息,严厉打击有关违法犯罪活动,严密防范境内外敌对势力、“法轮功”等邪教组织的捣乱和破坏活动。 最后,借用别人满怀感慨的话作为文章的结尾:“重大危机事件如非典疫情毫无疑问是一场阵痛,它不但拷问着一个城市的承受力,一个民族的承受力,更成了考验中国政府的一块试金石。……不断提高政府应对公共危机的能力,真实、准确、及时地与公众进行良好的信息沟通和交流,保障公民的知情权,这正是现代民主发展的必然要求。同时建立完善的公共危机应对机制,增强社会回应力,也是提高政府治理能力、保持社会稳定的必然要求。政府,给民众更多信心;民众,给政府更多信任。……一个开放自信、坦诚务实、勇于负责的政府形象,此乃人民之福、国家之幸矣。” |
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