| 标题 | 构建我国生态补偿制度的法律思考 |
| 范文 | 李志英 摘要本文简单分析了建立生态补偿法律制度的必要性,以公平理论、公共物品理论为支撑,以生态补偿法律保障不足的尴尬现状为分析进路,从宪法、部门法、环保法及法规政策等法律体系的相关方面对生态法律制度的完善进行了构建。 关键词生态补偿法律制度构建 中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-071-01 生态补偿机制是一种经济性利益驱动机制、激励机制和协调机制,从狭义上讲,是对人类社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等活动。广义上还包括对因环保而丧失发展机会的居民进行的资金、技术、实物补偿、政策优惠,以及为增进环保意识,提高环保水平而进行的科研、教 育费用支出。 一、建立生态补偿法律制度的必要性 (一)生态补偿法律制度的缺失或不完善成为制约我国生态维护与建设的关键因素 我国生态补偿法律制度落后于实践的发展,不能满足新形势下生态维护与建设的需要。对无偿使用生态资源的经济制约不足,刺激了恶意的“掠夺性”利用;同时挫伤人们改善生态环境的积极性,限制了公众对于生态建设的投入的努力,直接导致生态利益失衡和生态状况恶化。近年来,我国政府也明确提出要尽快建立生态补偿制度。①在一定的政治环境、经济发展水平与环境保护意识的催生下,生态补偿立法的必要性显而易见。 (二)生态补偿不到位,生态利益失衡,滋生不满情绪,影响社会安定 由于生态补偿法律和政策不到位,我国生态建设中出现了现有法律无法解决的新问题,发生了一种利益失衡的不公平状况,即生态建设者、保护者的投入无法得到回报,其权益得不到维护。这种不公平的现象发生在生态各个要素的领域,如森林、草原、湿地等领域,也发生在流域内上下游之间和不同地区之间。这种状况容易导致生态维护与建设者的心理落差,滋生不满情绪,甚至影响社会主义建设的安定局面。 (三)生态破坏严重,触动生态危机,影响国家生态安全 生态安全是国家安全的重要方面。我国人口多,人均生态资源较少,生态破坏严重。近年来自然灾害频发,生态危机的迫近引起人们对生态安全的重视。在这种情况下建立生态补偿法律制度,以生态补偿促进生态维护与建设,不仅是为增强自身综合国力,确保国民经济和社会可持续发展创造重要条件,也是维护国家生态安全与世界生态安全,对全人类环境事业负责的精神状态与切实行动。 二、构建生态补偿法律制度的理论基础 (一)公平理论 “真正的和真实意义上的公平乃是所有法律的精神和灵魂。实在法由它解释,理性法由它产生。”目前主要有三种公平观:起点公平;过程公平;结果公平。 环境法意义上的公平主要是结果公平,即“以现实的不平等为基础来建立公平体系,在承认市场主体资源禀赋差异的前提下,给每个主体以‘相对特权,追求结果大体公平,即以不公平求公平。”生态效益补偿理论的基石在于公平理念,即利益共享、风险分摊、平等地分配利益、公平的承担责任、公平的履行义务,受益者或施害者公正地回馈或补偿受害者,在生态保护者和生态受益者之间寻求一种结果的平衡。 (二)公共物品理论 经济学上公共物品有以下两个基本特征:非竞争性和非排他性。前者指一个人对公共物品的消费并不削减其他人的消费量。后者指一个人消费某种公共品时,不能同时排除其他人也消费这种物品。这使得公共产品使用过程中容易产生“公地的悲剧”和“搭便车”②问题。 生态环境具有典型的公共物品属性。一方面,由于消费中的非竞争性,往往导致“公地的悲剧”,即过度使用,资源耗竭;另一方面,当环境恶化时只要有人付费来改善环境状况,那么所得的利益都是公众一起分享,这就使得经济主体不愿主动为公共物品付费,而希望做一个“搭便车者”。如此以来,既没有人支付改善生态环境所付的费用,也没有人愿意从事生态建设,势必导致资源耗竭、生态恶化。因此,必须建立一种补偿制度,给生态资源的保护者一定的补偿,同时调动其积极性,最终保证全体成员利益不受损失。 三、构建我国生态补偿法律制度的思考 (一)确立生态补偿的宪法地位 宪法是我国的根本大法,宪法关于生态保护的规定,是生态补偿的立法依据。而生态补偿是推进可持续发展的重要举措,只有明确生态补偿的宪法地位才能顺利实现可持续发展。确立生态补偿的宪法地位主要是对生态环境的产权进行严格界定。建议对国家和集体所有的自然资源在原所有权不变的前提下,尽可能的分散其经营权和管理权,将因生态保护所得的补偿直接分配给自然资源经营者和管理者,并建立起责权利相协调的竞争和激励机制。 (二)完善相关部门法 我国各政府部门之间存在利益纷争,生态环境建设地区与生态环境受益地区之间的发展差距也日益扩大,需要建立一套生态补偿法律与非环境资源法的法律共同形成的法律体系。如:建立《民法》适应生态补偿的物权制度。 (三)完善我国环境保护法,明确对生态补偿的规定 作为综合性基本法的《环境保护法》存在结构性缺陷,过于偏重污染防治,明显忽略对自然资源的保护,关于生态环境补偿方面的规定更不够具体明确。应对现行的《环境保护法》作必要的修改:对立法理念进行更新,引进生态保护思想。将生态环境补偿制度上升为环境保护法基本制度,使国家生态环境补偿机制法制化。并完善生态环境补偿制度的相关内容,增加保护自然资源和生态环境的比重,从整体上对环境和自然资源进行综合保护和利用,强调环境生态功能的保护、恢复和整治。 (四)修改环境保护单行法,建立起一套统一的环境资源法律体系 现行自然资源保护单行法对生态环境保护的力度不够,或未将维护生态平衡作为立法目的,或立法措施过于抽象,法规之间缺乏协调,存在立法空白;或偏重经济利益,不利于生态环境保护③。这些都在一定程度上影响了生态补偿的充分实施。生态补偿法律应与其他环境资源法形成体系,避免“头痛医头”的片面性。 (五)制定《生态补偿条例》 针对目前我国具体的生态补偿办法、法律缺失的状况,应尽快加强关于生态保护和生态补偿的专项立法工作,由国务院发布《生态补偿条例》,使这一制度以国家行政法规的形式确定下来。在条例中可以对生态补偿的目的、原则、具体制度、标准、程序、途径等以及补偿的主体、对象、范围、方式、法律责任等作出详细规定。这样就会使参与生态补偿工作的执法者和行政执法过程受法律约束,实现生态补偿的程序化和法制化。 |
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