| 标题 | 以公民培育促地方自治良性发展 |
| 范文 | 毕圣洁 摘要在建构权威下的地方自治过程中,任何理论或体制上的创新都必须建立在对中国地方自治的前提与本质的明确认识基础上。有效地方自治的构建需要引入并发挥公民社会的作用是解决我国目前地方政府权力过大问题的关键所在。合理的地方自治中所育成的社会力量将是维护秩序并生成活力的有效保证,同时也为中央权威提供良好的社会基础。 关键词公民社会 威权 地方自治 中图分类号:D26文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-262-01 一、培育公民是政治民主化平稳推进的保障 “地方分权制度对于一切国家都是有益的,而对于一个民主的社会更是最为迫切的需要”①但民主政治的发展,不仅依靠政治制度的推行,还需社会力量的推动。具有民主意识与明确权利义务观念的公民将是这股力量中的主流。然而,从市民向公民的转化,却不能仅仅依靠经济发展来推动。“公民精神是与政治权利的行使不可分的”,公民的培育就如同婴孩的成长一样,良好的习惯与观念只能在不断的实践与行使中养成,人人都参加政府的管理工作,是使人人都能关心自己祖国命运的最强有力的手段。②合理的地方自治中所育成的社会力量将是维护秩序并生成活力的有效保证,同时也为中央权威的积极集权提供良好的地方与社会基础。因此,依靠地方自治实现政治参与来开辟市民实践政治的渠道,是既符合中国发展民主政治的诉求,又能促成中央权力与地方权力的有效配置的有益举措。 二、权威下的地方自治:良性互动的建构 中国的经济现代化道进入良性发展轨道,为适应发展需要,如何在中央权威与地方自主发展之间建构新的互动模式,实现良性互动成为中国政治现代化道路上的新课题。笔者认为,在建构权威下的地方自治过程中,任何理论或体制上的创新都必须建立在对中国地方自治的前提与本质的明确认识基础上,并根据现状及特殊的国情来进行思考与创新。 对于地方自治所牵涉的“集分平衡”问题,以往的理论分析事实上往往建构在一种“零和博弈”基础上。③然而从西方世界与亚洲成功实现民主化国家的经验中,我们不难发现,有效的地方自治,并不产生于中央与地方二者之间的对抗与博弈中,而是同成熟的公民社会的参与密切相联系的。因此,引入“社会”的概念,将其作为第三方主体,地方自治才能真正在纵向与横向上实现张力与良性的互动。公民社会的形成离不开市场经济的发展与公民意识的培育,二者均须在社会有序的前提下方能实现,因此,有效地方自治的实现,必须是以秩序为基础,是必然要在稳定的环境下才能得以顺利培育的。从社会现状来看,作为一个单一制国家,中国民主政治的良性发展遵循的是新权威主义的逻辑,强调积极的集权,这种集权不仅不会同民主政治相矛盾,相反,中央权威在稳定社会、统筹协调、资源配置上所体现出来的效力与效率不仅能为市场经济的发展提供良好的环境,更是在危机处理、宏观调控等关系国家命运的关键问题上发挥出单一制国家集权的强大优势。新权威主义是符合中国发展与现实的选择,这也决定了中国的现代化事业必然要在中央权威的主导下稳定而有序地推进。综上,在中国构建有效的地方自治,必然也必须以确立中央统一领导的权威为根本的前提。在这一前提下,中国的地方自治是单一制架构内的自治,是中央政府有效控制下的自治,地方的政治组织形式也同样是人民代表大会制度,地方的自治活动与中央权威共存。因而,中国的地方自治的建构与实现是以发挥整个地方代议机关在地方政治生活中的作用为本质要求的,这种作用的发挥是在不违背中央权威的前提下,对地方的政策的进行选择与对地方政府行为与行政人员进行监督。 有效地方自治实现的重要检验标准便是地方政府究竟受到了多大的监督控制,地方民众是否拥有畅通的渠道参与到地方政治生活中,保证民主的制度是否得到有力的执行。现阶段,我国地方政府所受的控制主要来自于中央政府,从权力的制衡角度来看,仅中央无法事无巨细的对地方实行全面而有效的监督,而地方人大对地方政府的监督控制力度又太弱,利益集团或个人很难通过人大制度来构成对地方政务的参与、影响与监控,地方政府在日常运作中受到的实质性监督微乎其微,从而导致地方行政权力的急速扩张,对中央而言,这种扩张无法通过借助社会力量来进行规制,从而只能依靠中央集权来设法解决,造成一有问题便要求中央“垂直领导”“垂直监管”,不仅容易造成地方机构设置上的“条块混乱”与“条块矛盾”,降低敌方发展的效率与活力,而且过多的垂直管理反而更加剧了对地方人大制度的削弱,使民众对地方政府的监督渠道愈加狭窄,使地方自治永远停留在中央集权与地方分权的循环博弈中。有效地方自治的构建需要引入并发挥公民社会的作用,这不仅是地方自治概念中所包括的含义,更是解决我国目前地方政府权力过大问题的关键所在。突破“零和博弈”关系的核心并不是地方应不应该有权的问题,而是中央权威该如何主导地方的权力配置,即中央应该将从地方政府上缴的部分权力,配置予社会,通过制度与法律的保障,培植社会力量,拓宽并增强对地方政府的监督渠道与力度的同时,让民众在政治权利的行使过程中,培育正确的权利观念与公民精神,为形成真正意义上的有效自治和发挥自治的作用奠定坚实的基础。 注释: ①②托克维尔.论美国的民主(上卷).董果良译.商务印书馆.1987年版.第106页,第270页. ③沈远新.正和互动:中央与地方关系的新范式及其政策意义.中国转型期的政治治理:若干问题与趋势.中央编译出版社.2007年版.第92页. |
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