| 标题 | 关于我国土地征收制度中公共利益的思考 |
| 范文 | 刘 骞 摘要公共利益目的是世界主要国家和地区土地征收的法定条件之一,我国也是如此。然而,由于公共利益是个不确定的概念,我国现行立法对其没有明确界定,又缺少公共利益审查机制和审查标准,容易导致行政机关在土地征收中对公共利益的任意解释而滥用土地征收权,损害公民的合法权益。为此,本文在借鉴国外经验和考虑我国国情的基础上,认为我国对公共利益的界定可采取概括加列举加排除法的立法模式,并设立公共利益审查机制,以法国的损益对比分析方法作为公共利益的审查标准。 关键词土地征收 公共利益 审查机制 损益对比分析 中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)11-059-02 随着我国市场经济的发展和城市化进程步伐的加快,对土地的需求量激增,土地征收也越来越频繁。但现行立法对公共利益规定的缺失、缺少公共利益的审查机制和审查标准,往往造成行政机关对公共利益目的的弹性解释,把土地征收范围扩展至整个经济领域,既包括公益的,也包括商业性的,导致了土地征收权的滥用,损害了公民的合法权益,严重影响了社会的稳定。因此,对有必要对公共利益进行明确的界定,限制土地征收权的滥用,并设立公共利益审查机制和审查标准,限制行政机关在土地征收中的自由裁量权,避免对公共利益概念的滥用,防止对公民权益的损害,保证对土地这种稀缺资源的合理利用。 一、我国土地征收制度中公共利益问题的提出 土地征收是指国家依照法律规定的程序和条件,将集体所有的土地强制性的转为国家所有的行为。豍土地征收是政府强制取得非国有土地并给与补偿的一种行为,是政府的强制购买。豎由于经济的发展和城市的扩张,土地征收不可避免。但土地征收直接导致土地权利的变更,如果滥用,必然导致公权力对私权利的任意损害。因此,必须对土地征收进行限制,明确只有满足一定的目的才能行使公权力对土地进行征收。 (一)公共利益缺乏明确界定 公共利益目的是世界主要国家或地区土地征收的法定条件之一,如果不具有公共利益的目的其土地征收行为便不具有正当性。我国《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《物权法》第42条规定“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。””宪法、土地管理法和物权法都明确规定了土地征收的前提必须是为了“公共利益的需要”。 由上文可以看出,我国目前虽然也规定了土地征收的目的是为了公共利益,但却没有明确界定其含义。公共利益属于非常不确定的法律概念,如果不明确其内涵,就难以有效的制约土地征收权,容易造成公权力的滥用,从而损害公民的财产权。实践中,政府在土地征收过程中,公共利益往往成为违法征地、侵害公民财产权益的挡箭牌。具体来讲,土地征收的目的往往扩展至整个经济领域,既包括公益的,也包括商业性的,为了商业目的或营利性目的的土地征收成了我国土地征收权滥用的具体表现。豏这个事件提醒我们,关于土地征收目的的公共利益必须明确和统一,否则,难以保证土地征收真正出于公共利益目的。 (二)缺少公共利益的审查机制和审查标准 由于法律没有明确界定公共利益的含义,再加上缺少公共利益的审查机制和审查标准,导致在具体征收过程中行政机关拥有较大的自由裁量权。在实践中,行政机关往往根据自己的需要对公共利益做不适当的扩张和限制解释,而且对不同案件中的公共利益进行不同的处理,缺乏统一性和确定性。其结果是对公共利益的审查成为行政机关自由裁量的权力,造成行政机关以公益为借口而任意侵犯公民的合法权益,出现了大量滥用公共利益的案件和事实。豐因此,应该尽早建立公共利益的审查机制和审查标准,以约束行政机关的土地征收行为,抑制其征收权的滥用,从而有效地保护公民的合法权益。 二、公共利益的界定 由于公共利益具有相对性,所以在不同的时期,不同的国家,以及同一国家的不同领域内,对公共利益的理解各不相同,没有统一的、一成不变的规定,因此,对公共利益的界定是非常困难的。但是,公共利益不是一个不可捉摸、深不可测的概念,而是与一个国家一定历史时期的根本任务紧密相连,并随着国家根本任务的变化而发展变化的概念。豑所以我们不能因此就对土地征收中的公共利益不加界定,否则,就会给公权力利用公共利益含义的不确定侵害公民的合法权益以可乘之机。因此,应当根据我国的具体国情,借鉴国外经验,明确界定公共利益的含义。 关于何为公共利益,各国法学家众说纷纭,至今没有统一的说法。英国功力主义法学家边沁则认为公共利益是构成共同体的众多成员的利益的总和。豒德国学者罗厚德认为公共利益是地区绝大多数人的利益。豓美国社会法学家罗斯科·庞德认为利益分为三种,即个人利益、公共利益、社会利益。其中公共利益是涉及政治组织社会的生活并以政治组织名义提出的主张、要求和愿望。豔 不仅法学家的说法不一致,各国和地区立法对公共利益的界定也不完全相同。从国外关于公共利益的立法内容来看,主要有三种界定方式:一是概括式,英国、美国、法国、德国均采用此种模式,如德国《基本法》第14条第3款规定:只有为了社会福利才能允许征用。豖二是列举式,日本采用此种模式,如日本《土地收用法》第3条规定了35项可以征收土地的公益事业,主要包括公路建设、堤防、护岸、及其他设施;国家、地方团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施;铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力等等。豗三是概括加列举式,韩国采用这种模式,如《韩国土地征收法》第2条规定公益事业是指:(1)有关国防、军事、事业;(2)铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、燃气、广播、气象观测等建设事业;(3)国家或地方共同团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业;(4)国家或地方公共团体指派的建设者,由他们所进行的住宅建设事业或住宅用地事业;(5)根据其他法律可以征用或使用土地的事业。豘从上文可以看出尽管各国关于公共利益的界定方式不同,内容有宽严之分,但交通设施、公益设施、军事设施、公共设施以及体育设施等均包含在内。 结合我国的具体国情,我国对公共利益的界定可以采取概括加列举加排除法的立法模式。首先对公共利益做一个概括性的规定,比如公共利益是具有公益性并可以通过法定程序实现的利益。再将交通水利能源供水等公共事业、科学教育文化卫生体育事业、文物古迹保护、国家机关和军事用地等可以进行土地征收的事业一一列举出来。由于社会生活的复杂、社会的发展,列举难免挂一漏万,所以可以将“其他属于公共利益的情况”做为兜底条款,确保法律的完备。豙最后,设一个排除条款,明确规定哪些事项不属于公共利益的范围,比如商业目的除外,这样可以克服列举的片面性,以达到对公共利益的全面、科学的界定。 三、公共利益审查机制和审查标准的设定 由于我国土地征收中的公共利益没有明确的法律规定,实践中缺少公共利益的审查机制和审查标准,一些地方行政机关任意解释公共利益,往往将商业开发纳入土地征收的范围,滥用土地征收权的情况屡有发生。对此,除了在立法上明确界定公共利益,将其限制在一定的范围之内,还要设定科学的审查机制、寻求合理的审查标准对实践中的公共利益进行合理的审查,防止行政机关滥用自由裁量权,保证土地征收符合公共利益目的,保护公民的合法权益。 行政机关在用地单位提出用地申请的时候就应进行公告,保障公民的知情权和参与权。之后举行听证会,公布相关材料,听取当事人、有关专家和一般公众的意见。在听证基础上,行政机关根据公共利益的审查标准对具体项目是否符合公共利益目的进行审查,并予以公告。另外,我国应当借鉴他国经验,将公共利益的审查纳入到司法审查的范围中来,通过行政诉讼的方式由法官来判定行政机关根据公共利益进行土地征收的具体行政行为是否合法。豛这种司法救济可以作为对土地征收公共利益目的的事后监督。如此,才能更好的避免对公共利益概念的滥用,防止对公民合法权益的损害,保证对土地这种稀缺资源的合理利用。 关于公共利益的审查标准我国可以借鉴法国的损益对比分析方法。损益对比分析方法是法国最高行政法院在1971年的“新东城案”判决中正式确立的。后经过1972年的“圣马利私立医院”案,法国最终通过判例形成了土地征收公用目的合法性的审查标准,即“一项工程只有在对私人财产的损害、工程造价和可能存在的社会不利因素或对其他公共利益造成的损害不超过其带来的利益时,才能被宣告为具有公用目的。”豜这就是说,在具体实践中,对土地征收中公共利益的审查必须予以量化,量化尺度是如果所要实现的公共利益远远小于被征收土地权利人的利益,土地征收就不符合公共利益。如果土地征收造成的损害大于要实现的公共利益,土地征收的目的同样也不符合公共利益目的。我国引入损益对比分析方法来作为评判土地征收公用目的的合法性标尺,就可以在具体实践中有效的防止行政机关任意裁量公共利益,滥用土地征收权损害公民的合法权益。 注释: ①刘光远,王志彬.新编土地法教程.北京大学出版社.1999. ②荆月薪.城市土地立法研究.中国检察出版社.2006. ③⑨刘国臻.论我国土地利用管理制度改革.人民法院出版社.2006. ④豛单莉莉.论我国征收制度之缺陷及其完善.法制与经济.2009(3). ⑤张冬云.论公共利益的界定.社会科学研究.2007(2). ⑥[英]边沁.道德与立法原理导论.时殷弘译.商务印书馆.2000. ⑦张严.征收制度的反向思考.法制与经济.2009(2). ⑧[美]E·博登海默著.邓正来译.法理学:法律哲学与法律方法.中国政法大学出版社.1999. ⑩邹兆平.外国与港台土地管理制度.中国国际广播出版社.1990. 11 黄河,杨为乔.1998年中国民法经济法年会论文集.陕西人民出版社.1999. 12 王克稳.论房屋拆迁行政争议司法审查.中国法学.2004(4). 14 张莉.法国土地征收公益性审查机制及其对中国的启示.行政法学研究.2009(1). |
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