| 标题 | 从养老传统视角完善农村养老地方立法 |
| 范文 | 摘 要 养老传统是农村养老保障的重要组成，然而目前养老传统正在快速衰退。在国家对农村公共养老供给不足的情况下，继续发挥农村养老传统是转型期维持和提高农村养老保障水平的一项重要举措。为此可以把养老传统与地方立法结合起来，把养老传统融入到地方制定法以及民间习惯法中，以更好的发挥养老传统的养老保障作用。 关键词 养老传统 农村养老保障 地方立法 制定法 民间法 基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金资助（Supported by the Fundamental Research Funds for the Central Universities）项目“社会结构变迁下的农村社会保障法律制度研究”阶段性成果，项目编号（SK2012014）。 作者简介：林雪贞，西安交通大学法学院讲师。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-216-04 一、问题的提出 未富先老的中国，养老成为一个严峻的问题，尤其在老年人比重高的农村。近些年来，虽然国家对农村养老保障高度重视，投入也逐年增加，并且至今已经构建起包括农村在内的全民养老保障体系，但相对城市，农村的养老保障水平依然很低，且远没有达到有效保障的水平，这是目前农村养老保障面临的主要问题。 当前，农村养老保障的主要两股力量：一是政府的公共保障，二是农村社会的自我保障，即传统养老保障。社会发展的不同阶段，养老保障力量来源不同，不同社会结构下，养老保障依赖关系也不同。随着工业化和城镇化的推进，以政府为主导的养老保障必然成为农村养老保障的支柱力量，但转型期的现在，养老传统依然是目前农村养老保障的最主要的力量。然而，令人担心的是现在农村养老传统正在快速衰退，而政府公共养老保障补位并不充分。在政府社会保障还不能充分补位前，保留和发扬农村养老传统，是维护农村养老保障水平的一个策略性需求。把养老传统融入到法律规范之中，可以促进这一目标的实现。中国农村地域广阔，各地农村发展水平、风俗习惯、人文地理以及养老传统各有差异，因此，很难把养老传统纳入到全国统一立法之中，只能根据各地发展情况以及养老传统保留情况，把养老传统融入到地方立法之中，《老年人权益保障法》、《社会保险法》对此也充分的赋予了地方立法权。因此如何发挥养老传统以及如何把养老传统融入到地方养老保障立法之中，是本文研究的主要问题。 二、农村养老保障现状 （一）政府提供的公共养老保障水平低 作为社会养老保障的供给主体之一的政府目前对农村提供的养老保障主要包括农村养老保险和五保，个别老人如果符合其他的保障条件也可以获得比如低保、灾难补助等。五保制度仅适用于无子女的老年人，所以，针对全体农村老年人的养老保障主要是农村养老保险。目前农村养老保险基金包括两个部分，一是基础养老金，二是个人账户养老金。中央确定的基础养老金标准为每人每月 55 元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。目前大部分已达到退休年龄的农村老年人基本没有缴纳个人账户养老金，即便个别缴纳了，也大都按每年100元的最低档标准缴费的，并且缴费时间很短，所以个人账户上基本没有多少可以支取的。目前大部分农村年满60岁的老人能获得各级政府给予的养老金不足100元，这个养老金水平在物价高涨的现在，离保障基本生活差距很大。因此目前农村养老公共保障水平很低，要想在短期内大幅提升以到达满足基本需求的程度还很困难。 （二）养老传统在农村养老保障中依然发挥主导作用 1.家庭养老是农村养老保障的支柱。目前农村养老的支柱是家庭养老。2013年3月，西北农林科技大学对陕北、陕南、关中三大区域的18个自然村的180位65岁以上的老年人抽样调查数据中，得出以下结果：陕西农村的老年人主要收入是子女供给，比重达到60%，陕西农村老年人的日常生活照料由子女或老伴负责的占绝大多数，同时自己照料的比重也很大。政府或其他养老机构占比较小，仅仅在10%左右。在医疗费用的分担上，子女负担老年人医疗费用的比重达到68%，其他地方的农村情况相当。即老年人平常生活主要由家庭负责，属于典型的家庭养老模式。 2.传统民间养老是农村养老保障的重要补充。作为家庭养老以外的其他传统民间养老有宗族血缘、社区、慈善机构等。因婚姻家庭关系而产生血缘宗族关系一直是家庭关系的外延，这种以血缘为纽带的大家庭中以“孝悌”、“伦理纲常”为核心而凝结起来，成为农村社会保障的最基本单元，是自古以来养老保障的最主要形式。随着小家庭的出现，宗族大家庭内部保障开始解体，而它的余力影响依然存在，尤其是血缘为基础的亲戚之间的互助还在发挥很大作用。邻里、社区关照也在发挥着一定的作用，俗语说“远亲不如近邻”，在农村尤其如此。慈善自古一向都担任着社会保障的重要角色，以前的富人乡绅的救助、寺庙的收容，现在的各种民间慈善组织都是传统社会养老保障的重要组成。 3.传统养老保障效果良好。养老不仅是物质上的帮助，更重要的是精神上的抚慰。养老效果的好与坏主要取决于老年人的主观感受，在很大的程度上，老年人对精神上的需求高于物质需求。传统养老是以家庭和血缘为基础的养老机制，能较高程度地满足老人的精神需求。目前很多贫困地区的农村，养老传统保留的比较好，老人虽然在物质生活上匮乏些，也没有丰富的娱乐休闲活动，但他们可以与子女一起生活，有子女陪伴，邻里照应，闲时串门拉家常，其乐融融。在经济发达地区，老年人的物质生活或许得到了较好的满足，但是子女不在身边，邻里陌生，情感和精神上是孤独的，所以从整体效果上看，农村传统养老方式效果更好。 （三）养老传统在迅速的衰退 中国的社会发展具有延续性，这表现为对传统文化的继承。尤其是在农村，农民虽然没有很高的文化水平，不明白继承传统的重要意义，但却世世代代延续了养老传统的具体做法，这在很大程度上缓解了农村的养老问题。养老传统在农村千百年没有发生大的变动，然而近几十年间发生了天翻地覆的变化，养老传统正逐渐衰退，发挥的作用正在逐渐减弱。具体来说，养老传统面临着以下问题： 第一，“孝道”受到冲击。受西方文化的影响，传统思想和文化受到很大的冲击，甚至连传统文化中的精华也遭到冷遇。如今“孝悌”在很多人的思维里已经不再是必须遵守的道德准则，而“不孝子”所背负的道德压力也没有以往那样重。在旧社会，统治者为了维持统治秩序，将“孝顺父母”作为一种行为规范，将“不孝”视为一种重罪来惩罚，这在客观上保障了“孝道”传统的继承。新中国以来，“孝”不仅失去了强制力的保障，也失去了道德惩戒的威严，对养老行为的影响越来越小。 第二，家庭养老功能逐渐减弱。家庭养老模式是最传统的养老模式，其最主要的前提就是家庭结构的稳定。随着计划生育政策的实施，家庭结构发生了变化，子女数量普遍减少，但是养老成本并没有减少，在“计划生育”实施之前，一个家庭有两个或以上孩子，在父母年老之后，由多个子女共同赡养老人，老人的生活基本有保障，也不会感到精神孤独。随着“计划生育”的实行，现在农村的主流家庭结构都是一孩或两孩，父母年老后的养老负担就由一两个孩子负担，过重的养老负担使得子女难以承受。加之中国从农业社会向工业社会转型，农村越来越多的年轻人都进城工作，农村只留下了老人和孩子，并且人口流动频繁，家庭养老模式失去了根基。 第三，其他传统养老方式也在迅速的消失。随着生产力的提高，农活不再需要群体性结合才能完成，很多工作因为机械化的替代，导致农村生产单位越来越小，原来以家族互助的群体性生产单位，被小家庭取代，以宗族、血缘、邻里互帮互助的保障体系也开始解体。加上现在农村人口频繁流动，熟悉和信任程度降低，这都打破了互帮互助的前提。传统农村的乡绅救济也因为社会结构的变化而不复存在。在传统社会中寺院还承担着重要的保障职能，而现在寺院也开始商业化，已经失去其原有的慈善救助功能了。大部分传统养老保障因社会结构的变迁而逐渐失去存在根基而渐渐丧失了其保障功能。 （四）以政府主导的社会养老保障没有同比补位 传统养老在工业化和城市化进程中快速退却，而与工业化及城市化相匹配的政府主导的社会养老目前保障水平还很低，并没有对传统养老的退位同比补位，在这种情况下，如果找不到新的补位资源，考虑延缓养老传统的退位速度，发展适应新时代背景下的养老传统，让养老传统为转型期的农村养老保障继续发挥作用不失是一个应时性策略。不仅如此，维护培育养老传统不但是缓解养老保障问题，也是一个延续中华优秀文化的重要内容之一。 三、养老传统的现代意义和继承 （一）养老传统的历史和文化根基决定了养老保障的基因 养老要尊重历史，更要尊重文化，因为历史和文化是镶嵌于我们思维和行为之中的。养老传统的形成是经过若干年民间智慧的积累，它本身早已通过了历史的检验，是本土实践经验发展出来有广泛普适性的制度，所以其本身是非常有生命力的，无论社会如何发展，基于其历史及文化基因的甚远影响，它始终对养老保障具有潜在影响力。 （二）养老传统对维护养老保障水平和品质有重要作用 前文已经提到了，目前农村养老主导力量农村内部自我养老，因此农村内部传统保障水平将直接影响养老保障水平。养老保障包括物质保障与非物质保障，其中物质保障占主导地位，但是作为一个社会人，生存除了需要物质资料，很多情况下需要的是精神满足。我们生活的幸福不幸福，在很大程度上是一个精神层面的问题。所以影响养老保障品质除了物质因素外，精神层面的满足程度至关重要。传统养老恰恰可以满足老年人的精神层面的需求，家庭养老，子女亲人的关爱，邻里的照顾，远比花钱找来的保姆或者敬老院的照顾更让老年人感觉温暖和幸福。因此，继承和发扬农村养老传统对维持养老保障水平和品质有很大影响。 （三）养老传统的继承 中国传统文化延续了几千年，而在最近几十多年的工业化进程中走向衰落，并且大有绝灭之势，这不仅是一种现象的消失，更重要的是一种文化和理念的消失，因此在国家养老保障水平低下，且要借助养老传统来踮起农村养老保障水平之际，继承和发扬农村优秀的养老传统，这是在传统还未消失前挽救的极佳时期，否则，中国的诸多传统可能在本世纪真的是做了一个历史的了断，那时悔之晚矣。本文研究农村养老传统当然要呼吁并支持把养老传统保留下来，为目前未富先老的农村养老继续发挥作用。养老传统的继承它包含物质、精神上的内容和具体的行为规范。为此，我们可以从以下两个方面作出努力： 第一，继承养老传统思想。养老传统思想是传统养老的精髓，引导着传统养老行为。继承养老传统思想，首先应加强养老传统的宣传，形成良好的氛围。政府可以通过宣传、开展讲座、评选标兵榜样、表扬养老典范等等行为宣传养老传统，在民众中重新树立以“孝”为荣的意识。其次，把养老文化融入到现代教育体系中，从小培养人们的养老意识。现在小学生的国学课，如背诵《弟子规》、《三字经》等经典作品就是一个好的开始。传统的形成需要时间的积淀，传统的继承也需要环境的熏陶。把传统养老思想渗透于孩子成长的全程，这对于一个国家未来养老品格的形成意义重大。 第二，继承养老传统行为。养老思想是要付诸行为才能发挥作用。对人们的行为能够起到规范作用的主要力量是道德和法律，法律相对道德更有针对性和执行力。继承养老传统可采用法律强制实施，这虽然带有一定的粗暴性，但是在传统失落严重的今天，也是无奈之举。 四、把养老传统融入到地方立法中 目前少有把养老传统纳入立法中的研究，当然把养老传统融入全国性统一立法是不现实的。但是，各地可因地制宜，通过地方立法把养老传统纳入到地方养老保障制度之中，这样既能更好的发挥养老传统的生命力，也使地方立法更具适应性。把养老传统融入地方立法之中，可以从“体”、“用”两个方面来表达，即以回归传统为“体”，以与时俱进为“用”。从“体”上讲，养老回归传统不仅指在物质上的更重要的是思想和理念上的回归，诚心正意的崇尚养老传统。“用”上则需要立足现实，与时俱进，把养老传统与地方制定法和习惯法融会贯通起来。 （一）养老传统与地方养老制定法的融合 1.将“孝”思想融入到养老立法指导思想中。养老保障的立法思想无非就是让老年人生活的更好，更有保障，这与“孝”的内含不谋而合。因此，养老保障立法可将“孝”作为立法指导思想的一部分。正如立法的指导思想不等同于法律条文一样，“孝”也不等同于具体的养老措施。但是，“孝”是一切养老传统的精神根源，倘若仅仅用法律条文来将“孝”固定化，是难以实施的，也是不现实的。孝与不孝不能仅仅通过客观标准判断，往往掺杂了情感，这是很难用具体的法律条文来衡量的。但是，在立法时，可以把提倡“孝行”，反对“不孝”作为一项原则来考虑。因此，将传统孝道融入到立法指导思想中是对养老传统很好的继承。 2.家庭养老与地方养老立法的融合。家庭养老在全世界都具有悠久的历史，很多国家立法推促进家庭养老。近些年来，不仅是受到儒家文化深远影响的东亚地区制定了一些继承家庭养老的政策和法律，就连欧美等西方国家也意识到了家庭养老的优越，开始针对家庭养老进行专门的立法。韩国给予承担家庭养老责任的子女充分的税收优惠：第一，如果赡养老人持续五年以上，而且是三代同堂，那么子女在继承老人的遗产时就可以获得遗产税90%的税收优惠。第二，子女每赡养一个老人，就可以扣除遗产税3000万韩元。第三，子女和父母如果都拥有自己的住房，但是子女选择与父母生活在一起的，可以免除任意一方出租或出售房屋的所得税。日本出台了专门的《老年人福利法》、《老年人保障法》等，把家庭养老关系作为其他公共养老福利的前提条件，如果老人在家养老需要特殊的设施，也由政府提供。新加坡在1994年出台了《赡养父母法》，对于不赡养或资助贫困年迈父母者，可能受到有期徒刑的处罚。另外，为了鼓励家庭养老，新加坡政府在住房、医疗等方面给予赡养老年人的家庭许多优惠政策，如在分配政府租屋时，规定单身男女青年不可租赁或购买租屋，但如愿意与父母或45岁以上的老人同住，可优先照顾； 对三代同堂的家庭给予价格上的优惠和优先安排； 丧偶老人的子女必须有一个与老人同住，才能对老人遗留下来的房屋享受遗产税的减免优待。在芬兰，如果子女在家照顾老人，每月可获得360欧元至720欧元的补贴。英美地区也非常支持家庭养老，英国出台了《照料者法案》等来为养老的照料者提供专业的教育，并提供家务帮助等。美国的《美国老年法修正案》将居家养老的信息进行了统筹，提供专业的培训和喘息服务等等。我国可以在借鉴国外立法的经验上，结合中国农村实际情况，通过立法给衰落的家庭养老以支撑。 第一，出台促进家庭养老发展的法律和政策。为此，首先要给予家庭养老的经济承担者一定的经济补偿。《老年人权益保障法》第十条规定，各级人民政府和有关部门对维护老年人合法权益和敬老、养老、助老成绩显著的组织、家庭或者个人，对参与社会发展做出突出贡献的老年人，按照国家有关规定给予表彰或者奖励，但是该条中的各级政府的奖励措施并没细则明确规定。《老年人权益保障法》第三十三条第三款中提出“国家建立和完善计划生育家庭老年人扶助制度。”这项制度在大部分省份都有具体的实施办法，各省也出台了计划生育家庭养老扶助制度、五保户供养政策等，但这远远还不够。有关给予家庭养老经济支持的规定主要体现在《老年人权益保障法》中，然而，我们发现《老年人权益保障法》都是概括性规定，没有具体的实施规则和配套措施，为此，我们应该考虑出台《老年人权益保障法》的实施细则或办法，对家庭养老的经济补偿地方政府应出台具体标准。除此之外还可以考虑给予家庭养老的独生子女个人所得税的减免以及子女入学费用减免等措施。 第二，针对家庭养老的各种法律规定及奖罚制度要具体透明。目前法律规范中涉及养老敬老的主要是一些指导性条款，缺乏奖惩具体规定，所以地方立法应该针对赡养照顾老人的家庭成员以明确的奖惩规定。 第三，针对人口流动问题，提供制度支持。虽然《老年人权益保障法》第二十七条规定，国家建立健全家庭养老支持政策，鼓励家庭成员与老年人共同生活或者就近居住，为老年人随配偶或者赡养人迁徙提供条件，为家庭成员照料老年人提供帮助。但这一规定依然缺乏具体实施办法，为此地方立法可真对当地情况制定具体措施，鼓励在城市的子女把老人接到城市养老，比如对把父母接到工作地点赡养的人，提供经济适用房保障，打通农村合作医疗与城市居民医疗保险之间的屏障，建立农村合作医疗异地报销制度等。 3.把传统社会养老余热配以新因素融入到地方立法之中。目前维系传统养老存在的很多前提已不复存在，比如，宗族、寺院、乡绅救助等，当前，我们提倡继承和发扬养老传统并非一味在传统养老存在前提消失的情况下生硬的从形式上构建，而是在符合现实基础上与时俱进的继承和发展传统养老模式。 首先，鼓励和发展居家和社区养老。《老年人权益保障法》第五条第二款规定，国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。但这个的不具有配套措施的条款仅具有指导作用，离解决实际问题差距还较远，所以针对居家养老、社区养老，除了需要构建制度框架外，还需要辅以具体的实施办法，这正是地方立法可以发挥的空间。地方立法可以与地方养老传统很好的结合，出台具体养老办法和措施。比如，针对居家养老和社区养老，各地就可以根据当地农村人口结构和经济条件制定相关规定，鼓励留在农村的中老年人相互照顾，由其中稍年轻一些和身体好一些的人照顾年老身体差的老年人，给予照看者相应的补助，当这些人服务几年后，自己老年或者需要照顾时，可以无偿获得其他人的照顾，照顾者的这种劳动付出是低薪具有一定义务性的，这非常适用于低收入的农村，他们通过自己的劳动付出，换取自身未来的养老保障，尤其是贫困地区的农村尤其应该发展互助、自救的养老方式，这种养老方式既没有离家又得到了照顾，并且在熟悉的地方由熟悉的人照顾，这给老年人在精神上有很大的安慰。再比如，几户老年人可以搬到一起住，相互照应，江西目前就出现这样的模式。各地政府应该鼓励和尝试民间自发产生的养老模式，对符合地方需求的民间养老模式给予经济上的支持并推广，然后总结经验，制定具体的实施方案和办法。居家和社区养老是目前发挥农村传统养老除家庭养老外的最可行有效的方式。 其次，把民间养老机构纳入到农村养老保障制度之中，是新阶段一项继承和发扬传统养老保障的新举措。《老年人权益保障法》第三十五条规定，国家鼓励慈善组织以及其他组织和个人为老年人提供物质帮助。目前民间慈善发展虽然不成熟，立法也不完善，但是民间慈善已经表现出强劲的发展势头，有很大的发展空间。《老年人权益保障法》第六条第三款规定，县级以上人民政府负责老龄工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好老年人权益保障工作。第四十四条规定，设立养老机构应当向县级以上人民政府民政部门申请行政许可；经许可的，依法办理相应的登记。县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理，其他有关部门依照职责分工对养老机构实施监督。2013年7月1日前夕，民政部颁布了《养老机构建立许可办法》和《养老机构管理办法》两个条例，进一步降低了民间资本进入养老事业的门槛，可见国家已经非常重视民间力量在养老领域的介入。为此，地方政府应在上述法律法规指导下，进一步明细地方性规定，制定鼓励民间资本和慈善组织从事农村养老事业的具体办法和奖励措施，针对地方发展和养老传统保留情况，制定符合当地的具体标准和各项实施措施，是这些规定真正为地方农民养老服务。 4.对“不孝”行为进行法律制裁。虽然“孝”受主观感受的影响，没有严格的标准，但是不孝达到一定程度却有客观衡量的标准。在古代，“告言”“诅”“供养有缺”等等在现代看来够不到刑事犯罪的行为，但在当时都是应受到极刑的重罪。虽然这其中难免有统治阶级的私心，但是这种严刑峻法对于规范人们的养老行为、惩治不孝、维持稳定的养老传统起到了很大的作用。现行刑法中，“遗弃罪”就是对不孝到极点的人进行的惩罚。现在虽不能照搬古代的做法，用严刑峻法对人们进行惩罚，但是其中的思想值得借鉴。一些虽然违背道德但是却没有触犯法律的行为缺乏相应的惩治制度，完全可以在地方治安管理条例中加入相关条款予以惩罚，对于那些违背养老道德的行为实施行政处罚。 |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。