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论立案登记制实施中的问题与完善

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摘要 2015年5月1日，《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》正式实施，变立案审查制为立案登记制，终于解决了人民群众怨声载道的“立案难”的问题。然而，立案登记制的推行也需要改革并完善与之相配套的机制。本文将通过对立案登记制背景的介绍，现状的剖析，明确现存的主要问题，如收案暴增、人员流失，而导致的案件堆积；不当诉讼增加，而导致的司法资源的浪费等。本文还将有针对性地提出完善立案登记制的建议，如建立多元调解机制，从司法、立法角度规制不当诉讼等。希望本文的探究可以引起专家、学者的关注。

关键词立案登记制收案暴增不当诉讼多元调解机制

作者简介：张裕佳，北京交通大学法学院本科生。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.145

立案制度，作为庞大司法体系的第一环，是人民群众能否顺利进入司法渠道以主张并维护权利的关键。 2015年5月1日，《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》正式实施，变立案审查制为立案登记制，仅两字之差，带来的影响却是巨大的。体现了人民法院在立案程序上，已经从职权模式转向诉权保障模式，标志着人民法院对起诉进行严格审查，进而实行选择性司法的终结，同时体现了我国为人民群众广开诉讼之门的司法体制。立案登记制实施不到两年的时间里，收到了明显的成效和良好的社会反响。但是，由于配套机制的欠缺，随之而来的收案暴增、案件久拖不结、不当诉讼的增多，成为亟待解决的问题。笔者将运用北京市法院的各种数据分析和在北京市C区法院的实地调查，分析问题的产生的原因及后果，同时将提出相应的解决措施。

一、立案登记制的改革背景及过程

（一）从立案审查制到立案登记制的转变

1.立案审查制与立案登记制的概念

立案审查制是指，当事人向人民法院提起诉讼时，法院对诉讼要件进行实质审查后，决定是否受理。其审查内容主要包括主体资格、法律关系、诉讼请求以及管辖权等。立案登记制是指，法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对。除了《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第十条规定的六种不予登记立案的情形外，当事人提交的诉状一律接收，并出具书面凭证。起诉状和相关证据材料符合诉讼法规定条件的，当场登记立案。

2.立案审查制与立案登记制的区别

（1）诉讼的开起点不同。将立案审查制的“先收费后立案”模式，改变为立案登记制的“先立案后交费”模式。

（2）对立案材料的要求不同。立案审查制，各人民法院，对立案的审查尺度，标准不一。除要求当事人提供起诉书以外，还必须提供证明双方存在法律关系以及訴讼请求所依据的证据材料，有些法院，甚至对起诉进行实质性审查；立案登记制，当事人只要提供符合形式要件的诉状，法院应当一律接收。

（3）对诉权的保障不同。立案审查制，当事人诉权的保障，以法院是否接收诉状并予立案为前提，有些法院采取“三不”原则，即“不收材料、不予答复、不出具法律文书”，这种做法阻碍了当事人对诉权的行使；立案登记制，法院一律接收诉状，对立案材料不齐全的，需发放一次性补正告知书，明确告知当事人需补正的内容，拒绝补正或经补正仍然不符合立案要求的，法院必须出具书面裁定不予受理或不予立案，严禁“不立不裁”的“土政策”，做到“有案必收，有诉必理”，保障当事人无障碍行使诉权。

（4）对法院立案的工作要求不同。立案审查制，法院工作存在不收诉状或接收诉状后不出具书面凭证，超出法律规定的审查期限不予答复等现象；立案登记制，要求法院对当事人提交的诉状一律接收，并出具书面凭证。对立案材料不齐全的，需发放一次性补正告知书，明确告知当事人需补正的内容，不符合立案要求的，法院必须出具不予受理或不予立案的裁定书，人民法院在法定期间内不能判定起诉、自诉是否符合法律规定的，应当先行立案。

（二）立案制度改革的必要性

“立案”是诉讼维权的源头和门槛，是启动审判活动的前置程序。而“立案难”是近年来广大人民群众普遍反映的维权障碍，被法院“拒之门外”困扰着当事人无法进入诉讼程序，而立案环节审查过于严格、缺乏诉讼引导、从程序审查变实体审查、案件不立不裁等诸多做法，严重损害了当事人的诉讼权利，引发当事人对法院工作的强烈不满，百姓甚至怨声载道，影响了司法公正和司法公信。给法院带来不良形象的同时也不利于社会的稳定。

（三）立案登记制改革的过程

早在2007年，民事诉讼法学泰斗、中国人民大学教授江伟，在民事诉讼法修订专家建议稿中，就提出了保护当事人诉权的主张。

2014年10月28日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，改革法院的案件受理制度成为其一大亮点，明确提出：“健全公民权利救济渠道和方式”，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。

2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，习近平总书记在会上做了重要讲话，指出，立案登记制改革要更加贴近人民群众，是司法规律的体现，是司法为民的重要措施，对立案登记制的重要意义和改革方向作出了重要指示。

2015年5月1日，《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》正式实施。

二、立案登记制的现状

（一）现行法律规定和法院实施情况

登记立案针对的是初始案件，包括民事起诉、行政起诉、刑事自诉、强制执行和国家赔偿申请。对上诉、申请再审、申诉等，法律另有规定，不适用登记立案的规定。

现行的立案登记不是指对立案不审查，而是变实质审查为形式审查，减少了审查内容，缩小了审查范围，只要当事人身份明确、起诉状的形式和内容符合要求、主管和管辖没问题，基本法律关系具备，不存在明显不符合起诉条件的情况，即应予立案。但《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》，是依据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》等法律制定，因此仍受限于法律规定的立案条件，以前所谓的“立案审查制”，实际上并没有法律规定在立案阶段要对实体进行审查，往往是法院为了减少审判工作压力和防止滥诉、缠诉或明显无理诉讼的行为，在立案阶段采取严格审查，拦挡诉讼，甚至可以说是“审判前置”以减少收案量的不当措施。而现行的“立案登记”，也并非“来者不拒”，而是指“不拒收材料”、“不拒答复”、“不拒释明”、“不拒出裁定”，因此，与其说是立案制度的改革，不如说是对法律有关条款的司法解释，或者说是纠正并统一各法院内定的、不同要求、不同标准、不同尺度、不规范却已成习惯性的工作方式，实指是严禁法院主观臆断的增设门槛，限制立案。

据笔者了解，立案登记制后，人民法院采取了诉前调查取证、诉前调解、设置律师咨询窗口等多种行之有效的便民举措，从不同角度、不同方面尽可能的保障当事人的诉权，收到良好的社会效果。

（二）立案登记制的成效以及社会反响

1.从收案数据分析成效

立案登记制实施一年以来，无论是从收案数量，还是对立案难的投诉率统计来看，都充分说明其产生了十分积极的社会效果。以北京法院为例，自2015年5月1日实施立案登记制以来，各类型案件呈明显上涨趋势，2015年5月同比2014年5月，民事诉讼一审、行政诉讼一审收案数分别上涨52.5%、78.5%，2015年同比2014年刑事自诉一审收案数更是上涨339.2%。

2.从社会调查中分析社会反响

笔者为了深入了解立案登记制的社会反响，进行了两个阶段的调查，第一阶段是亲入北京市C区法院对立案当事人以及诉讼代理人进行的自填式问卷的典型调查；第二阶段是对民众进行网络访问式问卷的抽样调查。绝大多数被调查者对立案登记制持绝对肯定的态度，认为更多的纠纷在改革情形下都可以进入司法程序，立案方便、快捷、无障碍、更规范，有效化解了当事人的积怨，保障公民诉权。

（三）立案制度改革涌现的问题

经过对立案登记制实施后相关数据和内部资料广泛的搜集和咨询，以及在北京市C区法院立案庭为期一个月的实习体验，笔者也发现了一些立案登记制推行中亟待解决的问题。

1.收案暴增、审判法官流失，导致案件的堆积

通过各类一审案件收案的统计，北京全市法院2012年民商事案件收案总数为243171件，2016年上涨至为397463件，仅仅4年内，案件上涨154292件，增长率达到63.5%；2012年行政事案件收案总数为5697件，2016年上涨至为19641件，4年内，案件上涨13944件，增长率达到244.8%；2012年刑事自诉案件收案总数为54件，2016年上涨至243为件，4年内，案件上涨189件，增长率达到350.0%。

在北京市收案量首屈一指的北京市C区法院，2012年民商事案件收案总数为41467年，2016年上涨至为73377件，仅仅4年内，案件上涨31910件，增长率达到77.0%；2012年行政事案件收案总数为197件，2016年上涨至為744件，4年内，案件上涨547件，增长率达到277.7%；2012年刑事案件收案总数为3件，2016年上涨至为35件，4年内，案件上涨32件，增长率达到1066.7%。

以上的数据充分说明了自2015年5月1日实施立案登记制以来，各类型案件的明显增长。然而，其中，2016年第四季度，也就是10月至12月立案数量相较前几个月未增反降的数据实则并不客观。其原因是，法院为了增加年底结案率，立案法官会视情况将一些案件直接录入调解系统，采取收案不立案号的方式，以减少立案系统内的案件数。仅C区法院10月至12月立案时直接录入调解系统的民商事案件就有10000件左右。

随收案量显著上升而来的便是审判工作压力的剧增，以北京市C区法院民商事审判庭为例，从2013年与2014年法官人均结案数基本持平，到2015年实施立案登记制后的急剧上升，而2016年与2013年相较，人均结案数更已有翻倍增长，一线法官已经面临巨大的工作负担与心理压力。由于重负与收入的失衡，C区法院每年平均每个庭室都会有5名左右的审判法官辞职，无疑使原本就存在的“案多人少”问题变得愈加严重。

面对庞杂的诉讼，法官为了尽快结案，只能选择性缩减程序，诸如民事诉讼法中规定的庭前会议，应当在会议中进行的证据交换、归纳争议焦点等有利于保障诉权的审理准备工作一再被压缩。而这样的做法在一定程度上不符合司法的“程序正义”。

同时，面对“案多人少”的状况，分配给每个案件的司法资源相应减少，法官不得已要压缩审阅案件材料和准备开庭前期工作的时间，再加之各方压力，如果法官漏掉案情重要的细节，或者是适用法律错误，导致审判质量的下降，那么，立案登记制保障诉权的目的，将反而无法得以实现，且有碍于司法“实体正义”的达成。

并且，由于案件的堆积，本可以简易程序审理的案件，因为根本无法在三个月审限内审结只能转为普通程序，这样不仅无法发挥简易程序的优势，且因为合议庭的组成又占据了法官的工作时间，而“合而不议”的现实情况，有损裁判结果的公平与公正。甚至，有法官会为了可观的年底结案率，建议已经立案的当事人先撤诉，来年重新立案，并承诺优先审理，这样的做法不仅会造成重复立案、恶性循环，而且对社会、对法院都会造成不良的影响。

另外，收案量的增加必然导致执行案件量的增加，造成无法避免的执行拖延，使得原来立案无门的当事人，如今变成“进门容易，出门难”，终极权益难以实现，这无疑会使立案登记制的效果大打折扣，导致当事人诉讼成本增加的同时，也会引发当事人的不满，甚至导致其对司法、对诉讼的失信，转而寻找暴力等其他不理智、不合法的解决方式，这样的后果就完全违背了立案登记制的立法精神和立法目的。

面对诉讼量的激增，很多基层法院为集中解决增幅最为显著的，基础法律关系和责任划分明确，只在给付金额和期限方面存在争议的机动车交通事故责任纠纷、民间借贷、物业服务合同、供热力合同四大类民事案件，成立了速裁审判庭，以C区法院为例，2017年速裁庭由12名法官组成，每年大约要审理20000余件上述案件，则法官人均年结案量将达到1700件左右，这个数字对于法官来说无疑是超负荷的天文数字。如果不建立有效机制帮助化解“案多人少”的矛盾，这将是不可能完成的任务。

案件量的急增与我国缺乏替代性的多元解决纠纷机制密切相关。虽然我国早已有人民调解委员会等民间组织，但百姓缺乏对其认知度和信任度，并且，该类机构缺乏权威性和强制性，因此，能够替代诉讼解决纠纷的机制尚未真正发挥其应有功效。

因此，应对“案多人少”的问题，建立切实可行的解决机制已经势在必行、迫在眉睫。

2.不当诉讼增加，导致浪费司法资源，扰乱司法秩序

经过在北京市C区法院立案庭的实习，笔者感受到立案登记制实施后，出现了一些不当诉讼，浪费司法资源同时，不利于司法秩序的维持。

首先，笔者发现，有当事人到法院提交诉状，案由、诉讼请求与事实、理由明显不符，例如，当事人持欠条以民间借贷为案由起诉，所依据的事实与理由却是因买卖或侵权产生的基础法律关系。当立案法官向其释明时，当事人却对法官说“你只管给我登个记，别的你甭管”。

其次，立案登记制实施后，更出现了当事人因立案标准的放宽而进行滥诉，所谓滥诉就是滥用诉权，虽然法律上没有明确的定义，但通常其主要表现形式为就同一事实进行“分解式”、“分段式”、“分头式”诉讼，如任意错列被告或者第三人以及捏造事实的虚假诉讼；为规避一事不再理，多次变更诉讼请求，反复起诉的恶意诉讼。立案制度改革的目的是保护当事人的合法诉权，而不是不加以规制地放纵当事人肆意、甚至恶意的使用诉权。

再次，通过询问立案法官，笔者了解到，立案登记制实施后也出现一些无稽诉讼，诸如起诉赵薇在电视剧里瞪眼要求赔偿、林妙可对微博不回复构成侵权、邮寄到电视台的素材未予报道索赔邮寄费、某某将自己与电影电视剧人物对号入座后状告侵犯其人格权等奇葩案件。

虽然在立案登记制的体制下，根据民事诉讼法和《最高人民法院关于人民法院立案登记制若干问题的规定》，这些起诉可以被立案，然而，案经审理，当事人如仍坚持己见，结果只能被驳回。而对于该类案件，审判人员也必须经过送达、审查等一系列的工作，在浪费司法资源的同时，也侵犯了对方当事人合法权益。

笔者还发现，更有当事人，不带任何起诉材料到法院立案，只称“我要立案，要求登记”，甚至有当事人在法院门口就问安检人员“告状在哪登记”。这样的情况影响了立案法官的工作效率，更导致了司法秩序的混乱。

出现不当诉讼的现象，笔者认为主要有以下三个原因：

其一，随着法治社会的建设和发展，公民的权利意识逐渐增强，对于他人对自己权利的侵犯，会主动寻求最安全、最公正、最有效的司法救济，然而，与此同时，公民对权利的边界认识模糊，其责任意识尚且不足，权利意识与责任意识的失衡往往使得民众盲目维权，随意起诉，导致了不当诉讼的增加。

其二，笔者认为，公众对立案登记制的理解偏差也是导致不当诉讼增加的原因之一。在各种调查的结果中，笔者发现，几乎没有能对立案登记制规定有完全了解的当事人，有78%左右的当事人表示只有一般了解，更有21%的当事人对于立案登记制完全不了解，而社会上的民众听说过立案登记制的只有不到50%。因此，由于立案登记制宣传普及度和准确度的欠缺，公众对立案登记制认知度普遍较低，甚至有些当事人对于立案登记制理解存在误区，有些人认为立案登记制倡导保障诉权，所有纠纷、所有问题都能到法院通过诉讼解决。一些历史遗留的问题、一些缺乏证据、法律关系不清晰的纠纷均诉至法院，认为立案登记制就是来者不拒，只有这样才是真正的法治社会。这一切导致了法院案件量大幅上升，纠纷和问题并不能真正得到解决，无疑会有阻立案登记制的进一步推行。

其三，对于滥诉现象尚且没有法律界定，因此相应的司法引导和规制也不可避免的有所欠缺。

随着司法改革的深化，立案登记制普及度的增強，笔者认为公众对登记制的认识逐渐加深是必然趋势，这也必然将带来案件数量的进一步增加。因此对无知诉讼、滥诉、无理诉讼、以及奇葩诉讼必须加以制约，否则必然给目前已经满负荷的法院工作造成更大的压力。

综上所述，在立案登记制的同时，特别需要建立与其匹配的联动机制。立案登记制并不是将立案工作粗浅的化为单一的登记手续，而是要求在立案程序中实现诉权与职权的平衡。因此，如何建立符合中国国情的、权利与救济相适应的立案制度，既能充分保障当事人行使诉权，又能维护良好的法治秩序，笔者接下来将以理论与实践相结合进一步分析探究。

三、立案登记制的完善

（一）推行案件繁简分流机制，改革与完善多元调解机制，解决“案多人少”问题

1.推行案件繁简分流工作机制，提升审判效率

解决“案多人少”矛盾，改革审判工作机制和工作方法非常重要。推行案件繁简分流要以“简案速裁、繁案精审”为原则，形成“类型化审判、要素式庭审、格式化文书”的工作机制，实现资源配置、庭审、裁判文书三个优化，最大限度地提升效率，化解“案多人少”矛盾。如北京市基层法院成立速裁庭，就是为了集中解决案件数量多且法律关系较为清晰的四大类民事案件，缓解司法资源与司法需求之间的矛盾。

2.发挥多元调解机制的作用，分解审判压力

传统的多元调解是指人民调解、行政调解、司法调解有机联系和统一，是一种化解社会纠纷的综合性解决机制。其不是多种解决方式简单的累加，而是内部具有互补性、关联性的三种解决方式，共同形成了多元调解体系。多元调解体系进行有效的资源整合，发挥整体性作用。

然而，由于如笔者前述的人民调解等方式并不具有强制性，并且，民众对其缺乏认知和信任，多元调解机制并未发挥明显作用。因此，面对案件暴涨，为解决案多人少的问题，北京已经开始对多元调解机制进行改革和创新，于2016年底成立了北京多元调解发展促进会。以《北京法院阶段多元调解工作的规定》为基础，响应北京市高级人民法院大力推进案件调解的指示，各区法院目前的现行做法为：立案庭法官收案后将符合规定的案件收入调解系统，然后再依情况，由法院组织律师或人民调解员进行驻庭调解；或者由法院委托促进委员会，根据案件具体情况进行分派调解。多元调解促进委员会，其系全国首家省一级的、为行业性、专业性调解组织提供服务保障的自律性组织。是在北京市委政法委和北京市高级人民法院指导下，由北京地区调解工作组织机构、退休高级法官及有一定法律背景的专业学者、调解工作者自愿联合发起，经北京市民政局核准登记的非盈利性社会团体。包括由行业专家等组成的行业调解中心，和由退休法官为主要成员组成的多元调解发展促进会示范调解中心。其中行业调解包括：中国房地产业协会调解中心、北京市医疗纠纷人民调解委员会、北京德和衡婚姻家庭调解中心等。调解员每调解成功一个案件，将获得50元到2000元不等的奖励，利于调动调解员工作的积极性。

案经上述的调解中心调解成功以后，案件将即时清结或息诉；或者达成调解协议后，及时由法院进行调解协议效力的司法确认或出具人民法院调解书，其中司法确认将不再不收取任何费用，调解书也不论标的只收取案件基本诉讼费35元，大大减少了当事人的诉讼成本。

这样的多元调解机制相较于之前，更加具有规范性和权威性，使得当事人愿意接受这种解决纠纷的方式，而因为诉调对接工作的及时完成、具有专业知识和司法工作经验人员的组成，也使得当事人增强了对多元调解机制的信任度，真正发挥了多元调解机制的功效，也是对多元调解机制的改善和创新。

笔者认为，大力推进多元解决纠纷机制是目前最为可行也是最为奏效的方式，非诉讼的解决方式有着可选择性、保密性、一次性解决性、平和性以及合同的可调整性等巨大优势。促进会作为一个专业而独立的组织，若要充分发挥其功效，就应当加大宣传力度，让更多的当事人了解该调解方式的存在和优势，从而达到当事人乐于不诉至法院，而是主动寻求该种救济方式解决纠纷的效果。在笔者看来，只有当百分之三十以上的纠纷可以通过非诉讼方式得以解决，才是法制社会的理想状态。目前，由于立案数量暴增，立案当事人往往要花费一定的时间等待立案，这个期间可以设置专门人员进行多元调解机制的宣传，当事人会因为宣传场合的特殊性与人员的专业性而增强对其的信任，即使当事人仍然坚持立案，也起到了宣传的效果。

（二）从司法与立法角度加强规制，整治不当诉讼

1.强化司法规制

（1）立案法官的释明和提示

为了应对不当诉讼的增加，笔者认为，立案法官应当首先进行不当诉讼的初步判断，并且给予当事人关于不当诉讼后果的口头释明以及书面警示。要求当事人签订诚信诉讼承诺书，承诺书内容包括当事人保证没有进行虚假诉讼、恶意诉讼；参加诉讼不以侵害国家利益、社会公共利益或他人合法权益为目的等，从源头上预防不诚信诉讼的行为。同时，法院之间也可以建立立案信息共享系统，以便及时掌握有滥诉嫌疑的当事人在其他法院的起诉情况。

（2）分派专门法官，强化立案后筛查

在立案法官释明之后，如果当事人仍旧坚持立案，则立案法官在将该类案件移交审判庭时，应当予以适当的立案提示；而审判庭可以分派专门的法官对于案件进行筛查，如果认定为不当诉讼的案件，由专门法官进行速裁处理。这样不仅可以有效遏止不当诉讼的发生，也可以提高审判法官工作效率，不影响正当诉讼的正常审判。

2.强化立法规制

我国现行法律法规对无理缠诉、虚假诉讼、恶意诉讼等滥用诉权的行为缺乏具体限制性的规定，在惩治滥诉时会遭遇无法可依和执法不一的尴尬。因此，亟待完善相关立法，明确民事处罚、行政处罚、刑事处罚标准。如一旦法院对起诉人作出滥诉认定，该起诉人及其诉讼代理人之后的起诉将受到更为严格的限制，如限定其之后的起诉需提供更确凿的证明材料、一定时间内禁止提起类似起诉或申请、处以罚款或拘留等。且不同级别的法院作出的滥诉处理决定，对该当事人以后起诉的限制力也不同。同时，为充分保护当事人诉权，对被认定为滥诉不服的当事人，可以向作出认定法院的上一级法院申请复议。

四、总结

推行立案登记制是一项系统工程，影响深刻而广泛。建立形式审查的立案登记制，由审判庭统一决定实质问题，走向真正意义上的“立審分离”，符合了审判的规律和司法的内在需求。人民法院做到了“有案必立、有诉必理”，得民心、顺民意。

然而，制度的有序运行不是一蹴而就的，其需要在长期地构建、实践中得以完善。虽然，目前立案登记制的配套机制还有所欠缺，但是在最高人民法院的不断指导下，各级人民法院的积极配合下，已有了不同程度的改善，坚持推进立案登记制，需要所有法律工作者砥砺前行。

注释：

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（1）违法起诉或者不符合法律规定的；（2）涉及危害国家主权和领土完整的；（3）危害国家安全的；（4）破坏国家统一和民族团结的；（5）破坏国家宗教政策的；（6）所诉事项不属于人民法院主管的。

最高人民法院负责人就《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》答记者问。

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