《南京国民政府公务员惩戒制度述评》-法学论文，法律论文-论文范文参考-科学狗论文网

标题

南京国民政府公务员惩戒制度述评

范文

摘要南京国民政府于1928年完成中国在形式上的统一后，着手建设公务员惩戒制度，形成了以公务员惩戒委员会为机构并以《公务员惩戒法》为核心的公务员惩戒制度，在实际运作中取得了一定成绩。也正是在实际运作中，其又暴露出经费短缺、受到其他权力干扰、选择性惩戒等诸多问题，使得公务员惩戒制度最终大多流于形式，难以实现惩戒目的。

关键词南京国民政府公务员惩戒制度惩戒委员会

作者简介：陈冲，黑龙江大学政府管理学院硕士研究生，研究方向：公共人事管理。

中图分类号：D693 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.215

我国古代官僚制度自西周以来，经过两千多年的发展，到明清时期已经十分完善。我国古代在官员的等级、薪俸、任免、退休、考核、惩戒、抚恤等方面形成了完备且系统的制度。“询事考言，循名责实。” 历朝历代统治者都尤为重视对官员的监督，尤其在对官员的考核与奖惩方面，汉唐至明清，逐步建立了以御史制度为中心的较为严密的监察体制。清末西学渐进，我国传统官僚政治体制出现变革，但是直到民国肇始，我国才正式建立起相对具有现代意义的公务员制度。作为这种变化的标志之一，就是对公职人员称谓的变化。根据1929年新的《公务员惩戒委员会组织法草案》把原草案中的“官吏”二字，均用“公务员”字样替代，立法院通过《公务员惩戒委员会组织法》并议决司法、监察两院组织法条文内所有“官吏”字样，均修正为“公务员”。民国时期所设立的公务员制度是我国近现代公共人事管理制度的重大变革。其中，作为民国政府吏治的重要组成部分的公务员惩戒制度，为澄清吏治、奖优罚劣、建立高效廉洁的公务员队伍并进而维护国家长久安定发挥了比较重要的作用。本文将截取1928年到1937年即南京国民政府完成形式上的统一作为研究基点，对这十年中的民国公务员惩戒制度建设进行述评。

一、国民政府公务员惩戒机构设置

（一）国民政府前期公务员惩戒机构设置（1912-1928）

自1912年1月，中华民国临时政府成立到1928年东北易帜，南京国民政府在形式上完成中国的统一，这期间的中华民国临时政府（以下简称临时政府）与中华民国北京政府（以下简称北京政府）以及中华民国广州政府（以下简称广州政府）在公务员惩戒方面均有所建树。由于临时政府存在的时间较短，仅仅存在3个月左右的时间，各种机构、法律不健全，因此在公务员惩戒方面主要体现在《中华民国临时约法》上。相对于临时政府，北京政府存在的时间较长（1912年-1927年），在公务员机构设置上相对完备。1914年1月，北京政府“公布文官惩戒委员会编制令，分为两种：（一）文官高等惩戒委员会，设于中央，掌理全国荐任以上文官之惩戒事宜。（二）文官普通惩戒委员会，于中央及地方个官署内临时组织之。” 1926年，广州政府设立惩吏院，但不久即被裁撤，职权暂归监察院掌理。

（二）南京国民政府时期公务员惩戒机构设置（1928-1937）

1928年，南京国民政府（以下简称南京政府）决定实行五权制度，设行政、立法、司法、考试、监察五院，分掌治权。司法院直属机关为司法行政部、最高法院、行政法院以及公务员惩戒委员会。司法院为国家最高司法机关，“掌理民事刑事行政诉讼之审判及公务员之惩戒” 。1931年6月，南京政府公布《公务员惩戒委员会组织法》，把公务员惩戒委员会分为中央和地方两种，均直属于司法院。其中，中央公务员惩戒委员会，于1932年4月成立，“置委员长一人，委员九人至十一人，掌管全国荐任职以上公务员及中央各官署委任职公务员之惩戒事宜。” 同时规定了中央公务员惩戒委员会委员长由司法院副院长兼任，另外专任委员应该满足以下条件：“（1）曾在国民政府统治下任简任职公务员2年以上或荐任职公务员5年以上者；（2）对党国有特殊勋劳或致力革命10年以上者；（3）年满30岁并对政治法律有深切研究者。” 这三个条件满足一个就可以任职。

地方公务员惩戒委员会，分设于各省，自1932年以后陆续成立。“各置委员长一人，由高等法院院长兼任，委员七人至九人，其中三人至四人，由高等法院庭长及推事兼任，余由省政府各厅处荐任人员兼任。” 地方公务员惩戒委员会负责各省、各市委任职公务员的惩戒事宜。以上公务员惩戒机构主要针对事务官设立的，而政务官的惩戒则有专门的政务官惩戒委员会和国民党监察委员会处理。1948年南京政府行宪之后，便废除了政务官惩戒委员会，无论事务官还是政务官的惩戒事宜都统一由公务员惩戒委员会掌管。军政部和海军部各级官员和各级军官以及地方保安队官员的惩戒事宜，则归国民政府军事委员会军事长官惩戒委员会掌管。至此，南京国民政府建立起覆盖中央和地方以及不同类型公务员的十分完备的公务员惩戒机构。

公务员惩戒委员会虽已建立，观其效用如何，要在实践中才可以得出結论。中央公务员惩戒委员会自1932年成立以来到1937年为止，共接收公务员惩戒案例885件；结案数为674件（详见下表一）。

根据表中年度分布来看，公务员惩戒委员会1932年收案件数为116件，到1933年收案件数升至为166件，1934年所收案件有所回落，但相较1932年的116件让处于增长态势，1935年到1936年的收案件数又有了较大增长，其中1935年为157件，1936年为188件，这个数量到1937年降为128件，主要原因就在于1937年日军发动全面侵华，东北、华北沦陷，使得公务员惩戒委员会无法获得相关数据所致。在结案数量方面，从表中可以看出，1932年的结案数仅为15件，到1933年便猛增到133件，后来的1933年至1936年，结案数目基本处于上升趋势。总的来看，公务员惩戒委员会成立之后，对公务员惩戒就有了正规完善的组织保障，收结案件的效率也大幅度提高。

二、公务员惩戒类型与惩戒程序

公务员惩戒委员会处理惩戒案件，必须按照规定的法律程序来进行。1933年6月27日，南京政府公布了《公务员惩戒法》，规定惩戒对象：“公务员有违法、废弛职务或其他失职行为者，应受惩戒。” 另外又规定了5种惩戒类型。

（一）惩戒类型

根据1933年所公布的《公务员惩戒法》的规定，惩戒可以分为：“免职、降级、减俸、记过、申诫五种。”

公务员的免职处分，除了免去现任职务外，至少一年内不得任用，一年后即可转任其他职务，或者重新充任原职务；公务员降级处分，依照其现任官级降一级或二级，并自其改叙之日起两年内不得晋升，受到降级处分的公务员无级可降时，按照俸级差额减其月俸两年，另外降级处分只适用于事务官，而不适用于选任政务官、特任政务官、特派政务官、准政务官、立法委员和监察委员；公务员减俸处分，具体数额为其最近三个月薪水的10%-20%，减俸期在一个月以上、一年以内；公务员记过处分，自记过之日起，一年内不得晋升，一年内记过三次的公务员，由其主管长官按减俸规定处理，这种处分不适用于选任政务官、立法委员和监察委员；公务员申诫处分是这五种惩戒类型中最轻的一种，南京政府规定对于公务员有过失或失当行为时，以书面或言辞予以申斥或告诫。

（二）惩戒程序

南京政府时期，在公务员惩戒程序上基本实现了制度化和法制化。依托《公务员惩戒法》对公务员惩戒的步骤方法和内容进行了详尽的规定与说明。南京政府时期，其公务员惩戒机构的惩戒程序的特点主要体现为惩戒机构的司法化程序较强。因而，其惩戒程序也和司法上的审判程序相类似。其惩戒程序为：

1.移送。公务员惩戒机构对于公务员的惩戒，必须由各主管机关及监察机关移送惩戒，才能开始其惩戒的审理程序。

2.调查。公务员惩戒机构对于受移送的惩戒案例，除了依法行使调查外（在必要的时候需要指定工作人员进行调查），也可以委托行政机关和司法机关代为调查。

3.申辩。公务员惩戒机构必须将惩戒文件抄送给被惩戒人，并指定其必须在法律要求的时间提出申辩书或者到场接受质询，如果被惩戒人在指定期间内没有提出申辩书或没有到场接受质询公务员惩戒机构将自行作出惩戒决议。

4.停职。公务员惩戒机构认为受移送的惩戒案件情节较为严重的，应该通知该公务员的上级领导先行停止被惩戒人职务，被停止职务的公务员最后未受免职处分或刑法处理的，结案后可以允许其复职，并补发其停职期间的薪俸。同时公务员在停职期间所做的与本职务相关的行为，不具备法律效效力。

5.议决。公务员惩戒机构对惩戒案件的议决。首先，需要由出席委員过半数的同意；其次，议决通过后，应该做成议决书，并由出席委员全体签名；最后，将议决书送达被惩戒人并通知监察院以及被惩戒人所属机关，然后抄送国民政府公报或省市政府公报。

另外，公务员惩戒机构对于那些具有刑事嫌疑的惩戒案件，须依法将该案件移送法院审理。

三、公务员惩戒实践

有了较为完整的惩戒机构、法律程序，为公务员惩戒机构具体执行和实施公务员惩戒事宜提供了良好的制度和法理保障。南京政府在处理公务员违法违纪行为上取得了不少成果。除了前面表一所呈现的公务员惩戒委员会历年收结案件数目外，在具体的人数上，“中央公务员惩戒委员会，计自成立以来至二十四年九月止，议决惩戒案共三四九件，其被付惩戒人中，应受免职处分者一一三人，应受降级或减俸处分者一九五，应受记过处分者，一〇一人。更就其官职类别之，计简任二二，荐任一八八，委任一九八人。” 在具体被惩戒公务员的职务类别上，多以地方各县县长以及各局司官员为主。根据公务员惩戒程序的规定，公务员惩戒议决书需要抄送国民政府公报或省市政府公报。

四、对南京政府公务员惩戒制度的评价

南京政府于1928年在形式上实现了中国的统一，因此政府可以把主要精力放在经济发展、完善各种法律制度以及机构建设上来。对公务员惩戒机构设置和法律规范的修改完善也是从这段时间开始的，这种进步一方面对澄清吏治、奖优罚劣以及建立一支廉洁高效的公务员队伍，维护政府权威，增强人民对政府的信任程度具有重要作用；另一方面，1928年到1937年恰逢是民国所谓的“黄金十年”，对公务员惩戒制度的建设在某种程度上也推动了“黄金十年”的出现。然而，良好的制度需要在具体的运作中才能体现其优越性，南京政府公务员惩戒制度在实际运作时困难重重，大多制度和法律在实践中流于形式，无法真正实现其目的。

（一）处于弱势地位的公务员惩戒机构

根据《国民政府组织法》，南京政府实行五院独立制，五院同为治权机关，互不统属，互相独立。但是，蒋介石以剿匪的名义成立军事委员会统揽大权，五院一切实际运作都受到军事委员会的管制，这个委员会拿走了国民政府最多的财政资金，作为五院之一的司法院常常遇到经费短缺的问题，其下面的公务员惩戒委员会自然也不能幸免。经费的不足极大的影响了公务员惩戒机构的实际运作质量。

另外，由于党国一体，党政不分，南京政府内部高级官员往往越过公务员惩戒机构，对公务员惩戒案件横加干涉，严重破坏司法程序和制度。例如1934年，监察部弹劾铁道部长顾孟余“丧失国权，失职渎职”案，经过蒋介石和汪精卫的干涉，最后此案不了了之。

（二）流于形式的惩戒实践

“人治”，从观念意义上说，是与法治相对的一种治理国家的主张，其核心是认为国家的治乱关键在于统治者个人的道德和行为，而不是法律。以蒋介石为首南京政府封建遗留甚厚，人治色彩浓厚，官员干涉司法行政频繁，尤其是蒋介石的个人独裁对弹劾权的破坏尤为严重。例如，监察院成立之初，院长于右任曾信心满满的表示：“一个蚊子，一个苍蝇，一个老虎，只要它有害于人，监察院都给它以平等待遇，并不是专打掉小的而忘了大的，也不是专管大的而不管小的。” 根据《公务员惩戒委员会组织法》的规定，中央公务员惩戒委员会负责全国荐任职公务员和中央各官署委任职公务员的惩戒事宜。但是从实际的惩戒案例中，被惩戒的公务员多是基层的或者没什么权力的小官员，在《国民政府公报》上刊登的惩戒议决书所涉及的被惩戒人以各地县长最多，其次为个地方局司厅的公务员，而涉及中央部门公务员的极少。尤其民国时期的县长，所辖事务繁多，权力益小，“各省政府自掌任免更调大权，任意罢免，任意辟用，令县长多怀五日京兆之心，时作挂冠之想” 。而中央部门的公务员大多背景深厚，使得公务员惩戒机构只打“苍蝇”而不敢打“老虎”，进行选择性惩戒。再者，惩戒委员中“闻请托亦所难免，每有据被劾人员声辩，不加详察，邃从轻议者” 。公务员惩戒的威慑力大打折扣，流于形式。

而且，对公务员惩戒处罚中，除了免职处罚相对较重外，其余的降级处罚、减俸处罚、记过处罚、申诫处罚对大多公务员都不痛不痒，难以起到有效震慑的目的。此外，中央政府和地方实力派之间的矛盾、国民党内部的权力斗争、公务员新旧杂陈素质不高都对公务员惩戒的有效进行造成巨大障碍。

五、结语

南京国民政府在1928年到1937年建立了较为完善的公务员惩戒制度，其在法律文字上、基本框架上不失一定的开创意义，也取得了一定的成绩，而在具体施行时却困难重重，受制较多，最终流于形式。

注释：

脱脱，等.宋史·列传·王安石传.北京：中华书局.1977（327）.

孔庆泰，等.国民党政府政治制度史.合肥：安徽教育出版社.1998.220，260.

根据民国官制，把公务员分为四等：特任官、简任官、荐任官、委任官。其中荐任官是第三等文官，主要包括中央部委和省的科长及部分县长，是由机关主管长官向国民政府荐报，得到批准方可任命。而委任官为最低等文官，是由机关长官直接任命的官员，凡经铨叙合格即可任命，不必上报国民政府，主要职务为科员和书记官、办事员。

汪楫宝.民国司法志.北京：商务印书馆.2013. 6-7，3，102.

民国官制，简任官为第二等文官，是由国民政府主席選任的官员，一般职务为次长、司局长、参事、省市厅局长等。

钱端升，等.民国政制史（上册）.上海：上海人民出版社.2005.252.

表中所列的收案件数是本年度新收的案件，但是结案数则包括旧案在内，因此有的时候结案数会超过同年度收案数。

中国第二历史档案馆编著.国民政府政治制度档案史料选编（下册）.南京：江苏古籍出版社.1991.28.

刘运虹.从“顾孟余案”看监察院的弹劾制度.民国档案.2010（4）.

许有成.于右任传.天津：百花文艺出版社.2007.225.

王奇生.革命与反革命：社会文化视野下的民国政治.北京：社会科学文献出版社.2010.366.

沃丘仲子.民国十年官僚腐败史.北京：中华书局.2007.83.

参考文献：

[1]国民政府文官处印铸局.中华民国国民政府公报.台北：成文出版社.1980.第1631号-1677号.

随便看

科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。