| 标题 | 论我国雾霾灾害的行政应急 |
| 范文 | 摘 要 雾霾已经是近几年我国存在的严重环境问题，2016年12月19日一周更是出现了2016年来最严重的雾霾天气，空气质量多次被检测为“极重污染”甚至是“危害健康”的级别。为了应对雾霾，政府近日发布红色预警，并采取了汽车单双号限行，中小学生放假等措施。這些措施实质上是一种行政应急行为，而这种应急行为的法理上实则是在紧急状态下的应急权力。我国雾霾灾害的行政应急起到了一定的作用，但仍然存在诸多问题。本文将从行政应急的含义与原则，我国雾霾行政应急实践，分析我国雾霾行政应急中存在的问题，并分析解决问题的办法。 关键词 行政应急 比例原则 行政自制 司法审查 作者简介：李雪皎，中央民族大学法学院。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.371 一、行政应急的含义与原则 （一）行政应急的含义及特征 行政应急，又称应急行政行为，是指在突发事件发生时，国家行政机关以维护公共利益而依法采取行政行为。其具有权力优先性、紧急处置性、程序特殊性、社会配合性、救济有限性等特征。这说明在紧急状态下，即便没有应对危机的具体法律规范，行政机关也可以采取行政行为紧急处置危机，但同时需要遵循一定的原则。 （二）行政应急遵循的原则 为了保证应急行政行为权益的合法实施，行政应急要遵循合法、高效、保障、公益、比例等原则。合法原则要求为行政行为时要有法定依据，内容和裁量权都要合法。高效原则要求执法程序的快捷性与权力的集中性。 公益原则强调了目的的公益性，即行政机关只有出于公共利益的考量才能对公民宪法和法律上的权利加以必要的限制。而救济原则是在紧急措施被宣布解除后，国家行政机关应对处于紧急状态下而被侵害一定权利的权利人，实施归还原物，进行适当补偿等措施。 国家行政机关在实施行政应急行为时，可能会作出一定程度对公民权利的侵益行为。为了保障公民权利在此情况下不被不合理剥削，笔者认为保障原则和公益原则是两项极为重要的原则。 保障原则是指，即使国家机关在紧急情况下行使行政权而使公民权利受到损害，公民的基本权利仍然要得到保障，如行政机关不得侵犯公民的人格与人身自由权。而比例原则是指，国家机关在行使紧急权力时，若可能对相对人的合法权益造成不利影响，这种不利影响应该被限制在尽可能小的限度内；且行政目标的实现和对相对人损益应该有适当的比例。 二、雾霾应急的定性与实践 （一）雾霾应急的权力定性 根据《大气污染防治法》第九十四条规定，各地政府应将重污染天气应对纳入突发事件应急管理体系。环保部也在2014年《关于加强重污染天气应急预案编修工作的函》中明确说明，应急预案是应对大范围空气严重污染提前预警的预案。由此可知，目前各地应对空气重污染的应急预案，是同常规自然灾害救助预案相“平行”的专项应急预案，统摄在当地政府所公布的“突发公共事件总体应急预案”之后，归属于地方应急管理体系。 而在今年2016年，北京市政府更是在《北京市气象灾害防治条例（草案）》中，拟将雾霾纳入气象灾害的范围。 以上可以看出，如今雾霾应急管理其实质是政府行使行政紧急权力的行为。 （二）雾霾应急的行政措施 根据2015年出台的《大气污染防治法》第九十六条指出：当紧急情况放生时，地方政府可以采取诸如责令企业停产或者限产，限制机动车行驶等措施。而2013年国家环保部出台的《城市大气重污染应急预案编制指南》对应急措施作出了具体的规定：在指南5.4.4响应措施项下规定：政府根据检测信息确定首要污染物，应针对不同类型首要污染物的特征，采取相应的响应措施。响应措施主要包括健康防护措施，建议性污染减排措施等。而健康防护措施包括但不限于提醒一般人群减少或停止户外活动；建议或要求中小学生和幼儿园停止户外活动、减少上学时间，甚至放假等。建议性污染减排措施主要包括但不限于建议排污耽误控制污染工序生产、减少污染物排放等。而强制性污染减排措施包括但不限于，根据机动车用途、车牌号码、形势区域对机动车实行交通管制；加强辖区内环境执法监管，整治未按强制性规定执行的排污企业。中央政府对雾霾大气污染作了一定的行政措施的规定，而在各地地方政府各地也有具体不同的实践。 （三）雾霾应急的地方实践 2016年10月22日《北京市空气重污染应急预案（试行）》正式发布实施。预案中表示，若北京空气污染程度达预警一级即红色警报时，将在实施如机动车单双号限行等交通管制措施，且单双号限行措施将尽可能做到提前24小时通知；同时为保证中小学生的身体健康，还会有停课等措施。可以看出北京地区应急措施做的较为规范。但是如凤凰网等很多媒体还是爆出部分地区雾霾应急不力被曝光，存在着邯郸市等部分地区应急形式大于内容，应急预案可操作性不足等问题。 三、雾霾应急存在的问题 在雾霾灾害来临时，各地地方政府采取了一些措施，使得雾霾对于人们的危害得到了一定程度上的减弱，但是仍然有很多人称对政府的行政应急措施表示不满。尤其是对于单双号限行的行为，很多人在各大自媒体称虽然车辆限制了，雾霾的危害毫无减轻，反而给人们的生活出行带来极大的不便。笔者对信息进行了搜集整理，得出雾霾应急存在着部分地区应急不力，部分应急措施不符合比例原则的问题。 （一）部分地区应急不力 部分地区应急措施层次不齐的原因，主要来源于各地应急预案中最高等级应急响应条件的不同规定。如果简单依据《环境保护法》（2014年）第六条“地方政府对本区域的环境质量负责”和《大气污染防治法》（ 2015年） 第六章对地方政府应对重污染天气的立法授权，可以能得出 “各地可根据自身情况制定空气重污染应急预案“的推论。这也很好的解释了，为什么北京地区应急措施做得到位，而如邯郸市等中小型城市应急措施不到位的问题。应急措施的不利，导致了当地市民的身体健康很大程度上被破坏。 （二）部分应急措施不符合比例原则 在各地雾霾应急行为中，单双号限行是一种常见的应急措施。而单双号限行是否满足比例原则？笔者认为并不满足：比例原则要求行政行为对相对人的损益应该控制在尽可能小的限度内。那么单双号限行是否是对于公民出行最小损害的限制呢？首先，看单双号限行是否必要，是否对抑制雾霾污染有很好的效果。从12月2日北京地区的单双号限行的民众反应来看，很多民众都反应单双号限行对雾霾减弱并无一点作用。而早在2014年，专家指明：“只有经由治理，能够有效降低各地工业排放与扬尘污染，再辅之以实行机动车油品升级，降低机动车有害物质排放量；就能够在不实行机动车单双号限行情形下，取得有效提高大气与环境质量的成效。” 这样看来，机动车单双号并没有取得理想的效果。而从必要性上讲，比单双号限行对居民出行更小的限制存在。比如加大对清洁能源机动车的支持力度，实行机动车油品升级等等，都是可以有效缓解排污，而不用限制居民出行。 那么单双号限行并没有对雾霾治理起到很大作用且有其他更好的紧急措施的情况下，则不满足比例原则中要求的。首先是比例原则项下的必要性原则，并不能证明单双号限行是对居民生活不利影响最小的方式，也不能证明单双号限行是对治理雾霾最有效的方式。 而通过上述论述，单双号限行不仅对居民的生活产生巨大的不利的影响，而且对雾霾治理并无重大作用，因此该措施并不符合比例原则 。 四、雾霾应急困境的解决措施 针对各地在雾霾行政应急过程中出现的部分地区应急不力，部分应急措施不符合比例原则的问题，在雾霾灾害下，不利于对居民健康的保护，也不利于居民的生活出行。要改变这种现状，各地行政机关要自我规制，自我改正，即行政自制；同时为了行政应急更好地决策，可以引入司法审查制度，审查应急措施是否符合一定的标准。 （一）行政机关的内部规制 各地区雾霾有其差异性，中央制定统一雾霾应急措施可能性不高，在这种情况下，各地方行政机关在行使行政紧急权力的进行有效控制的重要性。 在“行政自制”的理念指导下，行政主体应该对自身不当行为进行内部控制（自我规制），及时修改、完善空气重污染应急预案。《大气污染防治法》第九十六条第二款也规定，“人民政府应该及时开展应急预案实施状况评估，而完善应急预案。” 当各地行政机关发现雾霾行政应急措施存在一定问题时，应该积极及时修改应急预案，这也是最高效的方式之一。 （二）行政外部的司法审查 一般意义上看，我国行政诉讼法及相关司法解释并未将行政应急行为排除在行政诉讼范围外，应急权的行使须接受司法审查。在各种应急行政行为的监督形式中，司法监督以其中立性、稳定性、终极性而具有其他监督形式不可替代的作用。 雾霾灾害应急涉及到公民赖以生存的环境和生命健康权。为有效保护公民如生命健康权在内的重大法益免受侵害，在行政裁量权发生收缩时，法院应进行强度最大的严格司法审查，对行政活动与行政判断进行强有力的干预。 法院在审查过程中，应主要考察行政裁量是否符合行政目的之要求。法院通过判决强制要求行政机关修改应急预案规定以履行环境保护的法定职责，这是通过司法途径判断行政应急措施是否符合行政应急的基本原则，而实行最小程度上侵害公民法益的措施。 五、结语 如今雾霾应急管理的实质是政府行使行政紧急权力的行为，应该符合行政应急的如公益原则和比例原则等基本原则。针对雾霾灾害应急，各地行政机关有着不同的时实践，但是仍然存在着部分地区应急不力和部分应急措施不符合比例原则等问题。为了解决这些问题，对于行政机关内部，要积极履行内部规制，而作为外部监督的司法审查可以对行政应急措施是否得当进行规制。雾霾如今已经是困扰国民的一个沉重的名词，做好行政应急固然重要，但更希望能够治理环境，根治雾霾，还我们一个蓝天。 注释： 陈海嵩.雾霾应急的中国实践与环境法理.法學研究.2016 （4）.155. 崔卓兰、刘福元.行政自制——探索行政法理论视野之拓展.法制与社会发展.2008 （3）.98. 魏文彪.机动车单双号限行当慎行.中国消费者报.2014年11月28日，第A02版. 代正群.我国应急行政行为的司法审查研究.中国政法大学学报.2009（3）.53. 王贵松.论行政裁量的司法审查强度.法商研究.2012（4）.66. |
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