| 标题 | 论分享经济下的我国网约车立法规制 |
| 范文 | 摘 要 分享经济的发展对行政监管提出了新的课题，其中涉及的个人财产使用的行政法规制、市场准入规制和职业资质规制等方面的极具挑战的问题集中体现在了网约车立法活动中。本文从立法的科学性与民主性的角度对受到广泛热议的全国各主要城市网约车立法规制中的服务条件、资质、乘客利益保护及网约车与出租车之关系等方面进行分析，提出了如何完善网约车立法科学性、民主性的相关建议。 关键词 分享经济 网约车 科学立法 民主立法 作者简介：杨波，新疆大学硕士，研究方向：行政法。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.024 一、分享经济概述 自我党十八大召开以来，全方位深化改革已成为党和国家重点的工作课题，全面推进创新已成为我国经济发展的核心地位。伴随着网络技术的快速发展和信息化社会的到来，主要以互联网、大数据、云计算等平台为基础构建的分享经济发展方兴未艾。 （一）分享经济概念 分享经济是指利用现代互联网技术将社会中分散的大量的闲置的资源，通过协同化、平台化地聚集、复用并达成供需匹配，实现了社会价值的创新和经济价值创新的新形态。 作一种新的经济模式，分享经济对传统行业的挑战以及传统行政法监管的弊端日益显现。 （二）我国分享经济下网约车的发展 2010年5月周航在北京创建易到用车，国内首次推出“专车”服务。2012年8月到9月期间“快的打车”和“嘀嘀打车”先后推向市场。2014年初来自美国的网约车软件“优步”进入中国市场。2015年2月14日“滴滴”、“快的”两家公司从补贴大战走向合并。2015年10月8日滴滴快的专车平台在上海获得国内第一张网络约租车平台经营资格许可。2016年7月14日交通运输部通过《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》“专车合法化”最终从法律上得到了认可，随后各大城市陆续出台网约车实施细则。 2016年的政府工作报告和2017年政府工作报告中都有提到分享经济，李克强总理在今年的政府工作报告中强调“强化创新引领，深入推进‘互联网+行动和国家大数据战略”。全世界范围内分享经济快速发展，而且不同的领域内不断细分和细化。分享经济不仅在我国处于黄金时期而且未来也是有巨大的发展空间。《暂行办法》不仅是全世界第一个以部门规章层面出台的网约车监督管理法规这也是全球范围内首部为分享经济背景下的网约车而立的法规，表明了我国对网络市场经济的重视和一定程度上对分享经济下的网约车市场之认可。 二、对网约车新政的法律思考 （一）暂行办法和各地出台网约车细则与立法目的的偏离 《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第一条明确提出本法的主要立法目的是为更好地满足社会公众多样化出行需求，而从从暂行办法和各地陆续出台的实施细则中的对驾驶员的限制和对车辆条件的要求可以看出此次新政的立法目的不仅是为了解决公众多样化出行問题，政府还考虑了城市拥堵、环保保护、安全问题等多方面的目的，而出行问题并没有达到根本上的优先级。如果立法部门将若干价值目标同时加在一个部门规章当中，则其根本上的立法目的必然会被淡化。只有保证核心目的的实现，才能兼顾其他目的。北京、上海等地网约车实施细则中对户籍、牌照等限制主要是从保护环境和缓解城市拥堵等目标做的规定。 （二）忽略了市场在资源配置中的决定性作用 从市场在资源配置中的基础性作用过渡到市场在资源配置中的决定性作用，我国社会主义市场经济发生了根本性变化，而我国交通市场的市场化程度相对很低，出租车领域又显得格外突出，利益的博弈使得改革阻力之大。而随着互联网经济的飞速发展，网约出租车市场的兴起，从外部掀起了对传统的出租车市场改革之序幕，进而形成了乘客多种选择、市场调控价格，竞争主体多样化等市场经济特征。 习总书记指出：更好地发挥政府的宏观调控作用首先是在保证市场在资源配置中发挥决定性作用，管好那些市场管不了的事情，而不是要多发挥政府的作用。而《暂行办法》和各地实施细则则暴露了政府对市场经济过分强调市场准入和政府审批的“管控”。严格的市场准入机制等并不利于“互联网 +”背景下的专车服务的发展，是对本已走在世界前列的网约车市场的重大打击。 尊重市场对出租车运营模式的调节，尊重市场在资源配置中的决定性作用是网约车市场监管制度设计的指导理念，是促进资源配置、解决市民出行，促进行业更新换代的基础所在。 （三）《暂行办法》中的行政许可法律依据不明 《暂行办法》所规定的从事网约车服务的应当取得出租汽车经营许可，驾驶员也需要取得相应的从业资格等毫无疑问属于对行政许可的设定，而其作为国务院交通运输部的部门规章上位法的依据不明。根据《立法法》第80条第2款之规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。首先根据本款规定，部门规章必须是执行性立法（指行政机关为了执行特定法律、法规和上级行政机关行政规范的规定所进行的立法）即其内容应当属于执行法律或国务院的行政法规、决定、命令，不能在上位法没有规定的前提下进行创设。按照《行政许可法》的规定，《暂行办法》作为国务院部门规章，没有行政许可设定权。 三、网约车立法中的科学性、民主性考量 （一）科学立法规范网约车 张德江委员长在作第十二届全国人大常委会工作报告中指出科学立法之核心体现在立法要尊重客观规律、体现客观规律。在立法实践当中要使立法程序更加完备，做好法律出台前的调研、反馈、评估工作；要使立法活动更加规范，增强立法工作的及时性、协调性、系统性；要使立法质量不断提高，准确认识立法重点和难点。协调运用制定、修改、废止、解释等法律形式提高法律的可适用性和可执行性性。 1.健全人大主导立法工作的体制机制 关于网约车的规范只是出台了指导性的部门规章，而具体实施细则也交给了各地方的政府部门，使其自由裁量权和自由裁量空间过大，容易导致滥用。《暂行办法》和各地实施细则暴露的问题上文已论述，权威性受到质疑。要使法律具有更高的权威性，源头上需要更高权威性的立法部门。利益部门化、部门利益法律化等问题的日益严峻，部门主导立法的弊端也日渐显现。 问题的解决需要从根本上完善人大主导立法工作的体制机制，发挥人大在网约车立法工作中的主导作用。切实做到对授权立法的指导和监督，促使其出台准确、完备的法律法规。法律的制定和出台必须符合国家法治建设的需求并考究立法时机是否成熟。法律的出台既要积极又要稳妥，要及时但也不能因为行业利益或者部门利益之争而仓促出台法律，避免因为利益的冲突而对网约车市场的过度限制。 2.建立健全专家有效参与立法的工作机制，发挥好专家的顾问作用 《暂行办法》及其实施细则的规制涉及面广，与广大人民的利益和此行业的发展方向密切相关，理应促进有丰富法律经验的专家在相应的立法部门中发挥作用。然而我国立法机构中具有专业法律背景的人员数量相对较少，我国应借鉴立法制度发达国家中的立法机构中法律专家占有较高比例的经验。法律专家应广泛、深度参与到具体立法项目的确定以及法律草案的起草、评估和出台之中。尤其是对争议较大的重要事项的参与，尽快提高我国立法质量，使出台的法律法规既能促进新兴市场的长足稳定发展也能对其进行有效监管。 3. 科学立法要具备一定得前瞻性和指引性 一方面，任何法律规范只有符合社会发展客观规律具有一定的前瞻性才充满活力。另一方面，也不能超越社会发展规律去规定无法实施的法律。分享经济下的网约车在全是世界范围内发展迅速，规模不断壮大并趋于稳定的态势，符合互联网经济下的发展趋势，在我国的交通领域做出了巨大貢献，得到广大人民的认可，但是也存在一定的问题上述已经论证，因此也必须受到法律的规制与监管。科学立法要求制定的法律法规必须与社会经济文化相适应，具有一定的前瞻性，不可给予网约车过高的限制，整体把握促进我国出租汽车行业改革发展。 （二）民主立法规范网约车 民主立法的核心在于立法依靠人民、立法为了人民。人民群众在法律创设过程中广泛的参与和充分的讨论才能使所立的法充分反应民意提高立法质量。法律创设的过程，既是统一认识的过程也是达成共识的过程，这个过程越民主越有利于法律的贯彻落实。 1.建立健全公众有效、有序参与的立法机制 各地方政府在出台《暂行办法》实施细则时要积极充分发挥各地政协委员、人民团体等社会组织在网约车立法活动中的作用，全方位、多层次开展立法协商。 把公平、公正、公开原则贯穿于整个立法活动过程中，保证立法过程中的透明度，不断完善法律草案征求意见机制。虽然全国人大及常委会和国务院有关部门逐渐加强了向社会公开征求法律、法规等草案意见的力度，但是公开征求意见的范围也是主要限于草案，而其他相关的立法环节透明度比较低。例如关于网约车管理和出租车行业的改革意见，仅一个月时间就分别收到了6832和5008条意见和建议，但是最终出台的《暂行办法》对人民反应的许可条件、责任划分等诸多方面仍然存在很大争议，所以公开征求意见的规章草案范围和具体细节还有待进一步扩大，公众参与不可流于形式，人民反映的意见尤其是集中性意见立法部门要足够的重视并对其科学的讨论、论证。 2.建立健全公众意见采纳情况反馈机制 在我国的立法实践过程之中，长期以来对人民群众所反映建议采纳情况的反馈工作重视程度不高。例如，在网约车管理暂行办法制定过程当中，草案通过广泛途径向社会公开征求意见，社会各界反响强烈，积极提出了大量的意见、建议，但相对应的反馈工作并没有很好的开展，这不仅使人民大众对立法工作当中的公平、公开、公正性产生了不同程度的怀疑，也削弱了人民群众参与立法讨论的积极性。只有在民众的广泛参与之下才能更好的聚集民众智慧，弥补立法机关和立法人员的疏漏，纠正立法偏差才能使制定的法律更好的反应人民的利益。 3.充分搜集立法需求和社会反应 我国地域面积广阔，东西差距、南北差距、城乡差距较大，经济发展水平程度各不相同，而网约车在我国发展迅速、覆盖面之广，各地的发展情况和监督管理情况也各不相同，大部分人民群众很难通过现代通讯手段参与到立法讨论过程中来。可以在条件允许的范围内基层设立一定数量的立法联络点以便充分提高人民群众的立法参与程度，准确把握基层人民群众的立法需求，使立法更能体现民意。 四、结语 在“互联网+”的时代背景下，共享经济的蓬勃发展是人类从工业社会向信息社会过度的一个重要表现。我国虽然在立法上有了突破，从现阶段来看《暂行办法》和地方实施细则的出台显得有些仓促，必然会有些不足之处并暴露一些问题。对网约车的立法规制应该在科学立法和民主立法的过程中产生，结合本国具体实际情况，尊重市场的作用和广大人民群众的利益出台切实可行并能促进此行业的健康长足发展的法律法规。 注释： 信息化研究部、中国互联网协会分享经济工作委员会.中国分享经济发展报告（2016）.北京日报.2016年3月7日. 迟福林.市场监管应向法制监管转变.民主与法治时报.2014年10月13日，第10版. 张彦、何石斌.坚持科学民主立法.楚天主人.2012（4）.35. |
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