| 标题 | 论《物权法》与《城市房地产管理法》的冲突与解决途径 |
| 范文 | 摘 要 当前，温州市20年住宅用地使用年限到期，需缴纳高额土地出让金的问题成为街头巷尾热议的话题。由此看来，《物权法》与《城市房地产管理法》的矛盾日益突显，涉及到了人民的切身利益。《物权法》的出台和实施，仅规定住宅建设用地使用权期间届满的自动续期，并没有解决建设用地使用权届满后的续期次数和地上建筑物的归属等问题。本文试图分析《物权法》与《城市房地产管理法》的冲突以及对当前住宅建设用地使用权届满后续期期限、次数和出让金数额等提出立法建议。 关键词 住宅建设用地 使用权 土地出让金 自动续期 基金项目：2016年西南政法大学学生科研创新计划资助项目 批准号 2016xzxs～127。 作者简介：郭雅纯，西南政法大学。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.166 一、背景 （一）土地出讓金 在我国，土地作为最基本的生活资料，不允许私人所有。我国对国有土地实行有偿使用制度，任何单位和个人只能有偿、有期限的取得国有土地使用权。缴纳土地出让金就是有偿使用国有土地的一种主要形式。 土地出让金，是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款。随着我国经济社会的快速发展，带动了土地市场的空前繁荣，土地的巨大经济价值也日益凸显。目前，土地出让金已经成为地方财政收入的支柱之一。 土地出让的价格的高低，取决于该地区的地理位置、经济发展、土地用途等因素。一般情况下，土地出让金都是一次性全部付清。在实际运作中，地方政府通过出让土地带来巨大收益，为城市建设提供资金保障。致使一些地方形成政府“以地生财”恶性发展模式，土地价格不断被推高，“地王”频现，房价暴涨，一方面使得生活在底层的广大人民群众承受着高房价的压力，幸福指数不断降低。另一方面，房地产热投资也会伤害整个社会经济秩序的良性发展。为了规范和保障土地资源有效利用，有力促进地方经济社会的和谐发展，保障民生，加强土地出让金的管理成为当务之急。 （二）全国情况概览 当前温州出现的住宅建设用地使用年限低于相关法律规定的土地出让70年标准的现象，其他地区如重庆、深圳等地也出现了类似的状况。比如，青岛市的部分区域其住宅建设用地使用权的期限只有二十年或者三十年。重庆市则存在住宅与商铺的一体建筑的问题，该地房地产开发主要是住宅和商铺混合型的综合用地，为了预防二种性质的土地使用权期限不一致而带来纠纷，并基于房屋的设计使用寿命一般都是五十年。从1994年起，签订土地出让合同规定房地产、商业综合用地出让年限是五十年。当前情形的土地出让，大部分是地方政府土地管理部分根据当地实际情况，制定解决方案，具有一定的灵活性。虽然当前并没有准确的数据表明全国有多少区域住宅建设用地使用年限低于70年，但是该情况确实较为普遍。 当前我国第一例土地使用权到期的事件，为深圳市国际商业大厦二十年土地使用权期限到期。为解决该事项，深圳市政府出台方案，以补交地价或者支付土地出让金的方式来延长土地使用年限。按其规定，应当补交地价的额度为相应用途公告基准地价的35%，并且一次性支付。 （三）温州市概况 1990年的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中规定关于居住用地的最高使用年限是七十年。温州再实施过程中实行了二十年至七十年的分档制度，按20年到70年分档，由受让方自行选择并缴纳相应的土地出让金，年限越长地价越高。温州此批产权到期的住宅的土地使用权仅有二十年。土地使用权到期后，则要求交付总房款约三分之一的土地出让金。从实质意义出发，这是以总和方式由土地使用者缴纳土地使用权若干年限的地租，也是政府一次性出让一定期限的土地使用权的收入。 房屋产权分为两部分——房屋所有权与土地使用权。土地使用权是依照法定程序或法律规定对国有土地或农村集体土地享有的占有、利用、收益等权利。土地使用权和房屋所有权的区别在于：房屋所有权是业主的私有财产，没有使用期限限制，除非房产灭失。土地使用权不属于公民的私有财产，公民必须依法、有偿、有期限使用土地。根据1990年的《中华人民共和国城镇国有使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权年限依据土地使用用途可分为四十年、五十年或七十年不等。住宅用地最高年限为七十年，到期后当事人可再次申请签订土地出让合同，缴纳相应土地出让金，才能继续享有使用土地使用权的权利。 二、必要性 （一）公众角度 住宅土地使用权续期问题与广大民众的切身利益息息相关。虽然居住用地出让最高年限为70年，但是因为特殊时期的历史遗留问题（例如温州的二十年产权），部分居住用地出让年限较短，目前或不久的将来即将涌现出让年限已经届满或者即将届满的情况。温州市计划征收土地出让金的做法从表面上来看，只危及当地部分房屋所有权人的相关利益。但从实质出发，此举措一旦全国推广后，必然会影响广大业主的利益。 所有权作为一种完全物权和永久性物权，包括对房屋的占有、使用、收益和处分四项全能。此外，在公民的诸项基本权利中，与公民利害关系最为密切的就是财产权。与国外相比较，中国对公民的财产权利保护不够完善。新加坡关于此项事件的处理可作为我国的参考。在新加坡，九十九年产权到期后，较为普遍的处理方法是政府以当时市场价格补偿业主收回土地，业主也可以申请继续拥有产权。政府回购之后业主不再享有原房屋的产权，业主若仍想住在原先地方，则需要重新购买。即便如此，居民也不需动用大量的储蓄，只需补足小部分差价便使居住环境得到大幅改善。据统计，我国房价中所含地价比例已经高于大多数国家。法律是道德的体现，土地公有制不应以高额地价来加重民众经济负担，其最终目的应是让全体公民享有土地资产带来的利益。因此，我国的法律、法规的制定应充分考虑广大民众的切身利益。 随着许多地区商品住宅土地使用权到期的不断涌现，解决如何续期问题也尤为迫切。针对《物权法》与《城市房地产管理法》的冲突，探索相应的解决途径，这不仅是广大购房者所关心的个人问题，也是中国土地使用制度改革进一步发展完善必须回答的问题。 （二）政治角度 公民依照宪法、物权法规定享有的基本权利中包括土地使用权、房屋所有权。私有财产神圣不可侵犯，充分尊重和保护公民的私有财产是我国宪法、物权法的立法之基。涉及扩大、减少或限缩公民基本权利的法律，必须由全国人大制定。关于此次温州收缴土地出让金事件，地方政府及部门无权对此立法空白进行相应解释。相关政府部门要遵循依法行政、尊重和保护人权、正确履行法律程序等基本原则，站在人民的角度制定合理的政策。针对《物权法》与《城市房地产管理法》的冲突，提出相应的解决途径，有利于防止所有权向为更类似于承租权的权利的转变，切实保护广大购房者的物权、私有财产权。 （三）法律角度 温州市房屋缴纳土地出让金事件，面对的是法律条文之间、部门法之间的冲突。民法中的法律制度通常可以间接或直接地应用于行政法领域，但是此处需有一个前提条件，那就是行政法规范在此规定上存在漏洞。在其适用上需要遵守合理的规则和界限，否则将破坏民主与法治原则。针对《物权法》与《城市房地产管理法》的冲突，有利于基于民法与行政法交叉带的法律适用，填补法律空白，权衡国家的权利与民众的利益，提出可行性方案，并且为以后相关问题的产生提出借鉴性的意见。 若住宅建设用地土地使用权到期后可无偿永久拥有，那么土地可能会为私人所有，破坏了我国土地公有制制度；若是坚持住宅建设用地土地使用权到期后有偿使用，老百姓私有财产所有权则失去了物权的确定性和稳定性。针对《物权法》与《城市房地产管理法》的冲突，提出相应的解决途径，有利于攻克土地资源因长久配置产生的再调整的难题，为规划清理产权障碍，调节城市规划与土地刚性配置产生的矛盾。 （四）经济角度 对于温州市房屋缴纳土地出让金制度的完善，有利于房地产业正常发展，降低土地成本和建设成本，增强人民群众的经济承受能力。针对《物权法》与《城市房地产管理法》的冲突，提出相应的解决途径，有利于完善我国相应的土地出让金制度。例如将土地出让金改为普税制、年税制，或与房产税合并等。不仅保障民生和公民权利，增加了政府稳定财政收入，又降低了征收成本。此外，又有效防范地方政府在土地使用权到期后进行大规模拆迁，以地生财，谋取暴力的情况的出现。 这是对公众未来权益的关注、对相关部门曲解法律的制止与反对。事关全社会重大利益的问题，需要慎重和严肃的法律安排。 三、相关法律的评析与适用 （一）《物权法》与《城市房地产管理法》的冲突 《物权法》第 8 条规定 “其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定。”对于该条，权威的解释是“物权法是规范物的一般法，相对于物权法而言，其他规范物权的法都是特别法。”依照此理论，应当优先适用《城市房地产管理法》的规定。 但是，我国《立法法》第 83 条虽然确立了“特别法优于一般法”、“新法优于旧法”的适用规则，但其适用的前提是“同一机关”制定的法律法规，不属于“同一机关”制定的规定之间的冲突不适用该规则。 《物权法》属于全国人民代表大会通过的基本法律，而《城市房地产管理法》属于全国人民代表大会常务委员会通过的一般法律。全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会并非同一个立法机关。因此，《物权法》和《城市房地产管理法》这两部法律并不是同一机关制定，也就是说《城市房地产管理法》与《物权法》之间的效力冲突无法依《立法法》第83条解决。 根据《立法法》第 79 条规定 “法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”根据我国《宪法》的规定，法律分为基本法律和一般法律。《物权法》属于全国人民代表大会制定的基本法律，其效力应当具有优先于全国人民代表大会常务委员会制定的《城市房地产管理法》的一般法的效力。 因此，《城市房地产管理法》与《物权法》的冲突之处即应修改。 （二）对《物权法》第149条评析 1.《物权法》对于续期期限、次数以及土地出让金的具体金额和计算方法不明确 《物权法》第149条从住宅建设用地使用权和非建设用地使用权两个方面，分别阐述了建设用地使用权的续期问题。但是此项条文对于住宅建设用地使用权仅仅规定了“自动续期”至于其中具体的续期手续、是否可以多次申请续期、续期期限等问题没有给予明确的规定。这让相关政府部门在处理住宅建设用地使用权到期的问题时，处于无法可依无章可循的境地，无法为住户办理续期手续，并且使得广大住户以及有意向购房者十分担忧。 当前中国的房价居高不下，每个家庭都希望住宅的存续时间无限延长，在理论上，当前房屋建设运用新型的建筑材料，其稳固性不断加强，通过后期的维护与翻新，其永久的存续是可能实现的。遂当前《物权法》的续期期限的规定，应当考虑建筑物的存续期限，建筑物附着于土地之上，土地为其依托，如果期限不合理，建筑物将无从依附，房屋的居住、出售也会受到影响。 2.导致贫富差距扩大 《物权法》规定住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。以当前中国的法律规定，私有住宅可以一代代继承下去，继承者给予一定的税款即可得到被继承者即已存在的社会财富。《物权法》自动续期的规定在一定程度上是对私权的过度维护，最终易导致贫富差距的拉大，滋生一系列社会问题。相比较于其他国家，日本的期限制度，要求租赁土地的一方必须在50年期限届满后将土地退还给出租人，而且日本法律授权政府对私家财产继承课以重税，而且該赋税的压力通常大到纳税人不得不抛弃被继承的住宅，并且任由政府将其拍卖，只承受占拍卖所得十分少量的货币性财产。由此可见，当前中国的继承法制度以及土地续期问题应当重视贫富差距问题，使人们共享改革发展成果，重视平等与公正的法律精神。 3. 不利于土地的二次供给 随着科技的迅速发展，当前房屋使用的建筑材料在没有强烈自然灾害的情况下，可以存续上百年。但是大部分的业主由于就业、求学、改善生活环境等原因会搬离该住宅。但是根据《物权法》自动续期的规定，这些空置的房屋继续存在，老旧的房屋占据城市土地，既不利于城市美观，而且在城市规划时面临大量拆迁纠纷，不利于建设工程的进行，这实际上降低了土地的利用率，不利于土地的二次供给。 综上，笔者认为，为了实现社会分配公平以及土地的充分利用，《物权法》对于可申请续期的次数应当给予限制性规定，这样既能限制私权的过度运用，又符合我国社会主义国家的土地公有制度。 （三）我国建设用地使用权期限届满后产生的法律问题 1.住宅与商铺的一体建筑问题 在城镇中，临街的建筑往往是住宅与商铺一体的建筑，临街的部分用于日常经营，其余的为居民住宅。该地为综合用地，即在同一块土地上存续有两种或者两种以上不同用途的土地，正是由于各部分的用途不同，該不动产可以分割，分为不同的区域用于居住或者商业用途，其最终的使用者因此为不同的单位、个人。依照相关法律规定，综合用地一般根据每块区域具体的土地用途来确定出让年限，商业建设用地的土地使用年限为40年而住宅建设用地的土地使用年限为70年，住宅建设用地使用期限届满后依照《物权法》自动续期，但是商业建设用地使用权届满续期还需要批准。所以在住宅与商铺的一体的建筑里，商业建设用地的使用期限会先到期，如果该商铺的所有者拒绝续期或者批准未通过，鉴于住宅建设用地未到期，该土地政府并不能收回，这样就陷入了困境之中。据调查，某些地区将住宅商铺一体建筑的建设用地使用权统一为50年，但是这种情况下，对于商品房住户不公平，若该住户以同等市场价格购买该房屋，但是相对于其他住宅少了20年的使用期。 2. 住宅建设用地期间届满后建筑物的处理 《物权法》第149条规定了非住宅建设用地使用权期限届满后，该土地上房屋及其不动产的归属问题。但是对于住宅建设用地期限届满后，使用者放弃续期，土地上建筑物的处理问题没有进行规定。笔者认为，在住户放弃缴纳土地出让金时，国家有权收回该土地，但不能因此而损害房屋所有权人的利益，因此应该进一步完善相关法律法规，对于该地上物的归属以及补偿给予合理合法的解决措施。 四、物权法与城市房地产管理法的解决途径 依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《城市房地产管理法》的规定，住宅土地使用权经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。 此外，《物权法》规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，但“自动续期”该如何续，目前国家尚未出台相关实施细则。 经过对当前温州市民的调查，很大一部分人认为，其购买的是房子而不是土地，遂并不需要缴纳土地出让金，这种想法实际上是错误的。我国国有土地使用权实行的是有偿、有期限、可以流动的使用制度。但是多数居民在购买房屋时往往更为关注房产证上载明的该房屋产权为70年，对于涉及的土地使用期限的问题没有重视。根据《中华人民共和国物权法》第六十四条 私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。个人对其房屋享有所有权，房屋是私有财产权的一种，个人拥有房屋的年限是永久的。但是，土地使用权却是有期限的，国家通过土地出让的方式，授予用地者40年、50年和70年不等的土地使用期限，到期后就应该续期。 此前，国土资源部副部长王广华曾在新闻发布会上表示，针对温州市住房土地使用权到期的问题，预计会采用“两不一正常”的过渡性方案处理，即不需提出续期申请，不需缴纳费用，正常办理交易和登记手续。由此看来，温州事件的解决方法是搁置争议，并未正面解决当前土地出让制度的诸多矛盾，就当前中国的土地制度和土地管理法而言，土地使用权到期续签是肯定的，温州市土地使用权到期免费续期只是短期的过渡政策，为的是保障房地产市场的稳定。至于最终如何解决住宅土地使用权到期，缴纳土地出让金的问题是不能回避的。 针对土地使用年限到期后如何处理的问题，当前有两种解决方案。 第一，补交土地出让金，延长土地的使用年限，补交的途径可以是业主联名进行，但是这个价格应当低于同类的市场上土地出让金价格。 第二，国家收回土地以及附着于土地上的建筑物，按照拆迁安置的方法解决，对业主进行适当补偿。 第一种方案得到了公众的广泛认同，其中一部分人抱有较为乐观的态度，认为房子住不到70年就会面临因房屋老化、城市规划而进行拆迁重建。第二个方案显然实践性较低，浪费人力物力，不适合实际的情况，由于土地出让金问题进行大规模拆迁，实则浪费社会资源。 笔者认为，当前土地使用权到期可以采取分阶段进行的政策。 第一，满七十年使用期的住宅应自动续期。根据《物权法》的相关规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。我国改革开放以来，住房制度改革，商品房的概念已经深入人心，近年来中国一流城市的房价逐年攀升，房产成为家庭中最昂贵的财产。而且，房屋也是人们赖以生存的生活必需品，关系到每个人的切身利益和家庭的美满幸福。为了让人民群众共享改革开放的发展成果，提高其幸福感，对满70年使用期的住宅用地应当采取自动续期的方法，即无需申请、无需缴纳相关手续费，到期后居民可以拿着房产证到不动产登记处延期。 我国的土地制度为公有制，城镇的土地归国家所有，农村土地归集体所有。长期以来，农村宅基地并没有使用期限的规定，但是城镇居民土地却规定了最高70年的使用期限。这实质上违背了公平公正的法律内涵。目前，城镇居民的房屋是有永久产权的，但是住宅用地最高仅有70年的使用权，房地存在严重背离的现象，从公平公正、同地同权的角度，满七十年使用期的住宅应免费自动续期是符合现状并且利于住房市场的稳定健康发展。 第二，拿到新的七十年续期证之后，居民需要缴纳土地出让金。以新加坡为例，99年产权到期后，业主可以共同出资，以社区为单位申请延长房屋的产权。我国也可以采用房屋业主以社区为单位联名的方式，补交土地出让金。至于土地出让金的缴纳数额等问题，政府对于产权到期商住楼的处理为其提供了范例。国内第一个续约土地使用权的案例是深圳的国际商业大厦。在同一建筑内，有四种年限不一样的房产证。其中20年产权的房屋已经到期，但是其他年限的房子并未到期，为保障各产权者的利益，后深圳市政府出台了《深圳到期房产续期若干规定》。 第三，对于没有达到最高期间续期70年的住宅，应当补交一定土地出让金。基于公平公正的法治理念，国家的政策对待每一位购房者都应当是公平的。如果70年以下使用权的住宅用地使用期限届满不补交土地出让金，政府的利益也会受到相应的损失。因此70年以下住宅建设用地使用权期间届满的，业主应当补交与70年相差年份的土地出让金。 居者有其屋，是几千年来广大民众的朴素愿望。也是衡量一个政权是否为人民谋利益的重要标志之一。习近平总书记关于“房子是用来住的，不是用来炒的”重要指示令人振聋发聩。各级政府应认真贯彻习总书记的重要指示精神，对畸形发展的房地产市场对症下药，使其回归“是用来住的”基本属性。在推进住宅用地使用权续期工作中，坚决杜绝以地生财，以保护广大人民利益为出发点和落脚点，加大土地政策宣传力度，及时披露房地产市场信息，保障广大民众的知情权，保障续期工作依法、透明、有序进行。 参考文献： [1]高圣平、刘守英.《物权法》视野下的《土地管理法》修改.中国土地科学.2008. [2]高圣平.《物权法》背景下的《城市房地产管理法》修改——兼及部门法的立法技术.中国人民大学学报.2008. [3]《中华人民共和国物权法》. |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。