| 标题 | 政府信息公开视野下信息自由权与隐私权的冲突与兼容 |
| 范文 | 摘 要 政府信息公开是现代社会政治文明的重要标志，而在此背景下，信息自由权和隐私权的相互冲突成为阻碍社会进步的障碍。两者的冲突不仅在于法律层面，更在于价值利益方面。协调两者的冲突，兼容两者的价值是政府信息公开的唯一出路。本文通过分析国内的冲突，结合国外的经验，来促进我国政府信息公开视野也信息自由权和隐私权的兼容 关键词 信息自由权 隐私权 冲突 兼容 作者简介：周庆杰，天津市东丽区人民检察院公诉科干警。 中图分类号：D923.7 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.093 一、关于信息自由权和隐私权的界定 信息自由权和隐私权在法理上具有天生的对立性，不管是在语义上还是在价值上。但是，在政府信息公开的语境下，两者的冲突表现就具有了兼容的可能性。因为，在此背景下的冲突是可调和的。 （一）政府信息公开语境下的信息自由权 信息自由权可以说是政府信息公开的宪法性法源，它脱胎于表达自由，是一种对信息自由控制、获取和表达的权利。在我国学界它确实包括信息的获取、认知和表达。但是本文所讨论的是政府信息公开下，公民的信息获取权或者说是知情权（right to now）。它是公民依据社会契约理论衍生出的对信息的控制权，它可以说是民主社会中的公民的一项基本权利。 此权利得以确立的理论依据是德国学者京特·雅科布斯等知名学者提出的信息契约论。社会成员根据契约将专属于其自身的信息的部分权利让渡给国家，从而促进公共福祉的实现；而国家有义务在管理这些信息的同时允许公众获得，从而满足后者参与社会事务以及自我发展等需求 。在国际上联合国和其他一些国家早已将此权利确定为宪法性的权利了：联合国为保护公民的获取信息的行为，通过1946年第59号决议设立属于基本人权的信息自由权，随后学界与实务界又不断具体阐释这一权利的内容。后来联合国以及一些国家与地区将信息自由权确立为公民的一项宪法权利 。同时信息自由也在欧美立法界与司法界得到普遍接受，譬如《欧盟数据保护指令》；法国2004年《个人自由法》都要求对公民的信息自由权进行保护。 而公民享有的信息自由权是政府进行信息公开的主要的法理依据，根据“人民主权原则”，国家的权利应该来自于人民，我们的政府是通过契约的形式组建的，它只不过是代行公民的部分权利，因此，政府有义务向公众公开其在行使职能时的信息。政府是公共信息的最大拥有者和控制者，政府部门掌握着全社会 80%以上的信息资源，政府信息作为一种公共资源，必须自由地流动，以便公民加以利用。因此，如果政府在信息公开中无法做到尽职尽责，那么作为一般的普通民众更加无法获取信息，这是民主社会下，对人权的公然侵犯。 （二）政府信息公开语境下的隐私权 隐私权在我国被认为是一项具体性的权利。其概念最早是由美国人提出来的，但经过了很多年的理论和实践的考验，仍然存在很多的争议。隐私权在我国大多被界定在私法领域，然而，事实上公法领域的隐私权已然为世界上大多数的国家所认可，这是对公民隐私权更深层次保护的体现。我国宪法中虽然没有直接的规定隐私权，但是从一些条文中完全可以推导出来，例如规定了人格尊严不受侵犯的权利，隐私权的公法保护是一个过程。如在美国法中，隐私权最初也是被界定在了民事权利的层次上。但此后，美国法院（尤其是联邦最高法院）又通过一系列的判例，将其上升为一种宪法上的权利，创设了“宪法上的隐私权” 。1973年，法院又在罗伊诉韦德堕胎案（ Roev1Wade） 中确认堕胎自由是宪法保护的隐私权 。 根据学界通说认为，隐私是个人不愿为他人所知晓和干预的私人生活，隐私权是自然人出于其个人信息不被他人非法知悉、收集、公开、利用而对这些信息开展保护与控制的法律状态。而在政府信息公开中它具有一些特殊性，例如，隐私权的主体是自然人，法人和其他组织并不能成为隐私权的主体；隐私权在政府信息公开中还具有边界性，即隐私权要受到公共利益的限制；而本文所讨论的另一个特征：就是隐私权会与政府信息公开的法源——信息自由权冲突 。两者的位阶都可追溯到宪法，因此，两者在价值上的冲突和兼容就具有了可能性。而且，在隐私权的保护方面：我国已构建了包括在民法、侵权法、刑法等公私法领域的概念与制度体系，虽然还没有设立专门关于隐私的法律。 二、信息自由权与隐私权的冲突 两者的冲突并非是一以贯之的，以往行政机关一般以自己所享有的裁量权来规避它们的冲突。但是自20世纪以来，信息自由的价值被一些学者关注，这在很大程度上加剧了它与隐私权在信息公开中的价值冲突。例如，德国学者京特·雅科布斯结合提出了信息契约理论 。这些理论的确立无疑会导致两者的冲突加剧。 （一）两权冲突的具体表现 1.公众信息的获取与国家机关工作人员隐私保护的冲突 信息自由权给予公民参与政治生活的权利。而国家机关工作人员依据社会契约组成。作為国家主人的公民自然有权了解这些人员的基本个人信息。社会公众只有对契约方的这些私人信息进行了解，才能给予其充分的信任，并履行规定的义务。这使得国家机关工作人员尤其是高级官员的隐私不仅是个人的事务，而成为了重要的公共利益政治生活的一部分，例如现如今我国炒作非常热烈的政府官员的财产公示，但是，这一步的迈出却非常的艰难，这都是利益博弈的具体表现。政府官员的个人隐私是否能够成为机密，成为公共利益的一部分从而得以回避，这在西方学界早有定论。西方社会有一句政治名言：“政治家没有隐私”。一个人如果具有国家机关工作人员的身份，其隐私权将不完整，并且具有得到公开的公共属性 。但是，国家机关工作人员从单纯的私人角度来看，也属于个人的隐私，因此，在法律制定的时候必然会有意无意的对自己的隐私进行回避性的保护。这显然会导致二者的冲突，兼容看似是完全没有可能。 2.社会公众的信息获取与政府机关信息保密之间的冲突 这是一种不平等主体之间的信息自由与隐私的冲突。一个政府要想真正的稳定的统治民众，最重要的手段和方式就是保持神秘性，愚民是最廉价最有效的统治方式。前文已述，政府通常掌握着这个社会的80%以上的信息，包括其自身运行的信息。根据人民主权学说，政府的机构运行信息应该让公众知晓，这是契约得以成立的基本诉求。因此，我们可以把这里的信息公开看作是一种职责活动。由于政府信息历来具有秘密主义的传统，因此政府机构在履行其职责时，往往把热衷于政治活动的人所提的信息公开要求以保密、保护国家利益为借口拒绝。这就会造成信息的垄断，阻碍公民对政府信息的获取；他们往往把自身活动的信息比作自己的私有财产，甚至以此作为自己是特权阶层的象征。因此，他们对此等信息往往会以理直气壮的态度予以拒绝，这就会导致了社会上出现一些信息公开不全、甚至失真的现象。 3.信息的获取与其他公民隐私保护之间的冲突 信息公开中最为矛盾的就是这个方面，一方面，随着社会生活的节奏的加快，人与人之间的沟通的时间相对的减少，要想在工作生活中相互了解，政府信息公开就成为了一种很重要的途径。如在社会的招聘中，信息的及时获取是关乎成败的关键，也是这个社会的关键。但是，了解这种信息，就意味着对他人个人隐私的侵犯，这就会产生矛盾。因为自身的很多信息并不想让别人得知，这在信息自由的社会大背景下，隐私权成为相对弱势的权利，人们争相的暴露别人的个人信息，并以此作为信息自由的价值实现。例如现实中的“人肉搜索”，这种最直观的冲突，让我们认识到，个人隐私在这个信息疯狂的社会中是多么的微小和不足称道。 （二）产生这些冲突的原因分析 1.权利之间价值利益本身的冲突 调整各种权利的冲突往往涉及对权利的价值评价。诚如美国法哲学家E·博登海默所指出的那样，法律的主要作用之一就是调整及调和种种相互冲突的利益，制定利益冲突标准 。德国的利益法学及由此而发展出的评价法学更明确承认，法律的目的就在于“以赋予特定利益优先地位，而他种利益相对必须作一定程度退让的方式”来规整个人或团体之间的被类型化的利益冲突 。因此，信息自由权和隐私权的冲突实际上是权利的价值利益之间的冲突。不同主体之间对信息的需求和获取，其本质是对各自利益的博弈。信息自由权强调的是公共利益和部分的私人利益，而隐私权则强调的是纯正的个人利益。在价值利益的维护上，我国的宪法都对此有保护，因此这就决定了两者在政府信息公开中，相同权利位阶的冲突。 2.政府机关的自身理念的原因 在政府机关看来，保证自身权威性和重要性的方式就在于对信息的掌控。而信息的公开将迫使他们向公众提供官僚机构的秘密，而这正是他们权利的真正来源。而且，对于行政管理者来说，信息公开意味着政府行政成本的增加，这对于一个遵守预算法律的政府来说，意味着负担的加重。信息公开还代表着政府履行职责的过程中任何的错误和恶性，都会暴漏在公众的视野之下，这可以说是行政管理者自身“隐私”的保护，他们一般会认为这会对他们工作的安全感造成威胁。塞缪尔·J·阿奇博尔德曾提出一个行政管理者不愿信息公开的原因：“行政机关经常抱怨尊重人民的知情权有多么的困难，很大程度上就是官僚机构一贯的‘出言不逊的体现” 。从中我们可以看出行政机关的傲慢，行政机关的特权思想的理念，使得他们在行政行为中难以自身的权利进行削弱，这是权力的天然扩张性的表现。 正如西方法谚云：“我的自由止于他人鼻尖”，信息自由与个人隐私作为宪法所保护的人权，所蕴含的不同价值就决定了两者的必然的冲突。再加上政府信息公开视野下，行政机关的天然性的“傲慢”，就决定的二者的激烈博弈难以避免。 三、美国政府信息公开中信息自由权和隐私权的冲突 （一）美国信息公开中信息自由权和隐私权的产生 美国是一个判例法国家，其对于程序的要求非常的高，尤其是在行政行为的控制中。因此，他们设立了《行政程序法》，它是国会用来促进行政机关的民主责任制，限制其专断、任性的行政行为的，最主要的是明确了公开行政程序要接受公众的监督和审查，限制不良的行政裁量权。但是，显然这对于信息自由权的保护是不足的，它只设立了部分信息披露的条款，规定公民有权得到政府信息， 但是同时设置了广泛的限制性条款，而且没有司法审查的保障。因此，林登·B·约翰逊总统于1966年7月4日签署了《信息自由法》，作为对1946年《行政程序法》的补充 。在其签署时宣布：“我一直深信信息自由是如此的重要，以至于只有国家安全的需要，而非公务人员或平民的需求，才决定何时对信息自由进行限制。”《信息自由法》主要修改了《行政程序法》的第552节的内容。它规定的获取信息的程序相当简单，只要向行政机关提出正当要求，除非能证明希望得到的信息属于有证据或正当理由会对个人隐私权造成明显不当损害的，否则应该公开。这一立法使得是否公开个人信息的标准较宽泛，也使《信息自由法》与隐私权保护产生了冲突。 （二）美国政府对此冲突的解决方式 虽然肯尼思·C·戴维斯认为：《信息自由法》不断地被修改、解释，已经成为了一项非常成功的立法 。但是，在20世纪90年代中期，《信息自由法》招致了非常尖锐的批评，一个是成本问题，另一个就是对隐私权的冲击。隐私权与信息自由权的冲突由最高院的空军部诉罗斯案 中提出来。 首席大法官伯格认为法院的多数意见未认识到军校学生的隐私权利益的重要性。即國会必须设法“通过排除那些已经公开即可能危害个人的文件，实现保护个人隐私权与保护公众对政府信息的知情权的适当平衡 。”正如洛克所言， 法律消弭自由之间纷争最有效的手段在于划定它们的边界。即以立法的形式对权利进行保护，以防止权利之间的过分冲突。因此，1974年美国通过了《隐私权法》，使得权利的位阶冲突消失。同时，为了防止两部法律之间的冲突，美国国会于1984年对《隐私权法》进行了适当的修改，在第552节中规定了行政机关是应该隐瞒信息还是公开信息的问题。同时，还对此条款进行了限制性的规定：“任何机关都不得依赖第552条所规定的免除情形，而向某人隐瞒任何根据该条款通过其他方法也可以获取的记录” 。这是一种积极性的保护，同时，美国对于此种冲突问题并不回避，其前隐私权保护研究委员会对此曾发表言论，他们认为裁量权是行政机关得以在冲突中平衡的重要方式 。而且在面对两者时，应最大限度降低冲突，而不是夸大冲突 。 四、对我国政府信息公开中权利冲突的启示和借鉴 （一）在信息自由的背景下确立隐私权的积极保护 在这个时代信息的自由获取和传播，是一种无法阻逆的趋势。也就是说我们正处以一个信息大爆炸的时代，在这个背景下，信息自由的保护是一种不可避免的历史潮流，世界上大多数国家都对信息自由的保护做了规定，甚至大多数都制定了《信息自由法》等法律。然而在这个背景下，与信息自由相对立的隐私权的保护就显得尤为的重要了，因为这个时代不仅是一个信息的时代，还是一个强权政府的时代，虽然大部制的改革看似与此正相矛盾，但是自20世纪以来政府的机构一直都在增加，公务员的人数仍在不断的增长。例如美国的公务员的人数自20世纪以来增长了近10倍 。因此，在政府信息公开视野下这种冲突，这种对隐私的保护更为重要。 隐私权是一种独立的人格权，人格尊严是宪法保护的基本人权。以往对其的保护大多是消极的，只有在权利被动的受到侵犯时，行政机关才会对隐私权进行保护。现在，行政机关掌握着越来越多的个人信息，加之法律和制度的不健全，使得隐私权在强大的行政力量面前显得十分脆弱，对公民知情权的片面保障和对信息公开最大化的追求，更使得隐私权岌岌可危。因此，强调隐私权保护的积极性是很重要的，例如在信息公开立法中设置隐私权保护制度，这样就可以促进隐私权的全面的保护，还可以设置隐私权的行政救济和司法救济的措施，而不是在隐私受到侵犯时，以原则性的条款对其进行救济。 （二）树立隐私与信息自由可兼容的理念 隐私权和信息自由权在表面上确实是冲突的，它们代表的是个人利益和公共利益。但是在政府信息公开的背景下，两者的兼容就具有了可能性。政府信息公开的本质在于对公权力的限制和人权的保障。信息自由能够使得公众在政府那里得到信息，隐私则要求政府对自身的信息进行合理的使用和负责。在这方面，两者的兼容性就显而易见了，信息自由能够使得我们获知政府所掌握的我们的信息是否具有真实性，是否对信息进行了合理的使用。而隐私的保护，则使得政府信息公开中的信息自由不会无所节制，从而在一定程度上保护了社会的公共利益。虽然，面对公共利益和个人利益，我们要有所选择，正如恩格斯所说：当个人隐私与国家利益发生冲突时，个人隐私就不是一般意义上的隐私，而是公共事务的一部分，人民有权知晓其中的内情，个人隐私要让步于公共利益。但是，在选择公共利益的同时，同时把握住个人利益的维护是非常重要的。 美国立法机关和政府早就认识到，信息自由和隐私权作为相互对立的法律范畴，其关系的协调与否制约着政府信息公开制度的运行状态。因此，他们制订了《隐私权法》对两者的关系进一步进行协调 。这对我国具有极大地借鉴意义。所以，在我国政府信息公开制度中，首先必须树立正确的理念，无论在理论研究还是在司法实践中都注重信息自由权和隐私权之间的联系，不把二者绝对地对立起来，应强调知情权和隐私权的共进发展，尤其是把对隐私权的保护当成对信息自由权的促进手段，而不是阻碍因素。 （三）制定具体的法律以确定两者的边界 如洛克所言，法律消弭利益之间纷争最有效的手段在于划定它们的边界。从形式正义的角度观之，确定信息自由权和隐私权的范围，是消弭冲突的必要手段。二者的冲突根源于人格尊严与及信息自由权这一对基本权利之间的矛盾，而包括我国在内的大陆法系国家化解此矛盾的一般做法，是通过具体的法律来对确定各自的价值利益范围。虽然美国是普通法系的国家，但是基本的法理是相同的，它也制定了《隐私权法》来具体的规定隐私权的范围，以区别与《信息自由法》下信息自由权的边界。两者虽然看似仍然是冲突的，但是正如奥布莱恩所说：“信息控制问题呈现模棱两可的本质，而且若没有对个人使用政府记录的权利和隐私权的双重利益的清楚认识，就不可能发展一种全面的政策体制，既协调两种利益，又调整行政机关实践中的做法” 。因此，笔者认为我国可以考虑设立与《政府信息公开条例》相类似的关于隐私权的法律，使得两者在相同的位阶层面上能够相互的兼容、配合。同时，从法理观之，权利之间的边界不可能始终泾渭分明。科斯与卡尔·拉伦茨曾分别从制度经济学与概念法学角度得出结论，权利之间经常出現交叉重叠，从而人们很难在它们之间明确地标界 ；因此，两者的兼容就具有的法理上的可能性。《隐私权法》的制定，给予了这种利益的清楚认识，使得信息自由和隐私权得以在政府信息公开中得以兼容。 因此，制定相应的法律，使得隐私权的保护从私法领域扩展到公法领域，提高隐私权的保护地位，以促进两者的兼容性。这既有法理依据又有，又有实践性的基础。 五、结语 通过以上的分析，笔者认为在政府信息公开视野下，信息自由权与隐私权的冲突时确实存在的，然而，实践和历史告诉我们两者的冲突绝对是无法彻底的消除的，而且两者的关系在信息公开中具有相互协调和兼容的可能性，这对于政府的合理运行具有十分重要的作用。正如肯尼思·F·沃伦所说，两者确实存在冲突，但是我们不应夸大那些明显的冲突所引起的行政和法律问题，而是应该尽可能的将两者的冲突减至最低。 注释： [德]京特·雅科布斯著.冯军译.规范·人格体·社会——法哲学前思.法律出版社.2001.111. 《联合国公民权利与政治权利公约》第19条、《世界人权宣言》第19条、《欧洲人权公约》第8条、第10条以及《美国信息自由法》第一部分。 王利明.隐私权概念的再界定.法学家.2012（1）. See Roe v. Wade， 410 U.S.113 （1973）. 张晓文.政府信息公开中隐私权与知情权的博弈及平衡.理论与探索.2009（8）. [美]Thomas I ·Emerson. The System of Freedom of Expression.New York： Random House Ins.， 1970.6-7；[德]京特·雅科布斯.规范·人个体·社会.北京：法律出版社.2001.111. 林敏.政府信息公开中知情权和隐私权的冲突与协调原则.图书情报工作.2007（2）. 林来梵、张卓明. 论权利冲突中的權利位阶——规范法学视角下的透析.法学研究.1996（3）. 德沃金指出：“我的论证的主要概念是平等而非自由。我假设我们大家均接受下列各项政治道德中的预设准则。政府对于其所统治的那些人应予关切，……同时也应对他们予以尊重……”。See Ronald Dworkin， Taking Rights Seriously， Harvard University Press， 1997.272. Archibald， “Freedom of Information Act Revisited，” 317. Harold C. RELYEA， “The Freedom of Information Act ，” Public Administration Review（July-August， 1979）： 312. Kenneth Culp Davis， Administrative Law Treatise， 2nd ed.， vol.1 （San Diego： K.C. Davis Pub. Co.， 1979）.309. 美国最高法院判例汇编.1976.第425卷.352. House Report 1497， 89th Cong.， 2nd sess.11. 美国法规大全.第98卷.第2209、2211节. U.S. Privacy Protection Study Commission， Personnel Privacy in an Information Society （Washington， D.C： Government Printing Office， 1977 ）. 589-590 Arthur Earl Bonfield and Michael Asimow， State and Federal Administrative Law （St. Pal， Minn.： West Publishing Co.， 1989）.589-590. Historical Statistics of the United States， Colonial Times to 1970. （Washington， D.C.： Government Printing Office， 1976）， pt. 1， Specs. A， F， H： pt. 2. Sex. Y： and Statistical Abstract of the United States， 1987， 107th ed. （Washington D.C： U.S. Government Printing Office， 1987）， Specs. 1， 9， 11， 14。 秦珂.美国政府信息公开中的隐私权保护制度.图书馆学习研究.2006（10）. OBrien， “Freedom of Information， Privacy， and Information Control，” 323-324. [美]罗纳德·哈里科斯.社会成本问题//[美]罗纳德·哈理科斯著.盛洪、陈郁译校.论生产的制度结构.三联出版社.1994.142. |
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