| 标题 | 生态文明建设中的政府职责与公众参与 |
| 范文 | 摘 要 生态文明建设体现了党的政治考量，促使政府建立生态环境职责，在多元化的环境治理体系中发挥主导作用。在生态文明建设中，政府职责直接影响公众参与的渠道、方式和效果。政府在生态领域的职责缺失会损害政府的公信力，弱化公众参与能力，阻滞公众参与渠道，并使政府难以协调环境利益矛盾，最终导致政社合作的环境治理格局难以形成，以及公众参与效能低下。针对政府职能创新的内生动力不足，以及政府职能“重管理、轻沟通”的特点，我们要借鉴国外成功经验，以激发交流沟通为导向，开展生态领域中“互信-参与-回应”的制度建设，构建政府与公众之间的系统化互动机制。 关键词 生态文明 环境保护 政府职责 公众参与 作者简介：胡琦，重庆市委党校，讲师，博士，研究方向：政治思想史。 中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.299 以习近平为核心的党中央高度重视生态文明建设。公众参与环境保护是党和国家的明确要求。党的十九大报告提出构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。新修订的《环境保护法》对“信息公开和公众参与”进行专章规定。并且，2015年7月，环保部印发《环境保护公众参与办法》作为其配套政策。在生态文明建设的背景下，各级政府要转变职能，激发内生动力，推进社会组织和公众参与环境保护。 一、政府推进生态文明建设的主导地位与职责 人类从农业文明发展到工业文明后，唯物质生产论的发展模式造成的生态破坏、环境污染和资源枯竭等问题，使整个人类面临着巨大的生态环境危机。人们开始反思工业文明，谋求经济发展和自然环境和谐共存的方式，提出环境保护主张，倡导生态文明建设。在生态文明建设中，传统的政府管理模式因不适应需求难以为继。从西方国家开始，政府转而开展公共治理变革，确立以“服务型政府”为核心的政府职能。由于大气、水、声音等自然资源，以及生态环境是一种公共物品，对这些公共产品的供给和保护需要公共权威机构，因此政府要担负起管理之责。1972年6月联合国通过的《人类环境宣言》就强调保护和改善人类环境是各国政府的责任。 十八以来党中央将生态文明建设纳入到“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局之中。特别强调把生态文明建设融入政治建设的各方面和全过程之中。生态文明建设体现了党的政治考量，关系到政府职能转变。政府的角色和职责直接影响着生态文明建设的进程、趋势和效果。从角色定位来看，政府要在生态文明建设中居于主导地位。政府主导是指在多元治理体系中发挥领导、引导和监管作用。首先，政府主导是指政府要在生态建设中发挥主体责任。比如，2014年11月，国务院办公厅印发的《关于加强环境监管执法的通知》明确了各级政府的保护、执法、监管和领导的职责。其次，政府主导表明在生态治理体制中，政府不是唯一主体，环保NGO、公众都要发挥主体作用;再次，政府主导强调政府主要采取法律、税收和市场的方式发挥作用。2015年3月党中央审议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确指出要加快建立系统完整的生态文明制度体系，为政府治理生态环境提供制度依据。这些制度包括：环境法律法规、环境监管制度、环境评估制度，以及针对环境的价格、财税、金融等经济政策。从这些制度来看，政府治理环境问题不能直接依靠行政命令，而更多地要依靠法律、市场和经济的杠杆作用开展工作。复次，政府主导要体现权责一致的原则。一方面政府拥有对生态环境的治理权、监督权和评估权，另一方面政府和领导干部要接受生态环境绩效考核与问责。2015年9月党中央审议通过的《生态文明体制改革总体方案》要求建立生态文明绩效评价考核和责任追究制度。随后，地方政府的问责制度相继出台。这些制度明确了对地方党委和政府领导班子主要负责人、有关领导人员、部门负责人的追责情形和认定程序，特别是明确了“终身追究制”、“一岗双责制”的原则。 政府在生态文明建设中的角色定位，直接影响政府的职责。具体来看，政府的职责主要体现在绿色经济发展、环境治理、生态保护和引导社会共治之上（见表一）。一是政府是生态产业发展的主导者。政府是发展模式转型的主要推动者。通过开展产业规划，积极推动产业结构调整，推进绿色经济转型，培育环保企业。例如，上海市为推进绿色发展，在2016年修订的《环保条例》中专门增加“绿色发展”章节。北京市在2016年出台《十三五时期环境保护和生态环境建设规划》中，强调建立绿色发展格局;二是政府是环境治理的主要实施者。政府作为公共权力部门是公共利益的代表者和维护者，在生态环境问题上要担负起公共治理、公共监督、公共服务的责任。各地生态环保部门纷纷制定环境保护的行动计划，进行环境监测、环境执法、环保审批、污染防治，并且引进市场机制开展环境公共服务;三是政府是环保制度的主要供给者。政府通过制定规划、法规和制度进行政策指导。十八大以来，各级政府对环境保护的行动规划、环境监管评估、生态损害赔偿、目标考核等问题加大改革力度，制定了一系列的规章制度。目前江苏、重庆等省市正在开展环保制度综合改革。江苏、上海等省市启动了环保机构行政体制改革，制定环保垂直管理制度改革方案;四是政府是公众参与的主要组织者。政府通过宣传教育、动员组织和培育引导的方式，推进公众形成环保意识，参与环境保护。 二、政府生态职能创新的动力机制 政府生态职能形成的过程实质上制度变迁的过程。制度主义认为，制度变迁是指在制度失衡的状态下，一种效率更高或社会适应性更强的制度替代原有制度的过程。在制度主义视野下，政府生态职能创新，是政府为了维持行政制度与生态治理需求增长之间的平衡状态，保持行政制度的穩定性和有效性所做出的种种努力。影响政府生态职能创新的要素具有多层次、多维度的特点。这些多层次的要素总体上可分为内生的诱致性动力和外部环境形成的强制性动力。 （一） 政策的推动作用 林毅夫将制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。在他看来，所谓诱致性制度变迁指的是一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁，而强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。 根据当前地方政府生态创新的实践来看，大多数地方政府转变职能，都是在中央政策的推动下“被动”而为，很少是自发性的行为，属于强制性制度变迁的范畴。比如，只有当中央出台《生态文明体制改革总体方案》后，各省市才纷纷制定生态文明制度建设方案。从政府职能转变来看，大部分地方政府的生态治理体制改革主要依靠顶层设计。地方政府开展生态职能创新大多为了贯彻落实对接中央政策，生态职能随中央政策变化而作出的调整。 （二）宏观经济社会环境变化形成的外生动力 制度主义认为制度变迁的重要原因是外部环境变化对制度进行冲击造成的压力所致。社会、文化、政治环境的变化成为推动地方政府生态职能转变的外生动力。改革开放40年的经验表明，传统的发展模式唯GDP论，专注于物质经济生产，不惜以牺牲生态环境为代价，造成的环境破坏和环境污染，严重影响了民生发展，并且阻碍经济发展水平的提升。环境污染成为全社会关心的热点问题。公众对良好生态环境需求的不断增长。在此背景下，以习近平总书记为核心的党中央提出建设生态文明，强调“绿水青山，就是金山银山”，将环境保护和环境生态建设融入到政治建设之中，通过党和国家机构改革更好地贯彻绿色发展理念，并加强了对领导干部在生态建设方面的考核。外部的社会经济环境还决定政府的生态职能发展的方向，由原来强调监管功能，逐渐到强调公共服务功能转变。 （三）政府管理制度形成的内生动力 地方政府的生态管理存在职能滞后、能力不足和公共服务不足的缺陷，与人民的美好生态愿望形成张力。首先，地方政府的生态管理职能存在缺位与错位，往往难以符合生态环保的要求：轻视环保导致生态管理缺位;决策民主性不足导致生态政策不当;职权边界不清导致部门相互推诿生态责任;生态环境考核问责制度不完善导致官员不作为。其次，地方政府的生态管理职能条块分割，导致府际关系、部门关系协调不畅，影响政府的管理效率。在这样的背景下，政府为了获取公众的满意度，在自利性的驱动下，在内部形成制度改革的动力。有的地方政府开始尝试建立横向的部门联动机制。比如，云南省环境保护厅、云南省公安厅制定《关于建立环境执法衔接配合机制的实施意见》。此外，国家推动建构环保督察制度，覆盖省、市、县、乡镇（街道）各层级政府，有利于理顺环境保护中上下级纵向关系，为上级政府监督下级政府提供了制度平台。 三、公众参与不足背后的政府职能缺失 由于生态环境是公共产品，具有鲜明的外部性特征，直接的行政干预或市场机制难以发挥作用，经常出现政府失灵和市场失灵的现象。因此，生态环境决策不能仅仅依靠政府权威，而更加应该对公众开放。只有扩大公众参与，才能扩大其合法性和可接受性。约翰·克莱顿·托马斯指出，对政策质量期望越高的公共问题，对公民参与的需求程度就越小，而对政策可接受性期望越高的公共问题，对吸纳公民参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。 从实践层面来看，我国生态建设迅速融入国际社会，通过制度创新推动公众参与环境保护。国家先后制定了《环境影响评价公众参与暂行办法》、《环境信息公开办法（试行）》、《关于推进环境保护公众参与的指导意见》、《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》《环境保护公众参与办法》等政策法规。2015年环保部印发的《环境保护公众参与办法》为公众参与环境保护提出了目标理想。《办法》包括的要素有：“适用对象”、“适用范围”、“参与方式”。把这些要素作为公众参与的指标，使之与地方政府实践进行比较分析，可以看到公众参与环境保护的现状（见表二）。 （一）公众参与环境保护的困境 1.政社合作的环境治理格局还未形成 政府往往作为单一主体，公众、环保NGO以及企业的功能作用显现不出，体现了“政府中心主义”的特征。政社共治的格局没有实际运转起来。一是在参与渠道层面，公众参与生态文明建设主要通过政治渠道、社会渠道以及个人渠道。政治渠道是公众通过人大、政协、信访等渠道参与生态建设;社会渠道是公众借助社会组织的平台参与生态建设;个人渠道是指公众作为志愿者、社会工作者自发参与生态建设。各省市的环境状况公报显示，公众参与主要通过政治渠道展开，社会化渠道较少，难以成为主导性机制;二是在动员方式层面，基本上采取自上而下的社会动员方式。政府动用公共资源，通过宣传、教育方式，号召和组织公众参与生态建设。公众缺少主动性，处于被动参与的状态;三是在参与过程层面，政府完全掌控环境决策的过程，公众难以参与环保决策的议题设置、方案论证、方案制定。并且，政府在环境执法、环境评估、绩效评估的过程中，还未建立召开听证会、座谈会的配套制度。此外，公众监督虽然具有人员多、分布广、信息足的特点，但是环境监督主要依靠环保部门自上而下的督察机制。社会监督、舆论监督的作用难以发挥出来。 2.公众参与环境保护的效能低下 当前，国家为满足公众的环境权提供了制度保障与政策依据，但是，参与机制还不完善，政策执行不到位，造成公众参与的效果不明显。一是新《环境保护法》虽然明确了环保NGO公益诉讼的主体资格，但是法律对环境NGO起诉的主体资格限制太严。环保NGO公益诉讼存在立案難的问题;二是公众参与的机制、方式与措施虽初步建立，但是还未完全覆盖所有省份。政府通过第三方平台，借助市场机制开展公共服务的动力不足，使群众获得感低，降低了公众参与环境治理的效能感;三是公众参与环境保护局限于“事后参与”和“事中参与”。一般的做法是在生态遭受破坏之后，公众才通过环境信访、环保热线反映问题。但是，环境评估、环境监测过程中的预防性参与不足。 （二）政府职责缺失构成公众参与不足的内在原因 从政府层面来看，公众参与过程存在的诸多问题，源自生态文明建设中政府职责的缺失。首先，政府对公众参与的制度供给职责缺失。很多地方政府没有建立起对接公众参与渠道的有效机制，导致公众参与渠道不畅通。在政治渠道方面，对政协提案、人大建议缺乏沟通代表和委员、督导检查、定期催办、跟踪督办的长效机制;在社会渠道方面，环保NGO的数量虽然不断增长，新环保法也规定环保NGO可以提起公益诉讼，但是国家管理环保NGO的行政化倾向，使政府与环保NGO很难建立平等协同关系。这样，环保NGO作为参与平台的角色定位不清，实际功能也难以发挥出来。造成上述问题的根本原因是政府转变职能建设生态环境主要是迫于外在压力，因应外在的政策、规则和制度变迁，而转变职能的内生动力不足。因此，政府对接受、处理和回应公众参与的制度建设“不上心”，没有发挥制度供给主体的作用。 其次，政府的职能转变忽视了公信力建设。在生态文明建设中，政府的职能转变体现在制度建设和制度创新。制度可分为正式制度和非正式制度。根据2013-2017年各省市《环境状况公报》，正式制度主要包括：环境法律制度、生态环境管理制度，以及生态补偿和生态税收等环境经济政策。与正式制度不同，非正式制度主要包括道德信念、风俗习惯、意识形态等因素。生态领域的非正式制度主要包括：生态伦理、环保意识、绿色发展价值观等。但是，当前生态文明建设中非正式制度主要依靠的是宣传教育机制获得，公众处于信息的被动接受方，公众与政府缺乏平等互利的合作机制。这直接影响了与非正式制度密切相关的社会资本的形成。所谓社会资本，主要是指社会空间中的关系网络、信任和行为规范。非正式制度的缺失的直接后果是削弱了政府和民众之间在生态文明建设中信任关系，进而消解了公众参与以政府为主导的生态文明建设的自主性、能动性和积极性。 再次，政府对公众参与的回应职责缺失。在生态文明建设中，政府将生态环境归口于不同的部门进行监管，造成了职责交叉、权责不清、政出多门的现象。比如，发展改革委、交通运输部、农业部、水利部都可从各自权益出发开展建设项目环评。部门职能不清，权责不一致，会导致不同部门相互推诿塞责，不能及时有效回应公众的环保诉求，影响公众参与环保的效能，最终挫伤公众参与的积极性。 总而言之，政府对生态环境的防治职能，体现了浓厚的行政管理色彩，强调自上而下单向度的权力控制。制度供给、公信力和回应职能缺失表明，上级政府与下级政府之间，政府与公众之间，部门与部门之间，缺少双向沟通的机制。 四、构建系统化的政府与公众互动机制 在生态文明建设中，政府职能体现了“重管理、轻沟通”的特点。政府与公众缺乏互动交流机制，直接影响公众参与环境保护的自主性和积极性。结合生态文明建设中政府职责的现实表现与发展机制，我们要借鉴国外成功经验，以激发交流沟通为导向，开展“互信-参与-回应”的制度建设，构建政府与公众的系统化互动机制。 （一）建立政府与公众的互信机制 政府与公众的相互信任是指公众与政府在长期互动过程中逐渐形成的相互信赖与期待。它包括两层涵义：政府对公众的信任与公众对政府的信任。从公众参与的角度来看，政府对公众的信任指政府相信公众参与能够提升政府的公共治理绩效。公众对政府的信任是指公众相信政府能够推进公民有序参与，进而促进官民合作。政府与公众互信度决定公众参与环境保护的可能性与有效性。首先，政府对公众的信任成为阻碍公众参与环境保护的重要障碍。曾婧婧、宋娇娇认为，政府支持公众参与的影响主要是通过政府信任公众实现的。 现实的情况表明，在生态建设领域，政府对公众表现出较强的不信任感。这是因为公众拒绝担负起生态建设的公共责任。人们往往为保护个人利益，而不惜以牺牲生态环境为代价。近年来发生的环境邻避效应就是典型的例子。比如2014年的杭州余杭事件、2016年高陵焚烧厂事件、2017年上海金山PX项目事件。很多群众就认为“这个项目很需要，但就是不要建在我家边”。由于环境领域中的利益冲突对公众形象的消解，政府对公众的信任度不高。政府认为公民注重保护个人利益，而缺少公共精神，进而对公众参与环保的预期不乐观，并对其实效性持否定态度。其次，公众对政府的信任影响公众的参与热情。当公众对政府的信任度降低时，公众认为参与环境保护难以产生实际效果，最终挫伤公众参与的积极性。当前，由于环保部门工作方式不规范，工作机制不健全，对环境污染问题处置不当，极大损害了政府公信力。近年来，我国环境群体性事件频发即是明证。如，2012年的“什邡事件”、2014年的广东茂名PX事件、2014年浙江余杭中泰事件，等等。 为了增强政府与民众互信，关键是建立完善的信息公开机制。主要从以下几个方面着手开展建设：一是明确公开信息的范围保障公众的知情权。《中华人民共和国政府信息公开条例》《环境信息公开办法（试行）》虽然规定了信息公开的范围，但是比较笼统不够具体，给予行政机关比较大的自由裁量权。新《环境保护法》要求公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息。但是对信息公开操作机制的规定还不够具体化。目前，生态环保等部门制定政策对信息公开作了改革创新。比如，2017年，环保部、住房和城乡建设部联合印发《关于推进环保设施和城市污水垃圾处理设施向公众开放指导意见》。这些政策对信息公开的内容，步骤作了规定，更加有利于实现民众的知情权;二是增强信息获取的便捷性及时性。建立多渠道的信息获取方式，畅通发布会、政府公报、报纸、杂志、广播、电视、互联网、微博、微信等信息获取渠道。一些地方省份通过整合信息渠道增强信息公开的及时性。福建省正在推进“全省环保数据资源中心”和“环保在线监控数据共享平台（二期）”建设;三是要加大信息公开考核机制的建设力度，在督查、问责和绩效考核中将信息公开作为重要的指标内容。 （二）健全公众参与的程序性制度 新《环境保护法》、《公众参与环境保护办法》的制定，明确要求保障公民的环境知情权、参与权和监督权，并且规定了座谈会、专家论证會和听证会等多种参与方式。重庆市、陕西省等地关于《办法》的实施意见，也明确规定了公众的参与权利和方式。可见，公众参与的实体性制度得到完善。特别是环境公益诉讼制度开启了公众参与环保的法律之门，使公众参与得到更加强劲有力的保障。当前，一些地方政府纷纷出台政策引导社会参与。如广东省、青海省制定了环境监测社会化改革办法。这些制度创新成为推动公众参与的有效的配套性措施，但还是缺乏规范性程序制度。比较而言，美国的《环境政策法》专门规定了“公民诉讼条款”，是保障环境公益诉讼的有效法律机制。英国的“公民陪审团”制度，运用了倾听、询问、质询、观察、讨论、辩论和协商等多种方式，是西方国家推崇的环境决策公众参与的模式之一。 德国的环境团体诉讼制度根据德国民法典、社会团体法，不断加强公众参与机制建设。 通过借鉴国外经验，我们要通过立法，制定生态环境领域专门的程序性制度。在参与主体方面，采取随机抽选的方式选取环境听证会、座谈会和论证会的参加者，最大限度地扩大参与主体的范围;在参与过程方面，将民主协商机制纳入到听证会、座谈会和论证会之中，最大限度地听取公众意见;在参与结果方面，使公众意见成为财政拨款的必备前提，确立落实参与报告的问责机制，从而提升环境保护公众参与制度的实效性;在参与保障方面，建立公众参与环境保护的奖励、补贴等激励机制。 （三）理顺政府职责增强政府回应民意的能力 互联网技术的发展和公民权利意识的增长，提升了公众参与环境保护的热情，政府只有进行有效回应，充分吸收公众的环保意见，才能实现公众的生态诉求。作为回应主体，政府管理体制对其回应力具有直接影响。我国生态管理体系中“条块分割”，部门权责不明晰的问题，严重影响了其生态服务效率，导致其回应力弱化和虛化。政府部门职能权责不清对参与效能产生了负面效应。因此，中央在《生态文明体制改革总体方案》中指出：要着力解决部门职能交叉重复，地方规划朝令夕改等问题。当前，我国在生态环境领域理顺政府职责的主要方法是整合与协调。一是采取机构合并的方法，解决部门职能交叉问题。例如，2018年3月的国务院机构改革方案组建与生态建设密切相关的自然资源部。新组建了自然资源部将国土资源部与发改委、住建部、农业部、林业部等7各部门的职责进行合并;二是健全部门协调机制。近来年，一些地方政府推进的河长制、环保垂直管理制，以及青海省推进的行政执法与刑事司法衔接机制，贵州省推进的检察机关与环保主管部门衔接机制，就是强调联动协作、协商统筹、信息共享等原则，旨在建构权责明确、协调有序、分工合作的管理体制，形成环境治理的合力。例如，河长制明确了市、县、乡镇（街道）、村各层级河长的职责，就有利于明确河湖管理保护的主体责任，形成上下联动、各部门合作的工作机制。比较而言，法国制定专门的环境协商法，建立“生态转型国家委员会”作为落实此法的独立管理部门，推进部门协调管理自然环境问题。 法国公民通过上述协商机制，有效参与到环境议题设置、环境立法、环境资源管理、以及生态环境监管之中。以法国为鉴，我国在环境保护中可以大力发展政府协商，建立生态环境领域专门的政府协商机制，从而推动部门协调，提升政府的回应力。 注释： 林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁//科斯、阿尔钦、诺思等.财产权利与制度变迁.三联书店上海分店、上海人民出版社.1996年版. 约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与.中国人民大学出版社.2005年版.第32页. 曾婧婧、宋娇娇.政府对公众的信任：公众参与的桥梁.公共行政评论.2017（1）. 陈幸欢.英国环境决策公民陪审团制度及镜鉴.中国科技论坛.2016（3）.第156-160页. 谢伟.德国环境团体诉讼制度的发展及其启示.法学评论.2013（2）.第110-115页. 彭峰.生态文明建设的域外经验——以法国环境协商法为例.环境保护.2013（8）.第73-75页. |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。