| 标题 | 我国公务员管理体系的制度探索 |
| 范文 | 摘 要 聘任制公务员制度改变了传统公务员制度中的僵化管理模式，对完善选人用人制度、加强公务员队伍建设具有重要制度意义。为增强公务员队伍的活力，提高公务员队伍专业化水平，我国开展了有关聘任制公务员的立法和实践，一定程度上满足政府职能发展的需要，提高政府公共服务的能力，但公务员的聘任制作为我国传统公务员制度的一个创新仍然存在很多内容需要细化和完善。 关键词 公务员 聘任制 委任制 作者简介：谢丽娜，广西财经学院法学院讲师，研究方向：宪政制度、政府法治、经济行政法。 中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.199 公务员制度是对行使国家公权力的人员进行科学管理的一种人事制度，建立和推行国家公务员制度是我国干部人事制度的重大改革。2005年国家《公务员法》的颁布既是对1993年《国家公务员暂行条例》以来公务员制度实践的肯定，也是对传统公务员制度的革新，其中一个重要的表现就是专章规定公务员聘任制，正式在法律上确认了公务员聘任制度。2011年中央出台了《聘任制公务员管理试点办法》，我国各地区、各部门开始有序扩大和深度试点。根据党的十八届三中全会精神，我国正加快建立聘任人员管理制度。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《聘任制公务员管理规定（试行）》（以下简称《规定》），对完善选人用人制度、加强公务员队伍建设具有重要制度意义。 二十世纪八十到九十年代西方行政改革运动中，为提高政府公共服务的质量，满足政府对人力资源的弹性管理，增强公务员的危机感、责任感，改变传统公务员体制的制度弊端，各国纷纷引入或扩大聘任制。聘任制是公务员的一种任用方式，一般相对于选任制、委任制、考任制而言。其意指在平等自愿、协商一致原则指导下，用人机关与应聘人员签订聘任合同，确定双方权利义务的一种任用方式。公务员聘任制因为以下特点而成为各国公务员改革的热点：一是平等协商。在用人机关与应聘人员确定聘任关系的过程中，彼此处于平等地位，聘任合同的内容是由双方平等协商确定的一致意见。用人机关有按照自己的意愿选择应聘人员的权力，聘任人员也有提出自己要求与主张的权利；二是合同管理。用人机关对聘任制公务员依合同进行管理，聘任制公务员也依合同约定来履行职责，享受权利和相关待遇，因此，依合同管理是聘任制的核心；三是任期明确。聘任制公务员一般都有明确的任期，聘任期满，聘用关系自然解除，也可以由双方约定解聘。 我国出台的一系列有关聘任制的详细规定无疑是“他山之石，可以攻玉”。但是我们仍然要追问的是为什么聘任制会得到普遍认同？我国是否具备实行公务员聘任制的条件？现有出台的规定是否存在“隐患”？本文试图通过分析西方行政改革运动中“大兴”聘任制的原因和我国在聘任制上的类似经验，来思考我国对公务员聘任制的制度设计。 一、公务员聘任制在国际范围的兴起 20世纪80年代末90年代初期以来，出现了一种公务员制度改革国际化的浪潮，所有当代西方发达国家的公务员制度改革进入了一个活跃期，这场始于英国、新西兰进而波及整个世界包括所有发达国家的西方行政改革活动一直持续了1/4个世纪，至今仍然方兴未艾。聘任制是改革的重头戏，各国试图通过采用聘任制或扩大聘任制的实施范围打破了职务常任、终身雇佣的传统僵化的做法，在疏通出口上取得突破性的进展，试图在淡化职业化的过程中，实现公务员的专业化。 各国的做法大致可以分为三类：第一类是全聘任制，新西兰、瑞典、荷兰、瑞士等国引入私人部门的管理方式，所有的政府雇员都实行聘任制。如《瑞士联邦政府人事法》第8条：“劳动关系的建立和聘用的条件；劳动关系是公共权利关系，除了第9条第三段到第五段外，应来自于书面形式确定下来的工作合同”。第二类是扩大公务员聘任制的适用范围，在原有法律规定的聘任制公务员基础上进一步扩大了聘任制公务员的比例。德国、丹麦就属于此类，在丹麦聘任制公务员达到全部公务员的80%，而德国也达到70%。此外加拿大和美国的合同制雇员也日趋增多。第三类是突破传统制度引入聘任制。主要是在比较保守的法国和日本以及韩国，他们都在修改公务员法规定聘任制或者鼓励公共部门和私人部门之间人员的流动，已达到聘任制相同的效果。《法國国家公务员章程》第四条规定：“如与一般法规第一编第3条陈述的原则相抵触，可以在下述情况下招聘政府部门的合同雇员：1、临时职位；2、A类职位以及国家驻外的代表机构，或工作性质或工作需要的其他类型的职位。以上原因招聘的国家合同雇员必须签订合同，合同期限最长为3年，并且只有通过口头或书面的同意，可以继续续签合同。”①《韩国政府组织法》第2条第8款规定：“若存在专用性强的业务，中央行政机关可在20%的范围内对总统指定的职位补充录用聘任制公务员。”《韩国国家公务员法》第28条第4款：“专用性强或者政府政策制订所特需的、需在公共部门内部或外部选任公务员的机关职位，可指定为开放型职位。”日本1999年颁布《政府与私营企业之间的人事交流法》，一些律师、会计师、系统工程师、危机处理专家等高级专门人才受聘于部长办公室、议长办公室担任秘书，聘期为5年。② 为什么公务员聘任制会得到发达国家的“青睐”呢？首先，由于经济全球化、管理信息化以及企业和公民对政府公共服务要求的提高，西方各国的政府在二十世纪后半叶遇到了挑战。财政压力是西方行政改革的最初原动力，经济信息化是西方行政改革的内在推动力，经济全球化是西方行政改革的外在压力。经济全球化使得资金、商品信息、人员以更大规模和更快的速度在全球范围内流动和配置。国际资本总是寻求那些提供服务最好、交易成本最低的地方去投资，从而对世界各国的决策的可预见性、政治的稳定性、政府行为的效率和免除腐败方面提出了更高的要求。各国为了吸引国际投资，促进本国经济的发展，必须通过政府改革来创造更好的投资和商业环境，提供更好的公共服务。而信息技术革命拉大了公共部门和私人部门之间的绩效差距，政府必须引进新的管理原则、管理技术、管理方法。 此外，长期的行政管理制度运作使公务员制度在发展过程中积累了很多矛盾，造成一些制度疲劳。职位分类过于僵化繁琐；公务员非经法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退，使得公务员享有终身雇佣制度的保障，同时带来了公务员的官僚制和政府人力资源缺乏灵活性；对公务员过度的规制，“为了监督5%的坏人，结果遏制了95%好人的创造性”等等。这一系列问题使得公务员制度的改革勢在必行。 与此同时，理论的发展为西方的行政改革指明了方向。公共选择理论和新公共管理理论成为当代西方行政改革的理论指导。公共选择理论要求各国在政府应该做什么和如何去做等问题作出新的审视，需要理顺政府和市场、政府和社会的关系，使得公共服务朝着市场化和社会化的方向迈进。而新公共管理理论则要求政府在内部管理体制上作出适应性的调整，特别强调引入私人管理模式。新管理主义提出“公共悖论”，在私人企业中，对追求个人目标的行为规制和制度约束要比政府部门更严格，因此，在同样条件下，私人企业中的个人活动最有可能符合公共利益，而在政府部门中，人们却最有可能盲目追求个人利益最大化，而不管是否符合公共利益，因此必须淡化公共部门和私人部门之间的差别，公共部门应该引入私人部门的更先进的管理来重新改造政府，来提高政府的工作效率和公共服务质量。 因此引入私人部门的聘任制度意在达到以下目的：一是增加政府部门对人力资源的弹性管理。二是增强公务员的职业危机感、责任感，增强公务员队伍的活力。三是对专业性较强的专门人才要通过市场化的价格而非普通公务员的待遇进行招募，如信息技术处理、国际贸易金融等等。 引入公务员聘任制，必然存在聘任制公务员和一般公务员的区别，将二者认识清楚并做很好的区分，是建立高效公务员制度的前提，特别是两种公务员并存的国家，一般来说它们存在一下区别： 1.法律地位不同。一般公务员的法律地位依据公务员法来确定，通过档案管理确定工作关系，并依照公务员法来进行管理，而聘任公务员主要依照合同约定进行管理，通过签订合同确定工作关系，属于双方法律行为。从世界范围来看，凡采用常任制和聘任制公务员并存的国家，这一区别具有共性。 2.权利义务不同。一般公务员由法律明确各项权利义务，而聘任制公务员的权利义务由合同规定。如《德国公共职业法》规定一般公务员必须保持政治中立，不得罢工，而聘任制公务员不需要保持政治中立，可以罢工，但有社会保险的义务。 3.报酬的依据不同。一般公务员待遇和收入由法律进行统一明确，而聘任制公务员的薪酬由合同来确定，协议双方可以协商；最重要的是两者在薪酬水平上有很大不同。如我国对聘任制公务员依合同实行协议工资，一般都高于一般公务员的工资水平。 4.职业的发展路径不同。一般公务员依据法律规定的晋升制度而晋升，而聘任制公务员则没有晋升制度，不存在职务晋升问题，只能是通过更改合同的方式来提升待遇。在采取全部聘任制的国家，国家公务员全部没有法定的晋升制度。如采用全雇员制的瑞典公务员法规定了级别工资制，共分35级，初试级别由谈判决定，1～3级属于自动升级，4～35级则通过谈判晋升。 5.结束工作关系的要求不一样。一般公务员无法定理由政府不能轻易解除工作关系，政府可以根据法律规定辞退或者开除，公务员可以提出辞职。聘任制公务员根据合同规定解除工作关系，在不违反法律规定的情况下，双方可以协商解除。 6.解决人事争议的方式不同。一般公务员的行政争议由法律规定进行，聘任制公务员与所在机关之间因聘任合同发生争议的通过仲裁解决。 二、我国公务员聘任制的立法与实践 1993年《国家公务员暂行条例》明确了公务员制度，同时规定国家公务员职务实行委任制，部分职务实行聘任制。但是国务院一直没有相关的法规推行这一制度。2005年《公务员法》专章规定了公务员聘任制度。其后各地开始开展自行摸索，2007年深圳市人社局最早开始试点招聘聘任制公务员，一年后的上海浦东新区也进行首次招录。2011年，中组部、人社部出台《聘任制公务员管理试点办法》，随后各地结合本地实际陆续开展试点工作。全国多个省市自治区如北京、江苏、四川、山西、山东、安徽、贵州、江西、河南、福建、辽宁、广西都进行部分试点。采用聘任制公务员主要基于以下两种因素： 1.由于公务员的职业化，③公务员的积极性和创造性不高，聘任制公务员打破了公务员职业的“铁饭碗”思想，而是必须通过业绩和能力才能保住“饭碗”， 增强公务员队伍的生机和活力。多年来，我国对公务员的任用机制僵化单一，大量存在任用人员与岗位不匹配，“大材小用”、“小才大用”现象并存。而聘任制则有利于打破僵化用人体制，其作为公务员选人用人方式的补充，有利于提高公务员队伍的整体素质。 2.满足政府公共管理服务对人才专业化的需求。随着经济社会的快速发展，我国公共管理事务日益复杂，某些专业岗位和特殊岗位急需具备特殊技能、经验或资历的人才，而这些特殊人才无法通过机关的用人体制在短时间内培养，就只能通过体制外的引进才能解决；如果若从体制外引进人才，就必须要采用有别于一般公务员的政策和方式，否则与市场相比，政府部门就会面临招人难和留人难的新问题。因此，对这些特殊职位实行聘任制，采用合同化的灵活方式来吸引人才，可以满足公共管理对高技能人才的需求。 聘任制公务员是在我国原有公务员制度上打开了一个革新的“口子”，对原有的国家公务员制度起到积极的“冲击”作用：录用制度和退出机制上能上能下，能进能出；在工资制度上，打破固定工资制实行佣金制，利用市场机制吸引和留住人才；在激励机制上，使得传统的“官本位”、“铁饭碗”、“官就是管”的思想受到冲击。 在国内各地实践的基础上， 2017年9月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《规定》，既体现了我国国家公务员制度对引入聘任制的需求，同时也是对实践的总结和肯定，对聘任制公务员从范围、管理、争议解决等方面进行了详细的规定，围绕聘任制公务员“进、管、出”的主要环节作了一些细化规定： 第一，对聘任制公务员的法律定位。《规定》明确，聘任制公务员是指以合同形式聘任、依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。“纳入国家行政编制”使聘任制公务员的身份有别于政府雇员，后者不具有公务员身份。因此，聘任制公务员与一般公务员的区别主要在于前者是以合同形式聘任，依合同进行管理。 第二，明确了实行聘任制的职位范围。公务员法对聘任制适用适用范围采取积极范围和消极范围相结合的立法体例，积极范围是适用于专业性较强的职位和辅助性职位，同时对于涉及国家秘密的职务排除适用。此外法律规定，适用公务员的职位必须由省级以上公务员主管部门批准。同时《规定》明确，聘任制公务员主要面向专业性较强的职位，确有特殊需要的，也可以面向辅助性职位，这有利于避免公务员聘任制的滥用，回应了实践对专业性特殊人才的高需求。除此之外，聘任范围还增加了领导职务，规定“聘任为领导职务的，应当是专业性较强的职位”。 第三，对职位招聘作了细化。聘任制公务员用人的一大优势在于选人用人方式的特殊性，因此，公务员法对聘任制公务员的选人方式的规定具有灵活性，可以由聘任机关选择。但是笔者认为虽然可以直接选聘，但是必须符合基本的公开公平程序要求。④《规定》明确了机关聘任公务员一般应当公开招聘，防止“灵活”名义之下的暗箱操作，而对工作急需、符合聘任职位条件的人选少、难以进行公开招聘的专业性较强的职位，则规定可以从符合条件的人员中直接选聘。《规定》同时对公开招聘和直接选聘的方式及程序作了具体规定。 第四，完善聘任合同管理。在《公务员法》基础上，《规定》对聘任合同的签订、变更、解除和终止等进行了明确，在合同管理中将公务员管理的相关要求予以细化和体现，保证聘任制招录的有效性和灵活性。 第五，对聘任制公务员的日常管理予以明确和创新。《规定》明确了聘任制公务员的考核、续聘、协议工资、社会保险、人事争议处理等，为机关使用和发挥聘任制公务员的作用提供政策依据。待遇方面除了原有的工资、社会保险，还特别规定“聘任制公务员按照国家规定和聘任协议享受住房补贴、医疗补助等”。其中值得注意的是，《规定》中“聘任转委任”的新政策。聘任制公务员在聘期内一般不得变动职位。对在专业性较强的职位上表现突出、作出显著成绩和贡献、工作长期需要的聘任制公务员，聘期满五年，年度考核结果均为称职以上或者聘期考核结果为优秀的，经省级以上公务员主管部门批准，可以转为委任制公务员。这一规定打破了“聘任制”与“委任制”之间的制度瓶颈，无疑会大大提升聘任制公务员的期待值，会在一定程度上增强他们工作的积极性。 三、我国公务员聘任制存在的隐忧 虽然相对于1993年的《国家公务员暂行条例》和《公务员法》，该《规定》关于聘任制的制度设计已经详细了很多，但对实践而言可能仍然存在很多困惑。 1.“进”的问题。聘任制公务员专业性较强的职位门槛一般都比较高，而辅助性的职位门槛一般较低，这就为招聘条件中设置排他性条款，为关系户“量身定制”提供了可能。加之专业性较强职岗位上的聘任制公务员在一定条件下可以转为委任制公务员，由合同制变成“终身制”，由“泥饭碗”变成“金饭碗”。这就为有些人在成为委任制公务员难度大的情况下，可能想通过工作人员的暗箱操作、“萝卜招聘”，先成为聘任制公务员。因此，确保聘任制公务员招录过程中的公开公平公正才能保证公务员聘任制的有效运行。 2.薪酬问题。聘任制公务员的薪酬也是由国家财政来承担，综合考虑市场同类人员和本单位其他公务员工资水平等因素，对于特殊行業特殊领域的高精尖人才实行协议工资，可以有效吸引人才，留住人才，扩大公务员队伍选人用人的渠道。但聘任制公务员既包括专业性较强的岗位，也包括一般的辅助性岗位，这是否都一刀切的适用协议工资也值得商榷。 3.聘任制公务员的管理问题。从《规定》对聘任制公务员的定义来看，其与一般公务员的区别在于前者“以合同形式聘任”，如此之外，《公务员法》和《规定》没有对二者进行详细的区分，特别是在两者的权利义务上。根据《规定》，机关依据公务员法和聘任合同对所聘公务员进行管理，聘任制公务员的身份是公务员，但同时又依合同进行管理，法律没有明确规定哪些事项适用公务员法，哪些适用合同约定。同时，聘任制公务员的特殊性涉及到聘任合同可以对公务员法规定的哪些公务员的权利义务进行变更规定，这些问题的不确定都会直接涉及聘任制在实践中的操作。 4.关于晋升和考核问题。按照各国聘任制公务员的通行做法，聘任制公务员无晋升制度只有工资晋级的问题，工资的晋级按照考核通过谈判进行，聘任制公务员有自己的工会，可以集体谈判。如果没有类似制度，聘任制公务员的利益就不可能得到保障。如果在晋升问题上适用与一般公务员相同的制度，那么公务员聘任制的激励作用就丧失殆尽了。根据2007年《公务员考核规定（试行）》对公务员的考核从德、能、勤、绩、廉五个方面进行，但是现有聘任制公务员主要是满足对人才的需求，而且聘任制本身一般不得变动职位不存在晋升问题，那么对聘任制公务员的考核就不需要如此全面，应该着重能、勤和业绩。因在一定条件下，聘任合同期满后可以续聘，聘任制要打破公务员铁饭碗神话，必须建立在科学的考核机制上，否则聘任合同无异于无期限劳动合同了。如深圳自2010年1月起启动的“政府新职员全员聘任”改革，行政机关的所有新进公务员一律实行聘用制，首聘期满后，无一人解聘，聘任制的“瓷饭碗”被质疑有熬成“铁饭碗”的嫌疑。⑤另外，由于《规定》允许专业性较强职位一定条件下的“聘任转委任”，不少聘任制公务员希望以此为跳板转变身份成为委任制公务员，继而以委任制公务员的身份走晋升之路，完成身份的蜕变，实现公务员身份的“曲线救国”。因此，绩效考核具体方式若不科学和明确，公务员聘任制就会失去最初的意义。 5.关于人事争议解决。《公务员法》和《规定》对聘任制公务员的人事争议仲裁制度进行了详细的规定，但是没有解决最根本的问题就是聘任合同的性质，是劳动合同还是行政合同或者其他？公务员法规定争议仲裁庭由公务员主管部门的代表、聘用机关的代表、聘任制公务员的代表以及法律专家组成，但聘任制公务员的代表如何产生是一个重要问题，因为在不存在聘任制公务员组织的情况下，要产生能够维护聘任制公务员的利益的代表就存在疑问。再有，人事争议仲裁的性质不明确，是行政性质还是民事性质。根据《公务员法》和《规定》，当事人对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。这似乎可以说明人事争议仲裁的性质就与劳动争议仲裁类似属于行政性质，没有终局效力。但是聘任制公务员身份是公务员，对聘任制公务员聘任合同引起的争议提起行政诉讼是否表明我国行政法上的内部行政行为不得提起行政诉讼规则出现松动？这些问题都有待进一步探讨。 《公务员法》将公务员聘任制作为传统公务员制度的补充而专章规定，中央又出台了聘任制公务员的相关具体规定，无疑对我国公务员制度的改革和发展，洗去传统人事制度所积淀的“泥泞”会起到重要的作用，但是在公务员聘任制实施的“进、管、出”三个阶段都存在有碍实现聘任制功能的隐患，如何做到聘任制招录的公平、管理的高效、考核的严格将直接关系我国公务员管理体制改革和创新能否收到实效，这也预示我国公务员制度改革的道路的艰辛和任重道远。 注释： ①中组部研究室（政策法规局）人事部政策法规司编.外国公务员法选编.中国政法大学出版社.2003年版. ②宋世明.中国公务员立法之路.国家行政学院出版社，2004年版.第 402-407页. ③也有学者认为，虽然我国公务员制度具备了职业化的条件，但是还不是实质上的职业化。宋世明.中国公务员立法之路.国家行政学院出版社.2004年版. ④由于我国没有行政程序法，相关的程序要求如果没有法律明确规定，只能根据行政法理推理。 ⑤聘任制公务员揭秘：高薪高门槛晋升难.http：//edu.sina.com.cn/official/2014-07-03/ 1639426314.shtml.最后访问日期2018年8月1日. 参考文献： [1]湛中乐主编.《中华人民共和国公务员法》释义.北京大学出版社.2005年版. [2]宋世明.中国的公务员制度：对西方经验的拒绝、改造、引进与超越.经济社会体制比较.2010（6）. |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。