| 标题 | 地方国企如何在当前推进国资监管形势下实现国有资产保值增值 |
| 范文 | 摘 要 2013年11月十八届三中全会提出“深化国企改革”以来，国企深化改革已经进入“后半程的深水区”，如何实施科学合理监管，实现国有资产保值增值目的，成为了目前国企深化改革最重要也是最困难的问题。本文重点以无锡地方国企为例，论述地方国企在当前推进国资监管形势下实现国有资产保值增值途径。 关键词 地方国企 国资监管 保值增值 法商思维 作者简介：邵振华，江苏法略律师事务所合伙人，研究方向：金融、商事。 中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.204 一、地方国企概述 以国企为参照，地方国企可概括为地方各级政府及其授权的部门、机构出资的国有独资企业、公司，以及国有资本控股、参股公司。如以无锡地方国企为定位，可将其概况为：无锡市、市辖区政府、各街道办事处、镇政府及其授权的国有资产监督管理部门和机构出资设立的直接持股公司和间接持股公司（子公司、孙公司等）。 地方国企分類依据出资比例，可分为独资、控股和参股的地方国企；依据再投资，可分为直接持股和间接持股的地方国企；依据功能定位，可分为商业类和公益类的地方国企；依据从事具体的生产经营活动，可分为产业经营类和资本投资、运营类地方国企。 鉴于国资监管部门将依据国企的分类、定位，采用“一企一策”原则，实行细分的差异监管，如：按持股比例的不同，对于地方独资国企及其全资子公司、孙公司，可能由地方政府制定备案方案直接纳入监管体系；地方国企控股或者参股公司，可能采用制定或者参与制定所出资企业的章程进行间接穿透监管。 针对无锡国企而言，上述范围和分类有助于无锡地方国企根据自己的实际情况，结合国家、省、市现行法律、法规、规章和当前政策等，精准把握无锡国资监管部门的监管权利和责任，并有针对性的积极应对。 二、无锡地区国资委的监管方案（监管权利清单） 2018年以管资本为主的国资监管体制正在加速改革，面对国企经营中的“上面肯不肯授权，中间会不会接权”的历史问题，北京、成都、合肥等地国资委近期率先给出授权方案——即监管权力和责任清单，其中更为重要的是监管权利清单。 （一）江苏省内国资监管方案的落实情况 江苏范围内，省政府、南京、苏州等地国资委已经公布了“权利和责任清单”，且苏州部分市辖区，如相城区和工业园区管委会在苏州国资委公布的“权利和责任清单”基础上进行了借鉴、细化和创新。无锡、常州及盐城地区国资委虽早前公布了“责任清单”，但尚未制定监管权利清单。对比三地国资委的“责任清单”，无锡国资委的责任清单共计70项，较盐城10条、常州的9条，可见无锡地方国企运营的责任本位较重，监管力度历来很大。 （二）无锡国资委监管方案制定背景 以南京、苏州为例，市国资委监管方案虽不同于江苏省国资委的监管方案，但均对其他省市地区的在先监管方案予以不同程度的“亮点”移植和对本市原有规定的继承，再按照无锡市、市辖区国资委尚未制定本地区的国资监管方案和国资委上下级弹性体制关系。综上，遵循上述“亮点”移植和继承的逻辑，笔者就省内外部分地区的在先监管方案进行对比分析，并就无锡地区原有的国资监管规定进行梳理和总结，以方便预测无锡的国资监管方案。 （三）省内外代表地区国资委监管方案的比较 笔者考虑时间、空间、“亮点”内容等因素，选取北京、苏州、成都、南京四个地区的监管方案作为比较对象，对其形式、逻辑和监管方式等进行分项对比，详细对比情况如下： 1.发布时间 北京（2017.12.11）、苏州（2017.12.26）、成都（2018.2.8）、南京（2018.4.6）。 2.编撰形式 除成都分立了“权力清单”和“责任清单”两份清单外，其余三地区均采用“权责清单”合一的方式。 3.监管对象 南京国资委的监管对象为市属集团及其所属全资、控股企业和经市国资委确认公布的重点国有企业，并非全部地方国企；苏州国资委的监管对象为市属国有企业及其部分子企业，并注明市属国有企业是指苏州市国资委履行出资人职责的市属国资公司及履行直接监管职责的部分国有控股公司，也并非全部地方国企。其余两地区对于监管对象未明确约定。详见表一。 表一：四地国资监管方案具体内容的对比表 综上所述。对比发现，除审批事项无法比较优劣外，南京国资委的监管方案最为完整，也最为细化，“亮点”最多，值得其他地区借鉴；关于实施依据一栏，北京作为直辖市（省级）除外，其他三地区的监管方案的依据均源于法律、法规、部委规章和本市现有的规范性文件。因此，我们如果套用最优南京的体例形式、结合无锡地区原有的国资监管文件，基本可以预测无锡国资委的监管方案。 三、无锡国资的监管重点 无锡地方国企如何有效、有针对性积极应对当前常态化监督审计形势，需明确无锡市国资委的监管重点，即考核的重点，笔者依据无锡国资委的相关文件，整理考核内容、要点详见表二。 综上，无锡国资委的监管重点在于以国有资产保值增值为核心，建立健全依法合规经营、可追溯的资产经营责任制。故笔者认为无锡地方国企，包括但不限于市国资委出资国企和市政府确定的国企的内部完善机制应当思考如下命题—地方国企如何在推进国资监管形势下实现国有资产保值增值。 四、地方国企如何在推进国资监管形势下实现国有资产保值增 我们认为上述命题应当进行两个层面的探索，一方面是政府层面的促进、支持，如，国资监管法律体系的完善和管理体系的理顺。 另一方面是地方国企层面的实际决策经营，应当增强决策层的法商思维，在法商思维的帮助下实施采购管理、资产处置管理、财务管理和用人管理。正确认识地方国企经营中法律事务的管理工作的重要性，将法律事务工作融入管理，进入流程，同时，建立法律事务工作及时响应和协调机制，使得法律事务工作可以在地方国企运营中快速协调反应，充分发挥法律事务管理的价值，最终实现减少风险，降低违法、违规、违约、侵权、怠于维护自身权利及不当行为所带来的“负面成本的增加”。 如此，以法促商，减少负面成本，既能合乎当前的国资监管，又可實现国资的保值增值，一举双得。 五、法商思维在减少国企运营中“负面成本”的示范性运用 上文中，我们对比了四地国资委的监管方案、对无锡国资委的监管方案进行预测，并明确了无锡国资委的监管重点。 下面我们将角度聚焦在无锡地方国企微观经营层面，以“资产投资、运营类国企”、“采购管理”为“分类定位标签”重点思考带有上述分类标签的“无锡地方国企如何运用“法律事务工作”减少“采购工作”中负面成本？”这一命题。 （一）资产投资、运营类国企在现行采购管理中难点问题整理 1.采购项目种类繁多，新型项目层出不穷导致采购人责任人难以应对 随着社会经济的发展，资产投资、运营类国企项目种类繁多、新型项目层出不穷，包罗万象，对采购责任人的程序性、事务性工作提出了更高的要求。其采购项目远远超出办公设备、服装、电梯、餐厨设备、物业、信息化软硬件等常规类别，甚至囊括规划论证咨询、概念方案设计、保险经纪、健康体检、大数据平台、智能化、广告经营权、融资租赁等类型。 采购项目的繁多和创新导致了采购人在面对上述采购行为是难以掌握交易模式、交易逻辑和交易目的，给采购人的合法合规的采购行为增加了采购难度，需要采购人具备较高的综合素质。 2.有关于国企采购的法律法规制度不健全导致的采购标准的“法律空白”问题 从现行法律来看，《企业国有资产监督管理条例》、《企业国有资产法》着重于规范企业生产经营行为、产权转让、国有资产保值增值，并未对国企采购加以明确 ；《政府采购法》采购对象系国家机关、事业单位和团体组织，并未将国企作为调整对象；《招标投标法》虽对国企招标采购具有法律适用性，但只适用于“部分”与工程建设有关的货物和服务的采购，除此之外的其他采购活动，如，大宗物资采购、服务采购，国家尚无专门的法律法规。 故对于前述的“部分”是那部分，采用何种标准界定以及“大宗物资、服务采购”的问题均属“法律空白”。对于上述的法律空白，国家目前实践情况如下： （1） 针对对于前述的“部分”是哪部分？采用何种标准界定的法律空白，《招投标法》采用了“委任性规则”的方式，委任国务院制定授权性法规的方式填补法律空白。 （2）而针对工程建设外的“大宗物资、服务采购”的问题，实践中仅有国资委系统的文件予以规定和指导。 3.上下级监管部门规章、政策、规定的不一致导致的难以选择适用的问题 以无锡地方国企关于建设工程的采购为例，除受法律、法规宏观调整以外，在具体规模和标准的判断上需结合中央部委规章、江苏省政府规章、规范性文件和无锡市政府文件。如《招投标法》规定的“全部或者部分使用国有资金投资的项目必须进行招标”为例，无锡地方国企的适用标准详细对比图见表三。 表三：“全部或者部分使用国有资金投资的项目”必须进行招标标准对比一览表 综上，由于地方和各地区“监管”部门对于同一监管标准的差异，往往导致地方国企在适用相关标准的过程中，耗时耗力，形成较大的人力时间，精力成本的损耗，较为可惜。 也正是由此考量，国务院批准国家发改委制定了《必须招标的工程项目规定》2018号16号令，自2018年6月1日起施行。规定为规范各地区规则不统一，加重市场主体负担的行为，明确全国统一标准，各地不得另行缩小调整，但各地区遵照执行的具体实践实施情况，仍然需等待时间的验证。 4.地方国企内部采购机制的不健全导致成本过高 鉴于工程建设外的“大宗物资、服务采购”的问题属于企业内部决策事项，则依据地方国企内部管理制度进行规制。而一般地方国企内部，未建立系统性的决策、执行、监督的协调与制约机制，且对于交易备案、现场监管、程序监管机制不健全；可能导致决策、执行和监督的风险成本和时间成本过高。 （二）“无锡地方国企如何运用‘法律事务工作减少‘采购工作中负面成本？”的应用示范——“采购方式大类选择”流程图 为提升具体实用性，我们将“采购工作”细分出“采购方式大类选择”和“采购方式细分选择”，所谓大类选择指的是，在采购的各种列举方式中，如何选择属于“公开招标、邀请招标”和“其他方式”。依据本文中的《“全部或者部分使用国有资金投资的项目”必须进行招标标准对比一览表》，以及对于江苏省、无锡市关于“政府采购”中招标标准的部分参照，我们制定如下“采购方式大类选择”流程图作为示范应用，见图1： 六、总结及后续 本文对地方国企“以法促商，国资保值增值”理清了思路，并指出了相应的分析方向，依据本文的方向和思路，各地方国企可以将此扩大运用到实际经营中的其他细节方面，制定相应的流程和机制，如，采购管理、资产投资管理、资产处置管理、财务管理和用人管理等。 |
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